Orden PJC/89/2026, de 10 de febrero, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Seguridad Nacional de 16 de diciembre de 2025, por el que se aprueba la Estrategia Nacional contra la Proliferación de Armas de Destrucción Masiva

El Consejo de Seguridad Nacional, en su reunión de 16 de diciembre de 2025, ha adoptado un acuerdo por el que se aprueba la Estrategia Nacional contra la Proliferación de Armas de Destrucción Masiva.

Para general conocimiento, se dispone su publicación como anexo a la presente orden.

Madrid, 10 de febrero de 2026.–El Ministro de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, Félix Bolaños García.

ANEXO

Acuerdo por el que se aprueba la Estrategia Nacional contra la Proliferación de Armas de Destrucción Masiva 2025

Introducción

La Estrategia Nacional contra la Proliferación de Armas de Destrucción Masiva se presenta como un hito en la arquitectura de la Seguridad Nacional. Por primera vez, España formula frente a esta amenaza sus objetivos y líneas de acción con una visión que integra sus posicionamientos e intereses en un marco global cada vez más complejo y las necesidades de autoprotección frente a la acción de grupos no gubernamentales que pueden intentar conseguir los elementos o conocimientos necesarios para elaborar armas nucleares, radiactivas, químicas o biológicas.

Trata tanto de la no proliferación, entendida como las medidas preventivas y diplomáticas destinadas a evitar la difusión de ese tipo de armas entre estados y actores no estatales, lo que incluye la promoción y el fortalecimiento de acuerdos e instrumentos jurídicos y políticos internacionales, conocidos en su conjunto como régimen internacional de no proliferación, como de determinadas medidas que pueden considerarse incluidas en el marco de la contra-proliferación, lo que se refiere a acciones tanto preventivas como reactivas, en algunas casos de carácter operativo, destinadas a disuadir y detener programas ilícitos de ADM.

Este documento sitúa en el nivel político-estratégico la acción del estado para enfrentar las amenazas procedentes de la proliferación de armas de destrucción masiva y responde así al incremento del riesgo que han venido identificando las sucesivas estrategias de seguridad nacional.

La nueva estrategia recoge y actualiza, para reflejar los cambios en el panorama geopolítico y geoestratégico mundial, las ideas plasmadas en la estrategia de la Unión Europea, en las resoluciones de Naciones Unidas y en los tratados y mecanismos que forman la arquitectura del régimen internacional de no proliferación.

En línea con la Estrategia Española de Acción Exterior y la Directiva de Defensa Nacional, esta estrategia busca, en el plano internacional, la participación en una Europa fuerte, apoyar el compromiso de España con el sistema multilateral y defender el derecho internacional y participar en la construcción de paz y seguridad, especialmente en el marco del desarme y el control de armamentos.

Por otra parte, la innovación tecnológica y la prosperidad económica y social están unidas a la seguridad. España mantiene un gran compromiso con la investigación, especialmente en materia biológica, con la industria, en gran medida con la industria química y con los avances de las tecnologías que utilizan sistemas radiactivos. Por ello, en concordancia con la Estrategia Nacional contra el Terrorismo, buscando la anticipación, previene la posible utilización perversa de elementos, materiales o conocimientos de doble uso.

Las dos líneas, que inevitablemente se cruzan y entrelazan, son las de la no proliferación, más dirigida a fortalecer el multilateralismo y la posición de España en él y la de un enfoque cercano a la contra-proliferación, que enfrenta posibles acciones proliferadoras de grupos no gubernamentales.

Así, el objetivo de la estrategia es doble:

Proyectar el interés nacional por la seguridad global, a través de una acción coordinada de todos los órganos de la Administración General del Estado; y

Fortalecer y preparar a las administraciones y la sociedad civil para prevenir e impedir acciones proliferadoras en nuestro territorio.

El conocimiento de los intereses vitales y estratégicos de España, así como de la situación en la que se encuentra el entorno internacional; el análisis de los ámbitos y de las actividades nacionales y de las amenazas que les afectan, junto con las capacidades de respuesta existentes, constituyen los cimientos sobre los que se formulan las directrices y líneas estratégicas para fortalecer nuestra seguridad en el ámbito de la proliferación de armas de destrucción masiva.

A los fines de esta Estrategia se entiende como:

– Potenciador del riesgo: aquel factor de naturaleza transversal que puede agravar los efectos, acelerar la materialización de las amenazas o propiciar el surgimiento de otras.

– Amenaza: cualquier circunstancia o situación susceptible de causar daño.

– Riesgo: la cuantificación en términos de nivel de impacto y del grado de probabilidad de que se materialice una amenaza.

