Ley 6/2025, de 23 de diciembre, de protección de la salud de las personas menores y prevención de las conductas adictivas

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La protección de la infancia, consagrada como principio rector en el artículo 39.4 de la Constitución española, constituye un pilar fundamental para construir una sociedad saludable, equitativa y con oportunidades para el desarrollo integral de las personas. Por ello, es necesario potenciar una educación social especialmente orientada a la salud de la infancia y la adolescencia, así como promover la educación sanitaria, el fomento de estilos de vida saludables y la adecuada utilización del tiempo de ocio.

El consumo de sustancias psicoactivas y las adicciones sin sustancia representan un problema de salud pública de primera magnitud, que afecta especialmente a las personas menores de edad por su mayor riesgo y vulnerabilidad y el grave impacto que estas conductas tienen en su salud física y mental y su desarrollo educativo, social y personal, con repercusiones prolongadas en el tiempo.

En este sentido, el consumo de alcohol está relacionado con diferentes problemas de la salud (enfermedades hepáticas, cardiovasculares, neurológicas, etc.), problemas familiares (deterioro de las relaciones familiares y/o de pareja, violencia doméstica, etc.), problemas económicos y sociales (multas, accidentes de tráfico, etc.) y problemas laborales (accidentes laborales, disminución del rendimiento, etc.).

En lo referente al tabaco, la Organización Mundial de la Salud señala su consumo como la primera causa de mortalidad evitable y advierte que cualquier nivel de exposición pasiva es perjudicial para la salud. El tabaco es el principal factor de riesgo asociado a diversas enfermedades graves, incluyendo múltiples tipos de cáncer y enfermedades cardiovasculares y respiratorias. Además, afecta a la fertilidad e incrementa los riesgos durante el embarazo y para el recién nacido.

Los dispositivos susceptibles de liberación de nicotina (en adelante, DSLN), incluidos los cigarrillos electrónicos o vapeadores, carecen de evidencia científica concluyente sobre su eficacia para dejar de fumar. Contienen sustancias nocivas, incluidos compuestos cancerígenos, y su uso, especialmente entre la juventud, conlleva riesgos para la salud individual y colectiva. Por ello, se equiparan a los productos del tabaco, aplicándoseles las mismas restricciones para su regulación y control.

El cannabis, por su parte, es la sustancia psicoactiva ilegal más consumida entre las personas jóvenes. Su consumo es especialmente perjudicial en edades tempranas, cuando el organismo está en fase de maduración, provocando cambios neurobiológicos durante este periodo. Puede provocar alteraciones de los sentidos y la percepción del tiempo, cambios en el estado de ánimo, descoordinación motora, dificultad para pensar y resolver problemas, alteraciones en los procesos de memoria, alucinaciones, delirios y, en algunos casos, sintomatología psicótica.

Las bebidas energéticas constituyen un conjunto heterogéneo de bebidas sin alcohol que contienen estimulantes, como la cafeína, en cantidades que pueden ser excesivas para personas menores de edad. Estos productos, cuyo consumo en aumento en la juventud gallega resulta preocupante, provocan efectos adversos tanto en la salud física como en la mental, como alteraciones del sueño y trastornos cardiovasculares y psicológicos. Instituciones internacionales como la Food Drug Administration y la Academia Americana de Pediatría recomiendan evitar su consumo en menores, lo que justifica la necesidad de una regulación específica.

En Galicia, el consumo de alcohol, tabaco y cannabis entre la población adulta y juvenil sigue siendo prevalente, con datos que muestran un consumo significativo y preocupante entre la juventud. El incremento reciente del consumo de bebidas energéticas en adolescentes alerta sobre la urgencia de intervenciones normativas específicas. Este problema requiere una respuesta integral y coordinada que integre acciones educativas, preventivas y de control del acceso a estas sustancias nocivas, especialmente en colectivos vulnerables y personas menores de edad.

No debemos olvidar que, debido a la mayor accesibilidad de las tecnologías de la información, los dispositivos móviles y los soportes conectados, está produciéndose un conjunto de problemas en la población (especialmente en la más joven) que, si bien no tienen una definición estándar en la literatura científica, tienen muchas semejanzas con las adicciones a sustancias. Y, al igual que sucede con estas, así como con el juego patológico, el uso no adecuado de las tecnologías digitales, los dispositivos móviles y los soportes conectados puede llevar al fracaso escolar, la pérdida del trabajo y problemas de relaciones interpersonales de diversa gravedad, ya que el comportamiento desadaptativo tiende a desplazar las actividades sociales, familiares y académicas o laborales normales.

