Real Decreto 88/2026, de 11 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento general de suministro, comercialización y agregación de energía eléctrica

I

La normativa actualmente en vigor relacionada con la actividad de comercialización y el suministro de energía eléctrica se encuentra recogida en el título VIII de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, siendo su principal desarrollo normativo el Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica. Este desarrollo reglamentario se complementa con lo dispuesto en el Real Decreto 1435/2002, de 27 de diciembre, por el que se regulan las condiciones básicas de los contratos de adquisición de energía y de acceso a las redes en baja tensión, el Real Decreto 1164/2001, de 26 de octubre, por el que se establecen tarifas de acceso a las redes de transporte y distribución de energía eléctrica, y el Real Decreto 1718/2012, de 28 de diciembre, por el que se determina el procedimiento para realizar la lectura y facturación de los suministros de energía en baja tensión con potencia contratada no superior a 15 kW.

La mayor parte de estas normas fueron aprobadas, por tanto, antes de la promulgación de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, incluso antes de la entrada en vigor del sistema de suministro de último recurso, momento en el que desaparecen las tarifas integrales para el consumidor final, los distribuidores dejan de tener responsabilidad de suministro regulado, y todos los consumidores se consideran formalmente en el mercado libre, aun cuando determinadas categorías tienen derecho a acogerse a la tarifa de último recurso, actual Precio Voluntario para el Pequeño Consumidor (PVPC).

Además de la necesaria revisión de la normativa que regula el suministro para reflejar, entre otros, los cambios citados, resulta imprescindible acometer la adaptación del actual marco normativo en materia de suministro y contratación para dar respuesta a los distintos desafíos y objetivos de política energética definidos tanto a nivel nacional como europeo e internacional en los últimos años.

En la actualidad el sector energético está atravesando una etapa de transformación hacia un modelo más sostenible y eficiente. El contexto energético actual se caracteriza por una clara apuesta por la transición ecológica, con el horizonte claro de descarbonizar nuestra economía a más tardar en 2050. Son numerosos los cambios normativos acontecidos durante los últimos años, entre los que cabe destacar una nueva normativa de autoconsumo, de acceso y conexión y un nuevo marco de subastas, además del Marco Estratégico de Energía y Clima, que incluye la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, la Estrategia de Descarbonización a Largo Plazo, el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) 2021-2030 y su actualización materializada en el PNIEC 2023-2030, el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC) 2021-2030, la Estrategia Nacional Contra la Pobreza Energética y la Estrategia de Transición Justa.

Todas estas iniciativas proporcionan un marco claro y previsible que sienta las bases del cambio, fija una senda clara a recorrer para conseguir el fin último de la descarbonización y sitúa a España en la vanguardia europea en cuanto a nivel de ambición en materia de energías renovables y eficiencia energética.

Resulta por tanto necesario adaptar el marco de contratación y suministro de energía eléctrica a esta nueva realidad marcada por la transición a una economía sostenible, en la que los consumidores adquieren un protagonismo nunca antes visto.

Asimismo, las disposiciones reglamentarias de ámbito minorista antes mencionadas deben adaptarse a las sucesivas reformas del sector, y contar con una terminología que, de acuerdo con los posteriores avances normativos, facilite la comprensión por parte del consumidor de energía eléctrica y de los restantes sujetos del sector.

Igualmente, es necesario abordar un proceso de refundición para reducir la dispersión normativa existente en dicha regulación. Un ejemplo de ello es el Real Decreto 1164/2001, de 26 de octubre, que tras la aprobación de la Circular 3/2020, de 15 de enero, de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, por la que se establece la metodología para el cálculo de los peajes de transporte y distribución de electricidad, ha quedado parcialmente derogado, pero sin que de manera expresa se clarifique qué regulación del Real Decreto 1164/2001, de 26 de octubre, permanece vigente tras la aprobación de la citada circular. Por tanto, este real decreto redunda, ante todo, en una mayor seguridad jurídica, lo que en última instancia contribuye a la mejora de la protección del consumidor de energía eléctrica.