– Desafío: reto que supone para la Seguridad Nacional la existencia de una amenaza o el incremento de su riesgo y que requiere de acciones que lo minimicen.

– Vulnerabilidad: debilidad que puede ser explotada por una amenaza, o una debilidad intrínseca en la seguridad.

– Exposición: cantidad o magnitud de los elementos comprometidos ante un posible daño.

CAPÍTULO 1. Contexto y análisis del ámbito de la No Proliferación de Armas de Destrucción Masiva

Enfoque estratégico de las amenazas derivadas de la proliferación de ADM en España

¿Por qué una estrategia contra la proliferación que abarque tanto la contra-proliferación como la no proliferación?

Desde que se redactaron las primeras estrategias de seguridad nacional, –a mediados del s. XX–, la proliferación de armas de destrucción masiva (ADM) se ha considerado un desafío siempre presente, con reflejo y respuesta en documentos político-estratégicos, tanto nacionales como de organizaciones internacionales.

No obstante, las fluctuaciones de los tableros geopolítico y geoestratégico, los avances científicos y tecnológicos, entre ellos los cibernéticos, la utilización maliciosa de las redes sociales y la aparición de nuevos peligros como las estrategias híbridas, han causado variaciones en las características de la amenaza y en la intensidad del riesgo, que se ve incrementada por la interconectividad de todos estos factores.

El final de la Guerra Fría y los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 presentaron un nuevo escenario en el que la Unión Europea consideró preciso organizar y planificar la respuesta a la amenaza que suponía la proliferación y, en 2003, se aprobó la Estrategia Europea contra la Proliferación de Armas de Destrucción Masiva. La Estrategia reflejaba el incremento del riesgo derivado de la actividad de Estados que intentaban desarrollar, en contra de los tratados y acuerdos internacionales, armas NRBQ pero también el derivado de la posibilidad de que organizaciones terroristas pudieran hacerse con este tipo de materiales.

Actualmente, contamos con la reciente Estrategia de Acción Exterior de España 2025-2028, publicación que refuerza la importancia de la diplomacia preventiva y la cooperación multilateral en la lucha contra la proliferación de armas de destrucción masiva. Esta nueva hoja de ruta está alineada con las directrices internacionales sobre seguridad y no proliferación, y enfatiza el papel de España como actor comprometido en la promoción de marcos regulatorios internacionales y en la consolidación de alianzas regionales estratégicas. Su desarrollo impulsa la coordinación interministerial, esencial para anticipar amenazas y fortalecer la capacidad de respuesta frente a nuevos riesgos globales vinculados a las ADM.

Es interesante destacar que la Estrategia de Acción Exterior incide en el fortalecimiento de España en foros multilaterales como el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, la Unión Europea y la OTAN, subrayando la necesidad de armonizar la política exterior española con los últimos compromisos internacionales en materia de no proliferación. Entre las prioridades para el periodo 2025-2028 destaca la promoción de iniciativas educativas, el intercambio de inteligencia y la innovación tecnológica aplicada al control de las ADM, facilitando, así, un abordaje integral y adaptativo a los desafíos emergentes.

En conjunto, el objetivo de esta primera Estrategia Española Contra la Proliferación de Armas de Destrucción Masiva pretende reflejar los desafíos, actualizados, que presentaba aquella estrategia europea en 2003. Además, tiene en cuenta el giro que ha supuesto la agresión rusa a Ucrania y las tensiones que está sufriendo el multilateralismo, no solo en materia de no proliferación.

En el actual contexto internacional y con el régimen de no proliferación en una situación compleja, enfrentar estas amenazas mediante una estrategia sectorial permitirá ampliar las capacidades internas de coordinación y dará mayor soporte a la acción de España en los múltiples foros internacionales, fortaleciendo nuestras posiciones como país y como socio y aliado. Además, permitirá mejorar las capacidades de prevención y preparación y facilitará con ello una posible respuesta ante acciones proliferadoras dentro de nuestras fronteras por parte de grupos no estatales, que pudieran aumentar los riesgos contra nuestra seguridad o la de nuestros socios y aliados.

Marco estratégico español

Hasta ahora, el marco estratégico de la seguridad nacional en España había optado por incorporar la proliferación de armas de destrucción masiva como una de las amenazas identificadas en las sucesivas estrategias de seguridad nacional (ESN), pero sin desarrollar una estrategia sectorial propia frente a ella. Cada una de las estrategias de seguridad nacional, desde 2011 hasta hoy, reconocen la proliferación como una amenaza significativa y contemplan la necesidad de enfrentarla como parte integral de la política de seguridad nacional y de nuestro compromiso con la paz y la estabilidad internacionales.

