Ley 4/2025, de 15 de diciembre, de espacios productivos para el fomento de la industria en Andalucía

EL PRESIDENTE DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA

A todos los que la presente vieren, sabed: Que el Parlamento de Andalucía ha aprobado y yo, en nombre del Rey y por la autoridad que me confieren la Constitución y el Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la siguiente Ley de espacios productivos para el fomento de la industria en Andalucía.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La industria es un sector de actividad fundamental para que Andalucía pueda lograr un crecimiento económico equilibrado y sostenible, en tanto que su aportación a la economía no se reduce a la riqueza y al empleo generado por el propio sector, sino que tiene un importante efecto de arrastre en toda la cadena de valor de la economía.

Es por ello por lo que disponer de un marco institucional y social comprometido con el desarrollo industrial, que cree un entorno favorable para la inversión y la iniciativa empresarial, es uno de los principales elementos de la política industrial que impulsa el Gobierno de Andalucía, en coherencia con la Estrategia para la Transformación Económica de Andalucía, que busca la diferenciación de esta como región industrial, además de uno de los factores considerados en la localización de actividades productivas generadoras de empleo y crecimiento. Por ello, y en consonancia con lo anterior, disponer de espacios productivos atractivos para la localización y el desempeño de las actividades industriales que se conviertan en palancas de la competitividad empresarial no es solo una gran oportunidad de desarrollo sino una obligación ineludible.

Asimismo es necesario destacar que se trata de una visión compartida entre el Gobierno de Andalucía y los agentes económicos y sociales más representativos de la región, la Confederación de Empresarios de Andalucía y las organizaciones sindicales más representativas de la comunidad, que contemplaron el impulso a una ley sobre espacios productivos en Andalucía para el fomento de la industria, en el marco del diálogo social, como una medida del Pacto social y económico por el impulso en Andalucía, suscrito el 13 de marzo de 2023.

II

Puesta de manifiesto la realidad que subyace a la presente norma, en cuanto a los títulos competenciales que sirven de fundamento a la misma, es necesario resaltar que la presente ley fija entre sus objetivos el de establecer un modelo de gobernanza que impulse el desarrollo de la industria en los espacios productivos, basado en la colaboración público-privada, y entre las Administraciones autonómica y local, en el ámbito de sus competencias. Y ello teniendo en consideración que el artículo 9 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, establece el mínimo competencial para las entidades locales. Tal y como prescribe el artículo 6.2 de dicha ley, las competencias locales determinadas por esta tienen la consideración de propias y mínimas.

Por otro lado, en relación con las competencias que ostenta la comunidad autónoma, el artículo 58.2.3.º del Estatuto de Autonomía para Andalucía establece que la comunidad autónoma asume las competencias exclusivas en materia de industria, salvo las competencias del Estado por razones de seguridad, sanitarias o de interés de la defensa, de acuerdo con las bases y la ordenación de la actuación económica general, y en los términos de lo dispuesto en los artículos 38, 131 y 149.1.11.ª y 13.ª de la Constitución, sobre, entre otras, la materia de fomento y planificación de la actividad económica en Andalucía. Asimismo, cabría aludir a las competencias que ostenta la comunidad autónoma en materia de régimen local, energía, aguas y urbanismo y ordenación del territorio, de acuerdo con los artículos 60, 49, 50 y 56 del Estatuto de Autonomía para Andalucía.

III

A pesar de la importancia de los espacios productivos puesta de manifiesto con anterioridad, y en general de los denominados polígonos industriales, en muchos de ellos no están garantizadas las infraestructuras ni los servicios básicos o de mantenimiento, lastrando así la competitividad de las empresas y provocando importantes carencias de servicios de apoyo al desarrollo de las actividades empresariales e industriales en los territorios donde se ubican, generando de esta forma importantes problemas en su gestión y la obsolescencia de los espacios productivos, que inciden en los procesos de declive industrial.

Por ello, partiendo una vez más de las pautas anteriormente señaladas, la presente ley de espacios productivos para el fomento de la industria en Andalucía pretende crear un marco normativo adecuado para el desarrollo de los espacios productivos en el ámbito competencial de la comunidad autónoma, estableciendo las bases fundamentales que aborden, de manera transversal, la transición hacia un nuevo modelo que concibe el espacio productivo no solo como un espacio destinado a la actividad manufacturera, sino también como uno que dé respuesta a las necesidades y oportunidades del territorio, las empresas y las personas trabajadoras, con el fin de promover nuevas oportunidades empresariales, fomentar la empleabilidad, el ecodesarrollo industrial e incentivar la llegada de nueva industria.