También, la experiencia obtenida a lo largo de estos últimos años ha permitido detectar una serie de elementos normativos en materia de protección del consumidor de energía eléctrica que es necesario abordar. Aspectos como la regulación en materia de cambio de comercializador, la regulación del marco de reclamaciones para el consumidor de energía eléctrica, o elementos vinculados al marco general de contratación, necesitan adaptarse a las necesidades del sector, de tal forma que se asegure un adecuado equilibrio entre la consecución de los objetivos de política energética y la necesaria protección del consumidor de energía eléctrica. Especial mención debe hacerse a la protección del consumidor en el proceso de contratación por vía telefónica en el caso de llamadas no solicitadas. Así, tal y como ha puesto de manifiesto la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia en sus informes de supervisión, resulta conveniente recoger expresamente la prohibición de realizar publicidad y prácticas de contratación no solicitadas por el usuario por vía telefónica, salvo que exista una petición expresa por parte del consumidor o la llamada sea originada por su propia iniciativa. Igualmente, la citada Comisión ha señalado la necesidad de evitar la modificación unilateral de las condiciones contractuales por parte de las comercializadoras o la resolución del contrato antes de su vencimiento por parte de las mismas, y de evitar la incorporación de cláusulas bajo las cuales se podrán revisar las condiciones establecidas en los contratos a precio fijo.

Asimismo, durante los últimos años se ha observado que en el sector energético las quejas y reclamaciones de los usuarios van en aumento sin que los operadores adopten de forma proactiva medidas que rebajen estos índices.

En este sentido, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia pone de manifiesto de manera recurrente en sus informes sobre el mercado minorista de electricidad en España la evolución de las reclamaciones presentadas por los consumidores de electricidad. Y sin perjuicio de situaciones coyunturales, la CNMC concluye que existe un problema estructural en torno a las reclamaciones, sobre todo las relativas a la facturación de servicios.

Por su parte, el Defensor del Pueblo se ha pronunciado sobre la protección de los consumidores en los procedimientos de reclamación en los sectores energéticos poniendo de manifiesto que se reciben un elevado volumen de quejas de la ciudadanía que se refieren a actuaciones de compañías suministradoras de electricidad, incidiendo en la organización existente para la resolución de conflictos y reclamaciones, faltando en ocasiones voluntad por parte de las empresas para acudir a las vías alternativas para la resolución de conflictos u omitiendo información de las vías de reclamación disponibles.

Por todo ello resulta necesario, en este punto de inflexión en el que se encuentra el sector, proceder a actualizar el marco aplicable a las reclamaciones tomando como referencia las mejores prácticas de otros sectores, la experiencia acumulada de todos los operadores en esta materia, las recomendaciones del Defensor del Pueblo y las indicaciones de la propia Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.

De esta forma se introducen medidas encaminadas a aumentar la transparencia del sector, a garantizar los derechos de los consumidores energéticos con el objetivo de aumentar sus garantías y conseguir una mejora de la confianza de los consumidores, reconociendo las distintas vías de reclamación existentes ante Comunidades Autónomas y señalando que las empresas del sector están obligadas a tener un servicio de atención al cliente, gratuito, disponible y universalmente accesible y, potestativamente, las empresas comercializadoras, distribuidoras y agregadores independientes podrán habilitar un Defensor del Cliente que de forma independiente a estos servicios internos resuelvan las reclamaciones presentadas.

Se debe aclarar que, en primer lugar, los consumidores que han sufrido alguna incidencia o problema con relación con su suministro de electricidad deberán presentar la reclamación dirigiéndose al servicio de atención a la clientela de su empresa comercializadora para intentar alcanzar una solución antes de ponerlo en conocimiento de la Administración competente.

La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, en su labor de supervisión y con base a los principios de colaboración y cooperación que deben regir las actuaciones entre las distintas Administraciones verificará el funcionamiento de estas medidas, haciendo pública toda la información de relevancia de cara una mayor protección del consumidor energético.