Asimismo, la Comunidad Autónoma de Galicia ejerce plenamente sus competencias en materia de salud pública, sanidad, ocio y espectáculos públicos, según el Estatuto de autonomía y la normativa complementaria. En este marco, la presente ley constituye un instrumento normativo actualizado, coherente, integral y adaptado a la realidad social actual, al objeto de avanzar en la prevención y la asistencia de las problemáticas adictivas.

La prevención es una de las claves que dará soporte a los cambios que se persiguen. Hoy en día se dispone de respuestas técnicamente coherentes y eficaces, basadas en la evidencia científica, que permiten evitar el inicio del consumo de sustancias psicoactivas, retrasar la edad en que se producen los primeros consumos, impedir la escalada en su uso y reducir los riesgos y daños que suponen ciertos patrones de uso. Por este motivo, la presente ley revisa los principios que deben guiar la prevención escolar, familiar y comunitaria a llevar a cabo en Galicia y la adopción de estilos de vida saludables, potenciando diversos factores de protección y reduciendo el impacto de determinados factores de riesgo asociados a los trastornos adictivos.

Los principios rectores que inspiran esta regulación son la promoción del conocimiento y el desarrollo de habilidades personales para controlar las conductas adictivas, con especial atención a la capacitación y participación familiar; el impulso de acciones informativas, de sensibilización y educativas por parte de las administraciones autonómicas, en colaboración con las locales, fomentando un ocio creativo y saludable; la formación especializada del personal docente y sanitario y de los sectores vinculados a actividades de ocio y juego sobre prevención de conductas adictivas; la limitación estricta de la publicidad, promoción y acceso de las personas menores de edad a productos con potencial adictivo o nocivo, como bebidas alcohólicas, productos del tabaco y productos relacionados con el tabaco, cannabis, bebidas energéticas y determinados videojuegos; y la desnormalización social del consumo de estas sustancias y conductas, frente a las estrategias de la industria, que procuran presentarlas como aceptables o incluso beneficiosas.

Finalmente, se incluyen innovaciones normativas para prohibir y restringir la venta, consumo, publicidad y acceso de personas menores de edad a estos productos y actividades. También clarifica responsabilidades y competencias de inspección y sanción y establece mecanismos para la coordinación administrativa, participación social y generación de información estadística relativa al consumo y los riesgos de las adicciones.

Con la presente ley se pretende garantizar la protección integral de la salud pública de la población más joven, aportando un marco regulador moderno y eficaz para la prevención, control y reducción de las conductas adictivas, contribuyendo así a construir una sociedad más saludable y segura.

II

La Constitución española reconoce en su artículo 43 el derecho a la protección de la salud. El Estatuto de autonomía de Galicia atribuye a la Comunidad Autónoma de Galicia, en los artículos 27.23 y 33, respectivamente, la competencia exclusiva en materia de asistencia social y para el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado en materia de sanidad interior.

La primera ley que reguló en Galicia distintos aspectos de las drogodependencias fue la Ley 2/1996, de 8 de mayo, de Galicia sobre drogas, que proporcionó el marco normativo en el cual se han apoyado las medidas necesarias para reducir la problemática de las drogodependencias, tanto en lo que respecta a la prevención como a la asistencia y participación de la sociedad en el abordaje de este tema.

En el caso del tabaco, actualmente se cuenta con la Ley 28/2005, de 26 de diciembre, de medidas sanitarias frente al tabaquismo y reguladora de la venta, suministro, consumo y publicidad de los productos del tabaco, de ámbito estatal. En lo relativo al alcohol, Galicia fue pionera al aprobar en 2010 la Ley 11/2010, de 17 de diciembre, de prevención del consumo de bebidas alcohólicas en menores de edad. Esta ley permitió elevar la edad mínima de consumo de alcohol a los 18 años y restringió el acceso de las personas menores de edad a ciertos lugares donde se permitía la venta de alcohol, entre otras medidas.

Los antecedentes normativos relativos a otras sustancias psicoactivas están dispersos en normas genéricas, tanto estatales como autonómicas, como el Código penal (artículo 368, incluido en el capítulo de delitos contra la salud pública) y la Ley orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, y en lo relativo al juego tenemos aprobada la Ley 3/2023, de 4 de julio, reguladora de los juegos de Galicia.