Los sucesivos análisis de percepción de riesgos elaborados por el Departamento de Seguridad Nacional, con participación de numerosos expertos, sitúan el riesgo proveniente de esta amenaza como uno de los de menor grado de probabilidad, pero con un impacto potencial de gran nivel.

La Seguridad Nacional, a través de esta estrategia, identifica la amenaza asociada a la proliferación de ADM como, por una parte, un reto global que afecta a organizaciones internacionales como la ONU o la OTAN y del que emana un área de competición de enorme trascendencia en el que la Unión Europea también se ve involucrada, debiendo mantener sus compromisos, asegurar sus capacidades y participar en favorecer la distensión entre otros actores globales o regionales. Para ello, España participa de forma colaborativa en los foros internacionales junto a nuestros socios y aliados. Por otra parte, el empleo deliberado de agentes NRBQ por individuos, redes criminales u organizaciones terroristas, supone una amenaza real con posibles consecuencias catastróficas que requiere de acciones concretas que minimicen las posibilidades de que estos grupos consigan los materiales necesarios para la fabricación de ADM.

El impacto, directo o indirecto, de la proliferación en la seguridad nacional, depende también de su conexión con otras amenazas identificadas en la ESN. Si bien las interconexiones entre las distintas amenazas suponen una mayor complejidad para abordar objetivos, también facilitan sinergias que hacen que la consecución de estos objetivos tenga un alcance transversal. Así, enfrentar los riesgos consecuentes a la amenaza de proliferación, favorece la seguridad en otros planos como la lucha contra el terrorismo, la seguridad de determinadas infraestructuras energéticas, industriales, sanitarias o científicas, la defensa frente a intentos de injerencias exteriores, etc. Además, el posible uso malicioso de tecnologías de nueva generación, como la Inteligencia Artificial, el acceso al espacio ultraterrestre o la biotecnología, añaden complejidad y requieren de la mejor coordinación posible entre todos los niveles de la administración y el sector privado para garantizar la protección adecuada.

La transversalidad e interconexión de las amenazas también tiene su reflejo en la consideración de la proliferación de ADM en otras estrategias sectoriales tales como la Estrategia de Seguridad Aeroespacial Nacional, las estrategias contra el terrorismo y contra el crimen organizado o la Estrategia Nacional de Seguridad Marítima.

Asimismo, otros documentos estratégicos que guían la acción propia de los componentes de la seguridad nacional, como son la Defensa Nacional y la Acción Exterior muestran su preocupación por la proliferación. Entre las directrices de actuación marcadas por la Directiva de Defensa Nacional 2020, se encuentra la de contribuir, junto al Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación Internacional, a la distensión y al diálogo, mediante la renovación y el refuerzo efectivo de los tratados de limitación y control de armamento y las medidas de fomento de la confianza mutua.

En cuanto a la Estrategia de Acción Exterior 2025-2028, la tercera línea de actuación se enfoca en el plano de la paz y la seguridad. En este sentido, la Estrategia reconoce que España debe asumir un papel activo ante un escenario internacional caracterizado por crecientes desafíos: estrategias híbridas, desinformación, tensiones geopolíticas y vulnerabilidades tecnológicas. Para eso, se propone fortalecer la defensa colectiva, el control de armamentos, la respuesta al terrorismo, la construcción de paz (incluyendo mediación) y la resiliencia democrática. Asimismo, se conceden especial importancia a los esfuerzos por proteger a los españoles en el extranjero mediante la mejora de la red consular.

La trascendencia de la materia y la necesidad de coordinación de múltiples órganos de la Administración impulsó la aprobación de la Orden PRA/29/2018, de 22 de enero, por la que se publicó el Acuerdo del Consejo de Seguridad Nacional, que creó y que regula el Comité Especializado de no proliferación de armas de destrucción masiva. La exposición de motivos de la citada orden es clara en lo referente a los intereses de la seguridad nacional en este campo, encomendando al Comité «…funciones relacionadas con el ámbito de la no proliferación de armas de destrucción masiva, con una visión omnicomprensiva de cada uno de los campos (nuclear y radiológico, químico, biológico) afectados en la lucha contra la proliferación de armas de destrucción masiva y con un doble fin derivado del nivel político afectado. A nivel internacional, con el fin de promover el cumplimiento de compromisos y obligaciones internacionales al respecto y, desde la óptica de la política de la Seguridad Nacional, con objeto de reforzar la coordinación, cooperación y armonización de las actuaciones del Gobierno en materia de no proliferación de armas de destrucción masiva y sus múltiples derivadas en la lucha contra el terrorismo, el crimen organizado, la defensa nacional, entre otros ámbitos identificados en la Estrategia de Seguridad Nacional».