II

La regulación del marco de contratación y suministro debe adaptarse también para dar respuesta a la aparición de nuevos modelos de negocio que derivan de la normativa de la Unión Europea.

Así, el paquete de Energía Limpia de la Unión Europea (también conocido como «paquete de invierno») ha supuesto la aprobación de un conjunto de normas comunitarias que tienen por objeto coadyuvar al cumplimiento de los objetivos medioambientales y de descarbonización de la economía. De entre dichas normas cabe destacar, por su relación con el mercado interior de la electricidad, la Directiva (UE) 2019/944 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se modifica la Directiva 2012/27/UE.

Esta directiva contiene varias disposiciones sobre la protección de los consumidores, incluida, entre otras, la libre determinación del precio al que los comercializadores suministran electricidad, la competencia entre comercializadores basada en precios de mercado, la protección de los consumidores en situación de pobreza energética o vulnerables, y la posibilidad de que los consumidores finales puedan obtener su electricidad de un comercializador.

Uno de los pilares sobre los que se asienta es el denominado «empoderamiento del consumidor», dado que este deja de situarse como un mero agente pasivo en la estructura general de los mercados energéticos, y pasa a erigirse como un sujeto plenamente activo que, participando en los mercados de electricidad, contribuye de manera decidida a lograr los objetivos de transición energética existentes.

En efecto, la gestión de la demanda está destinada a desempeñar un rol imprescindible en el cumplimiento de los objetivos comunitarios, dotando al sistema de una nueva «fuente de flexibilidad» que permita seguir incorporando nueva tecnología renovable en el sistema eléctrico, contribuyendo con ello a garantizar la seguridad de suministro. Y es que la respuesta de la demanda como alternativa a otras fuentes de flexibilidad convencionales, contribuye a lograr un mercado de producción más eficiente, aumenta la competencia entre los diferentes agentes participantes en los mercados de electricidad y, en última instancia, introduce importantes beneficios económicos para el consumidor final de energía eléctrica.

En esta respuesta de la demanda, además de los comercializadores y de los consumidores directos en el mercado, juegan un papel fundamental los agregadores independientes. Y, precisamente, este real decreto recoge el marco normativo de los nuevos sujetos del sistema eléctrico y, en particular, del agregador independiente.

Así, se desarrollan los principios generales de la actividad de agregación y se desarrollan los derechos, obligaciones y requisitos de los agregadores independientes. No obstante, cabe señalar que la efectiva participación de esta figura requerirá de un marco normativo más completo que el que este real decreto establece, que será abordado en un momento posterior.

Adicionalmente, la precitada Directiva (UE) 2019/944 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se modifica la Directiva 2012/27/UE contiene disposiciones en materia de gestión de datos de los clientes finales, cuya organización compete a los estados miembros.

España ha realizado un elevado esfuerzo para el despliegue de contadores inteligentes iniciado en 2008 y culminado en 2018, de forma que cerca de 30 millones de consumidores pueden acceder a sus datos de consumo horario a través de las diferentes plataformas habilitadas para ello por los distribuidores. Sin embargo, se considera más adecuado encontrar un camino que permita superar la atomización que supone la existencia de más de 300 distribuidores con diferentes soluciones, y en las que resulta necesario avanzar. En el caso español, ya existe un sistema centralizado de almacenamiento de información denominado Sistema de Información de Medidas Eléctricas (SIMEL) el cual fue puesto en funcionamiento en 1998. En este se recibe de forma centralizada y homogénea la información de todas las medidas de energía del sistema eléctrico español, posibilitando tanto las liquidaciones del sistema como el reporte de informes recogidos en la normativa. No obstante, la redacción actual de la normativa no recoge explícitamente la posibilidad de acceder a las medidas del concentrador principal por parte de los consumidores o de otras entidades.