De esta manera, entre los principales objetivos de la ley se encuentran los de fomentar los espacios productivos como ámbitos de desarrollo de ecosistemas industriales integrados por diferentes actores que buscan colaborar para mejorar su desempeño y objetivos individuales, y de esta forma luchar contra la obsolescencia de los espacios productivos, aspecto que ha sido tradicionalmente abordado por el desarrollo de políticas públicas, si bien la presente ley busca proyectar una visión estratégica, sistemática y ordenada para abordar los procesos de regeneración y modernización necesarias, frente a enfoques tradicionales de apoyo puntual. En ese sentido, la ley antepone la necesidad de la reutilización o regeneración de suelos urbanos ya existentes y su dinamización y puesta en valor, frente al desarrollo de nuevo suelo o la expansión, como principio básico de sostenibilidad y para combatir los procesos de abandono, degradación y obsolescencia de polígonos industriales existentes.

Asimismo, la ley aborda la integración de los espacios productivos en las ciudades, como aplicación del modelo de ciudad compacta y la Nueva Bauhaus Europea en la relación de los espacios productivos y la ciudad, con la finalidad de colocar a las necesidades de las personas en el centro, promoviendo la transformación y regeneración de los polígonos industriales en espacios atractivos que fomenten el bienestar de las personas trabajadoras y las sinergias entre las empresas. De esta forma, la presente ley se fundamenta en la búsqueda de un desarrollo sostenible, equilibrio territorial, y una coherencia con la estructura urbana y territorial, la diversificación de usos, la integración paisajística, y la ordenación, desarrollo, ejecución y conservación, que son recogidos junto con la incorporación de las perspectivas demográfica y de género.

En este sentido, cobra juego el fomento de la mayor participación de la mujer en los espacios productivos, en tanto que el reto de la igualdad de género en la industria se encuentra aún lejos de alcanzarse, aunque existan ciertos datos que muestran avances hacia su consecución. Así, se muestra una evolución positiva en la proporción de mujeres directivas en empresas de la industria manufacturera andaluza y de servicios científicos y técnicos en los últimos años, e igualmente los datos de evolución de la participación de la mujer en el sector a lo largo de los últimos 15 años son esperanzadores, en tanto que en 2008 el porcentaje de ocupación era del 21,8 % frente al 24 % del año 2022. No obstante, aun mostrando una evolución positiva la participación sigue siendo baja y esta visión resulta más ajustada a la realidad del empleo industrial si se observa que el porcentaje de mujeres ocupadas en la industria andaluza presenta una participación variable en función de la actividad industrial, que abarca desde el 9,3 % para la industria extractiva hasta el 23,4 % para la industria manufacturera.

Esta visión integral de los espacios productivos implica, como ya se ha apuntado, la colaboración de todos los actores concernidos que operan en los mismos o que contribuyen a su promoción o gestión con la finalidad de impulsar la mejora de aquellos, concentrando sus esfuerzos en aspectos como los relativos al desarrollo de los sistemas productivos locales, la formación de las personas trabajadoras, la difusión de las mejores prácticas y la evaluación y clasificación de polígonos o elementos clave para su modernización, tales como la movilidad, la eficiencia energética y aprovechamiento de energías renovables, la digitalización o la simbiosis industrial, economía circular o gestión de residuos.

Son muchos, pues, los retos que se abordan en la presente ley, y que van más allá de la calidad de las infraestructuras, equipamientos y servicios de los espacios productivos, y su ajuste con las necesidades espaciales, ecológicas y digitales de las empresas que realizan actividades industriales y servindustriales, así como para las personas trabajadoras.

Es por ello necesario establecer una gobernanza ágil, útil y continua que incentive el compromiso y participación de los principales actores de los ecosistemas industriales, y que, siguiendo una visión de cadena de valor facilite el desarrollo de instrumentos de intervención, y la medición causa-efecto que de ellos se derivan, para remover factores estructurales, crear dinámicas de mejora y una aspiración colectiva de liderazgo industrial, en la que se impliquen las empresas, las asociaciones empresariales, organizaciones sindicales, Administraciones públicas, singularmente las locales, entidades camerales y colegiales, universidades y centros de conocimiento, y la sociedad civil en su conjunto.