Por otra parte, la Ley 8/2008, de 10 de julio, de salud de Galicia, establece, en su artículo 34.4 (modificado por la Ley 8/2021, de 25 de febrero), como intervenciones públicas que podrán ejercerse por las autoridades sanitarias competentes sobre las actividades públicas y privadas que directa o indirectamente puedan tener consecuencias para la salud la de «establecer prohibiciones y requisitos mínimos para el uso y tráfico de bienes y productos cuando supongan un perjuicio o amenaza para la salud mediante normativa», la de «controlar la publicidad y propaganda de productos y actividades que puedan tener incidencia sobre la salud, a fin de ajustarla a criterios de veracidad y evitar lo que pudiera constituir un perjuicio para la misma» y la de «establecer prohibiciones, limitaciones y estrategias de prevención del consumo de bebidas alcohólicas para avanzar en la desnormalización de su consumo por las personas menores de edad».

Además, el texto refundido de la Ley general para la defensa de los consumidores y usuarios, aprobado por Real decreto legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, establece como derechos básicos de las personas consumidoras y usuarias y de las personas consumidoras vulnerables el de la protección contra los riesgos que puedan afectar a su salud o seguridad y el de la protección de sus derechos mediante procedimientos eficaces, en especial en relación con las personas consumidoras vulnerables. Señala también que los derechos de las personas consumidoras vulnerables disfrutarán de una especial atención, que será contemplada reglamentariamente y por la normativa sectorial que resulte de aplicación en cada caso. Igualmente, dispone que los poderes públicos promoverán políticas y actuaciones tendentes a garantizar sus derechos en condiciones de igualdad, conforme a la concreta situación de vulnerabilidad en que se encuentren. En relación con ello, es preciso pues traer a colación lo dispuesto en el artículo 30.1.4 del Estatuto de autonomía de Galicia, el cual reconoce a la Comunidad Autónoma gallega la competencia exclusiva en materia de comercio interior y defensa del consumidor y usuario, sin perjuicio de la política general de precios y la legislación sobre la defensa de la competencia, y de acuerdo con las bases y la ordenación de la actuación económica general y la política monetaria del Estado.

Es necesario señalar también que el artículo 27.22 del Estatuto de autonomía de Galicia establece que corresponde a la Comunidad Autónoma de Galicia la competencia exclusiva en materia de la adecuada utilización del ocio. En este marco, la Ley orgánica 16/1995, de 27 de diciembre, de transferencia de competencias a la Comunidad Autónoma de Galicia, transfiere la competencia exclusiva en materia de espectáculos públicos, sin perjuicio de la competencia estatal sobre seguridad pública. Es preciso tener en cuenta en este sentido el Decreto 336/1996, de 13 de septiembre, sobre asunción de funciones y servicios transferidos a la Comunidad Autónoma de Galicia en materia de asociaciones y espectáculos públicos, respectivamente, por los reales decretos 1639/1996 y 1640/1996, ambos de 5 de julio, y su asignación a la Consejería de Justicia, Interior y Relaciones Laborales.

Asimismo, el artículo 27.31 del Estatuto de autonomía de Galicia atribuye a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva en materia de publicidad, sin perjuicio de las normas dictadas por el Estado para sectores y medios específicos con arreglo a los ordinales 1.º, 6.º y 8.º del número 1 del artículo 149 de la Constitución.

Por su parte, el Decreto 144/2024, de 20 de mayo, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Sanidad, establece que la misión de la Dirección General de Salud Pública es la mejora de la salud de la población gallega desde una perspectiva comunitaria.

III

La Ley de protección de la salud de las personas menores y prevención de las conductas adictivas presenta una estructura compuesta por sesenta y cinco artículos, distribuidos en siete títulos, cuatro disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales.

El título preliminar establece los objetivos generales y específicos de la ley, así como las definiciones de aspectos relevantes regulados y los principios rectores. El objeto incluye aspectos relacionados con las grandes áreas de intervención, esto es, las áreas de promoción de la salud, prevención de las adicciones, reducción de la oferta, desarrollo y gestión del conocimiento, así como la regulación de la organización institucional.

El ámbito material de la ley comprende las sustancias psicoactivas, algunas con amplia aceptación social, como el alcohol, el tabaco, la cafeína y otras, como los derivados del cannabis, que, aunque son ilegales y ya tienen normativa específica, es necesario regular en aspectos relativos a su promoción y patrocinio.

Como novedad, la ley regula los DSLN, que son aquellos productos, o cualquiera de sus componentes, incluidos un cartucho, un depósito y el dispositivo sin cartucho o depósito, que puedan utilizarse para el consumo de vapor que contenga nicotina, a través de una boquilla, pues no hay evidencia científica que apoye su utilidad para dejar de fumar. Se les aplican las mismas restricciones que al tabaco.