Considerando que la normativa contempla la asignación de funciones al operador del sistema de manera reglamentaria, con el fin de desarrollar un sistema centralizado con un responsable claro de la gestión de dicha información se incorpora la disposición adicional novena, mediante la que se encomienda al operador del sistema la gestión de la información necesaria que le permita servir como punto de acceso único de los datos de todos los clientes finales, y se asigna al Gobierno la elaboración de una orden ministerial que desarrolle estas funciones.

III

La disposición final tercera modifica aspectos concretos del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica, con objeto de actualizar los medios de publicidad de las interrupciones programadas por parte de las empresas distribuidoras de electricidad, así como para suprimir obligaciones de información en materia de energía y facturación. Adicionalmente, se modifica el artículo 87 con objeto de que el gestor de la red de transporte también pueda llevar a cabo la interrupción de suministros en los casos tasados en dicho artículo, como ya estaba previsto en el caso de los gestores de las redes de distribución.

La disposición final cuarta modifica el Real Decreto 647/2020, de 7 de julio, por el que se regulan aspectos necesarios para la implementación de los códigos de red de conexión de determinadas instalaciones eléctricas, introduciendo umbrales de significatividad aplicables a módulos de generación de electricidad ubicados en territorios no peninsulares a efectos de aplicación del procedimiento de notificación operacional que establece el capítulo III del precitado real decreto.

La disposición final quinta modifica el Real Decreto 1183/2020, de 29 de diciembre, de acceso y conexión a las redes de transporte y distribución de energía eléctrica para aclarar el tratamiento de las instalaciones de almacenamiento en la tramitación de los procedimientos de acceso y conexión. Adicionalmente, y debido al fuerte apetito por los permisos de acceso a la red eléctrica para la conexión de la demanda, se introducen los criterios para que una instalación se siga considerando la misma a efectos de mantener los permisos de acceso de demanda, algo que ya se estaba haciendo para los permisos de generación.

IV

Por otro lado, se destaca que por medio de este real decreto se da cumplimiento a uno de los hitos comprendidos dentro del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR), aprobado por el Gobierno el 7 de octubre de 2020, resultando por tanto de aplicación el Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia; la Orden HFP/1030/2021, de 29 de septiembre, por la que se configura el sistema de gestión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia; y la Orden HFP/1031/2021, de 29 de septiembre, por la que se establece el procedimiento y formato de la información a proporcionar por las Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local para el seguimiento del cumplimiento de hitos y objetivos y de ejecución presupuestaria y contable de las medidas de los componentes del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, cuya aplicación será de obligado cumplimiento. En concreto, el PRTR incluye en el componente 8 la reforma 3 (C8.R3) relativa al desarrollo del marco normativo para la agregación, gestión de la demanda y servicios de flexibilidad.

Teniendo en cuenta lo anterior, desde el punto de vista de las obligaciones medioambientales previstas en el PRTR, todas las actuaciones que se lleven a cabo conforme a este real decreto en ejecución del mismo, deberán respetar, tal y como establece el propio PRTR, el denominado principio de no causar un perjuicio significativo al medioambiente (principio DNSH por sus siglas en inglés, «Do No Significant Harm»), pues tal y como recoge el Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, los Estados miembros deben garantizar que las medidas incluidas en sus planes de recuperación y resiliencia cumplan con el principio de «no causar un perjuicio significativo», así como lo requerido en la Decisión de Ejecución del Consejo relativa a la aprobación de la evaluación del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de España (CID) y su documento anexo.

V

Este real decreto ha sido elaborado teniendo en cuenta los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia que conforman los principios de buena regulación a que se refiere el artículo 129.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

La aprobación de este real decreto cumple con los principios de necesidad y eficacia, los cuales se justifican por la necesidad de revisar y actualizar la regulación de las actividades de comercialización y suministro de energía eléctrica, que se encuentran actualmente recogidas en diversas normas, y de desarrollar la figura del agregador independiente para completar así la transposición de la Directiva (UE) 2019/944 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019 sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se modifica la Directiva 2012/27/UE.