En definitiva, se establece un modelo basado en tres pilares fundamentales: la ordenación de los espacios productivos, buscando definir el papel de los diferentes actores que participan en el desarrollo de los mismos, los mecanismos de financiación para atender a la mejora de los bienes colectivos y los mecanismos de gestión y coordinación, que buscan incentivar la implicación de los actores y asegurar la correcta gestión de los bienes colectivos, previniendo y revirtiendo los procesos de obsolescencia de los espacios productivos.

Por último, no hay que olvidar que el sector industrial es un sector que se relaciona estrechamente con la economía circular, por lo que la presente ley asume los principios y objetivos que sustentan la Ley 3/2023, de 30 de marzo, de Economía Circular de Andalucía, y de manera especial en referencia a la responsabilidad compartida de las Administraciones públicas, las empresas y la sociedad en general, implicándose activamente y responsabilizándose en la aplicación de la circularidad de la economía en sus ámbitos respectivos de competencia.

IV

En lo que respecta a los mecanismos de gestión y coordinación de los espacios productivos, y de manera particular de los polígonos industriales como un espacio productivo urbanísticamente ordenado, estos constituyen uno de los elementos esenciales que regula la presente ley, ya que resultan necesarios para abordar los procesos de obsolescencia que se dan en los espacios productivos, y que se manifiestan como una falta de adecuación de los mismos a las necesidades de las empresas en ellos ubicadas, así como de las personas trabajadoras que hacen uso de ellos.

Esta inadecuación se produce por la ausencia de una gestión adecuada, así como por la imposibilidad de la aplicación de los recursos necesarios para el mantenimiento y adaptación de las infraestructuras existentes, y que tiene como consecuencia una limitación del crecimiento empresarial y, en muchos casos, se encuentra entre las causas de la deslocalización industrial y la pérdida de empleo.

Es por ello por lo que la presente ley introduce la figura de las entidades de gestión y modernización, que busca incentivar la implicación de los actores y asegurar la correcta gestión de los bienes colectivos, previniendo y revirtiendo la referida obsolescencia de los espacios productivos, en tanto que este riesgo debe ser abordado de una manera sistemática y exhaustiva, dando respuesta a los problemas que plantea la convivencia y los servicios e infraestructuras que comparten el importante número de empresas y entidades que conforman los ecosistemas industriales que se desarrollan en los polígonos industriales, y aún más buscando una gestión eficiente que conduzca hacia ese nuevo modelo de espacio productivo que se promueve con esta ley.

Asimismo, se puede constatar que las fórmulas de organización o agrupación de las empresas hasta ahora existentes solo son capaces de abordar de manera parcial los retos y necesidades puestas de manifiesto, como se evidencia de los notables problemas de falta de adecuación de los espacios productivos ya apuntados, que, en muchas ocasiones, constituyen un entorno inadecuado para el desarrollo de actividades industriales de manera segura y sostenible. Por un lado, la gestión directa de las entidades locales se encuentra limitada por los procesos administrativos que deben marcar su actuación y que en ocasiones no se adecúa a las necesidades de las empresas, así como por la limitación de los recursos económicos disponibles. Por otro lado, las fórmulas de gestión empresarial se suelen ver condicionadas por la implicación parcial de las empresas interesadas, así como por la ausencia de una estructura de gestión suficiente.

La problemática indicada da lugar a que la presente ley introduzca nuevos instrumentos que se dirigen a potenciar la participación y a crear un entorno empresarial adecuado. En este sentido, la figura del espacio industrial protegido busca el fomento de espacios productivos en los que concurran unas condiciones especialmente propicias para el desarrollo de las actividades industriales y servindustriales, entre las que se encuentra la presencia de una cultura productiva que valora la necesidad de colaboración para la gestión de los espacios productivos mediante la figura de las entidades de gestión y modernización en caso de tratarse de un polígono industrial, que, disponiendo de los recursos necesarios, sea capaz de velar por el correcto funcionamiento del polígono industrial y resolver los problemas que se planteen.