También se regulan aspectos relativos a las bebidas energéticas y se establecen medidas de prevención en lo relativo a las adicciones sin sustancia, principalmente en el caso de juegos con dinero, presenciales o a distancia, y el uso de videojuegos.

En el título I se abordan la promoción de la salud y la prevención de adicciones, con el objetivo de conseguir aumentar la percepción de riesgo ante las adicciones y el fomento de estilos de vida saludables en la población en general y en las personas menores de edad, en particular.

Se incluyen medidas sobre las adicciones sin sustancia, aunque en la actualidad, excepto la ludopatía y el trastorno por uso de videojuegos, no se han contemplado científicamente como tales. Sobre todo se incide en las conductas adictivas relacionadas con el juego, presencial o en línea, con especial atención a los videojuegos y la utilización de dispositivos conectados debido al aumento de la prevalencia, así como a la amplia preocupación detectada entre las familias y las y los profesionales dedicados a la prevención y atención a las adicciones en Galicia. En este sentido, se incluyen medidas de forma transversal en todos los programas de la cartera de servicios de prevención de conductas adictivas de nuestra Comunidad Autónoma. Se promueve la realización de programas orientados a un juego responsable, tanto presencial como en línea, y a un uso proporcionado de los videojuegos con respecto al resto de actividades de ocio de las personas menores de edad.

Se considera prioritaria la educación para la salud, de forma que puedan fomentarse los estilos de vida saludables en todos los ámbitos: escolar, familiar, laboral, sanitario y comunitario.

El capítulo dedicado a la prevención contempla medidas generales dirigidas al conjunto de la población, y otras dirigidas a personas o grupos en situación de riesgo o de mayor vulnerabilidad. Se trata de potenciar los factores de protección y reducir los factores de riesgo, así como desnormalizar algunas conductas aceptadas socialmente, como el consumo de alcohol y tabaco. En las actuaciones preventivas son prioritarios los ámbitos familiar, comunitario, educativo y sanitario, que, en la medida de lo posible, deberán coordinarse entre sí para poder potenciar la consecución de sus objetivos mutuos.

El título II regula el control de la oferta. Se diferencia este apartado del de disminución de la demanda, igual que se hace en la Estrategia de la Unión Europea en materia de lucha contra la droga 2021-2025, ya que las medidas dirigidas a limitar la demanda ponen el énfasis en la actuación sobre las personas o los grupos y las de reducción de la oferta actúan sobre las sustancias o las conductas.

Se establece una estructura clasificada por la sustancia y, dentro de cada una, se regula la actividad generada en torno a ella; esto es, la publicidad, promoción, patrocinio, venta, suministro, transporte y consumo.

Las drogas sobre las que se establecen las medidas de control son las legales y alguna ilegal, como el cannabis. En el caso del alcohol, se aumentan las limitaciones ya impuestas a través de la Ley 11/2010, de 17 de diciembre, teniendo en cuenta que no existe una normativa reguladora de ámbito nacional. Sin embargo, a las fiestas reconocidas de interés turístico no les serán de aplicación las restricciones de publicidad y promoción establecidas en la ley.

En lo relativo al tabaco, siguiendo las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud y las sociedades científicas, se da el mismo trato a los DSLN que a los productos del tabaco, dado que, si el dispositivo es susceptible de liberar nicotina, se entiende que sus efectos tanto para la persona usuaria como para terceras personas no difieren de los del tabaco. También se incluyen medidas como la prohibición del consumo en las entradas de los centros educativos y administrativos, aspectos no contemplados en la normativa de ámbito estatal. De este modo, se pretende preservar la salud de las personas no fumadoras.

Por otra parte, se limita el consumo y venta de bebidas energéticas a personas menores de edad. Según un estudio realizado por la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA) en 2015, el consumo de más de 1,4 mg/kg de peso corporal de cafeína estaría asociado a alteraciones del sueño (latencia y duración) y el consumo de más de 3 mg/kg de peso corporal de cafeína estaría asociado a efectos adversos generales para la salud (efectos cardiovasculares, hematológicos, neurológicos y psicocomportamentales). Por ejemplo, si un niño o niña (con un peso medio de 37 kg) consume una lata de bebida energética con una concentración de cafeína de 32 mg/100 ml, estaría ingiriendo 2,2 mg de cafeína.