Entre sus funciones específicas se encuentra: «Elevar propuesta al Consejo de Seguridad Nacional para, en su caso, impulsar la elaboración de una Estrategia de segundo nivel en el ámbito de la no proliferación de armas de destrucción masiva».

En este mismo marco normativo, y gracias a la coordinación entre organismos estatales, se han puesto en marcha distintos planes y protocolos tales como: el plan nacional contra la financiación de la proliferación de armas de destrucción masiva en España, pieza fundamental para anticipar, prevenir y responder eficazmente a uno de los riesgos emergentes con mayor potencial de impacto en la seguridad nacional, internacional y colectiva; el Plan Nacional de Biocustodia, que facilita la protección de agentes biológicos susceptibles de ser utilizados con fines perversos o el Protocolo de Interceptación que mejora la coordinación entre organismos involucrados en el control de las fronteras para evitar el paso de elementos o precursores NRBQ, entre otros.

Por todo ello, y teniendo en cuenta tanto los posicionamientos estratégicos de nuestros socios y aliados, como las intersecciones existentes entre distintas amenazas, globales, regionales o nacionales, España aborda en esta Estrategia las amenazas y riesgos asociados a la proliferación de armas de destrucción masiva, bien sean los protagonizados por Estados que desafían el régimen internacional de no proliferación o los que emanan de la actividad de grupos no estatales, especialmente terroristas, pero también previendo la posibilidad de que el crimen organizado forme parte de la amenaza.

Impacto de la situación de seguridad actual en el régimen de no proliferación de ADM

Descripción del impacto que las políticas de defensa y exterior de China, Irán o Corea del Norte y la agresión de Rusia contra Ucrania están teniendo en el régimen internacional de no proliferación de ADM

La arquitectura internacional de control de armamentos, no proliferación y desarme se encuentra en una fase crítica, como consecuencia, tanto de la agresión rusa contra Ucrania, como, más a largo plazo, del cuestionamiento por diversos actores de muchas de las bases del sistema. Estos factores se añaden a las muestras de desgaste que ya venía arrastrando el sistema desde hace años y que se han venido materializando en crisis de proliferación no resueltas como las de Irán y Corea del Norte.

La agresión rusa contra Ucrania debilita la arquitectura internacional por varias vías:

– El incremento en la producción y venta de material militar, aunque no se pueda relacionar directamente con un incremento del riesgo de proliferación, si debilita objetivos perseguidos por el régimen de no proliferación y desarme. La transferencia de drones de Irán a Rusia, o la creciente colaboración militar entre Corea del Norte y Rusia son un buen ejemplo, de esta tendencia.

– A pesar de que sigue abierto un canal de diálogo sobre cuestiones nucleares en el P5 (cinco estados con armas nucleares (NWS, por sus siglas en inglés) –China, Francia, Rusia, el Reino Unido y Estados Unidos), la suspensión del diálogo estratégico EE. UU.– Rusia en materia de control de armamentos, no contribuye a resolver la crisis del sistema.

– Adicionalmente, la actitud de Rusia está llevando al bloqueo de numerosos foros y la crisis de alguno de los instrumentos básicos. Así en 2023, Rusia ha bloqueado, en solitario, o en coordinación con un número reducido de países la Conferencia de Revisión de la Convención de Armas Químicas, que tuvo lugar el pasado mes de mayo; y el Grupo de Trabajo para el Refuerzo del Ciclo de Revisión y el Primer Comité Preparatorio del Tratado de No Proliferación Nuclear. Adicionalmente se ha retirado del Tratado sobre Fuerzas Armadas Convencionales en Europa (FACE), ha retirado su ratificación del Tratado de Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares y ha anunciado la suspensión del cumplimiento de sus obligaciones en el marco del Tratado New START.

– Por otra parte, Rusia ha dejado de jugar un papel en los procesos diplomáticos abiertos para dar respuesta a las crisis de proliferación nuclear pendientes, lo cual está contribuyendo a las dificultades para avanzar en estos expedientes. La irresponsable retórica nuclear, que las autoridades rusas usan con intenciones propagandísticas; o las medidas desestabilizadoras, como el emplazamiento de armas nucleares en Bielorrusia; unidas a las falsas acusaciones rusas a Ucrania y otros de intentar desarrollar armas nucleares, radiológicas, biológicas o químicas, introducen un elemento distorsionador en las negociaciones en foros como los mencionados, y contribuyen en gran medida a la falta de avances tangibles.