Esta figura responde a las demandas de las empresas ubicadas en los polígonos industriales que requieren de nuevas fórmulas de agrupación de propietarios que vayan más allá del mero ente urbanístico o conservador de infraestructuras y que, sin menoscabo del respeto a las competencias y responsabilidades que tienen las Administraciones locales en materia de mantenimiento y conservación, permitan abordar eficientemente las necesidades actuales de las empresas y las personas trabajadoras en lo referente a la conservación, mantenimiento, ampliación y mejora de las infraestructuras y servicios en los mismos, especialmente los que aportan un mayor valor añadido, y que permitirían convertir a los espacios productivos en la base para el desarrollo de una industria emprendedora, integradora, abierta a la sociedad y segura, en los que se promueva la competitividad, la salud, la seguridad, el bienestar, la sostenibilidad y la accesibilidad al lugar de trabajo por parte de las personas trabajadoras.

En este sentido, la presente ley ha previsto la necesidad de que en determinados supuestos el conjunto de los propietarios se integre y contribuya al funcionamiento de las entidades de gestión y modernización. En concreto, cuando los polígonos industriales se constituyan como espacio industrial protegido o alberguen un proyecto tractor en tanto que ambos casos implican la participación de un amplio grupo de empresas, entidades y personas trabajadoras, así como un relevante impacto industrial y sobre el territorio. Asimismo, en el supuesto de que lo acuerde así al menos el 51 % de los integrantes del polígono industrial.

Este fenómeno de adscripción forzosa de un particular a una entidad hace necesaria una justificación de la misma y, en concreto, una fundamentación jurídica de dicha realidad. Así, en primer lugar, la referida obligatoriedad de la integración en las entidades de gestión y modernización viene dada por el hecho de que el derecho de propiedad no es absoluto, sino que cumple una función social reconocida en el artículo 33.2 de la Constitución, que permite que las leyes modulen el derecho de propiedad privada en función de intereses sociales superiores, sean públicos o privados, de manera que pueden limitarse, mediante los instrumentos jurídicos oportunos, las facultades inherentes a tal derecho, sin perder su esencia.

En el caso que nos ocupa, la lucha contra la obsolescencia en los polígonos industriales, que limita el potencial crecimiento de la industria y la generación de empleo asociado en zonas con altas tasas de desempleo y que frene los procesos de declive industrial que históricamente se han producido en muchos territorios de Andalucía, debe considerarse como un objetivo de interés público superior, que se aborda a través de la nueva figura de las entidades de gestión y modernización. De esta manera, la adscripción obligatoria es necesaria para poder cumplir el interés público referido, un principio democrático por el que la minoría tiene el deber de someterse a la voluntad de la mayoría, porque el interés general prevalece sobre el interés individual.

De esta manera, las entidades de gestión y modernización cumplirían una función pública, ya que su objetivo es el interés público. La adscripción obligatoria en los supuestos referidos vuelve a manifestarse necesaria en este punto, ya que sin ella sería imposible cumplir el interés público que se persigue, y es equilibrada porque se derivan más beneficios o ventajas para el interés general.

Si bien la adscripción forzosa a estas entidades de gestión y modernización, de base privada pero de creación y finalidad públicas, podría confundirse con una limitación a la libertad de no asociarse que se deriva del derecho constitucional de asociación, es preciso referirse a la sentencia del Tribunal Constitucional 67/1985, de 24 de mayo, en relación con los clubes y federaciones deportivas, o la sentencia del Tribunal Constitucional 18/1984, de 7 de febrero, sobre las organizaciones profesionales, en tanto que este tipo de corporaciones privadas de configuración legal, a las que se confiere el ejercicio de funciones públicas de carácter administrativo relativas a un ámbito de la vida social, serían asociaciones distintas de las previstas en el artículo 22 de la Constitución.

Conforme a la doctrina constitucional en este aspecto, la justificación de la citada obligatoriedad se debe encontrar en disposiciones de la propia Constitución, como es el artículo 52, que prevé la regulación legal de las organizaciones profesionales, o en las características de los fines de interés público que se les encomiendan por la administración autorizante, el ayuntamiento, los cuales no podrían alcanzarse, o se lograrían con más dificultad, sin recurrir a la adscripción forzosa al ente corporativo.