Ley 5/2025, de 16 de diciembre, de Vivienda de Andalucía

Incluye la correción de errores publicada en el BOJA núm. 49, de 12 de marzo de 2026. Ref. BOE-A-2026-6644

EL PRESIDENTE DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA

A todos los que la presente vieren, sabed: Que el Parlamento de Andalucía ha aprobado y yo, en nombre del Rey y por la autoridad que me confieren la Constitución y el Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la siguiente Ley de Vivienda de Andalucía.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La Constitución española, en su artículo 47, recoge el derecho que tienen todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, en línea con lo establecido en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la Carta Social Europea y la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Además, establece que serán los poderes públicos quienes han de promover las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación.

Este derecho se configura como un principio rector de la política social y económica, de tal forma que su contenido prestacional exige la actuación positiva de todos los poderes públicos con competencias en la materia. Sin perjuicio de que el derecho a la vivienda se proclama respecto de todos los españoles, adquiere una especial significación respecto de quienes carecen de medios para acceder a una vivienda digna y adecuada, estableciendo el deber de las Administraciones públicas competentes de generar aquellas condiciones necesarias que permitan el eficaz ejercicio del derecho a todos sus titulares. Si bien es cierto que el derecho a la vivienda está reconocido como un derecho humano en varios convenios internacionales, el marco legislativo y normativo vigente en España y Andalucía establece que este derecho debe ser interpretado y regulado en el contexto de las políticas sociales y económicas. En este sentido, la ley busca integrar el derecho a la vivienda dentro de un enfoque amplio que considere tanto la viabilidad económica como las necesidades sociales.

Además, la presente ley se inspira en los instrumentos internacionales y autonómicos de protección de la infancia y la adolescencia, reconociendo el derecho de todos los niños, niñas y adolescentes a disfrutar de una vivienda digna, adecuada y segura que contribuya a su bienestar y desarrollo integral, conforme a la Convención sobre los Derechos del Niño de 1989 y a la Ley 4/2021, de 27 de julio, de Infancia y Adolescencia de Andalucía.

Por otra parte, el Estatuto de Autonomía para Andalucía, en su artículo 56.1, configura la competencia exclusiva de nuestra Comunidad Autónoma en materia de vivienda. En ejecución del mandato estatutario, se ha ido conformando a lo largo de los años el actual marco normativo en esta materia, comenzando por la Ley 13/2005, de 11 de noviembre, de medidas para la vivienda protegida y el suelo, que establecía un régimen jurídico completo a la vivienda protegida, así como su desarrollo a través del Decreto 149/2006, de 25 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Viviendas Protegidas de la Comunidad Autónoma de Andalucía y se desarrollan determinadas Disposiciones de la Ley 13/2005, de 11 de noviembre, de medidas en materia de Vivienda Protegida y el Suelo.

Unos años más tarde, en los inicios de la crisis económica e inmobiliaria, se aprueba la Ley 1/2010, de 8 de marzo, Reguladora del Derecho a la Vivienda en Andalucía, con la aspiración de garantizar a los titulares del derecho el cumplimiento de los deberes que para hacerlo efectivo correspondían a las Administraciones públicas andaluzas, ordenando contribuir al cumplimiento del derecho de acceso a la vivienda mediante el ejercicio de sus competencias y la cooperación y coordinación con los entes locales, lo que no ha servido para garantizar el acceso a una vivienda digna ni para contener el alza de los precios de vivienda, o la situación dramática de miles de familias que perdieron su vivienda en ese fatal período.

Así, se impulsaron por diferentes gobiernos diferentes propuestas legislativas, como la Ley 4/2013, de 1 de octubre, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda, cuya disposición adicional primera apostaba por la expropiación del uso de la vivienda a los titulares privados, y la Ley 1/2018, de 26 de abril, por la que se establece el derecho de tanteo y retracto en desahucios de viviendas en Andalucía.

Otras normas han venido a desarrollar la estructura normativa, como son el Decreto 1/2012, de 10 de enero, que aprueba el Reglamento Regulador de los Registros Públicos Municipales de Demandantes de Vivienda Protegida, y el Decreto 161/2018, de 28 de agosto, de defensa de la vivienda del parque público residencial de la Comunidad Autónoma de Andalucía, que modifica diversos aspectos de normas precedentes.

Por otra parte, se completa el marco jurídico con la aprobación de los diferentes planes, como instrumentos encargados de concretar las políticas de vivienda y suelo de la Comunidad Autónoma desde 1992 hasta la fecha, en correlación con los planes estatales de vivienda y la financiación correspondiente mediante la firma de convenios para el período de vigencia al que se refiera, de vital importancia para la puesta en práctica de las obligaciones en el ejercicio de las competencias autonómicas y locales.

El Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, en el ejercicio de sus competencias para la planificación de la política de vivienda en Andalucía, y con el propósito de imprimir un impulso en el acceso a la vivienda, aprobó el Decreto 91/2020, de 30 de junio, por el que se regula el Plan Vive en Andalucía, de vivienda, rehabilitación y regeneración urbana de Andalucía 2020-2030, que se encuentra en pleno desarrollo y ejecución, como respuesta inmediata a la falta de promoción de vivienda protegida, y para hacer frente a los efectos de la crisis generada por la covid-19.

Por otra parte, se ha aprobado el Plan de Inspección de Vivienda Protegida 2024 por Orden de 11 de enero de 2024, cuyo objetivo es, en el marco de las actuaciones del Plan Vive en Andalucía, evitar la desocupación de las viviendas protegidas y garantizar el acceso al alquiler de las mismas por personas que cumplan los requisitos legales para ello, detectando las transmisiones irregulares, en particular a personas jurídicas fuera de los supuestos legalmente permitidos, o su explotación como viviendas turísticas, así como la averiguación de posibles situaciones en las que la vivienda protegida se cede en arrendamiento por un precio superior al permitido.

A nivel estatal, la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, que ya ha cumplido más de un año desde su entrada en vigor, introdujo como medida la delimitación de zonas tensionadas para la contención de precios. Hasta la fecha ha sido aplicada únicamente por una comunidad autónoma, lo que no ha producido los efectos deseados en los casos en los que se ha aplicado, cayendo el volumen de viviendas puestas a disposición en el mercado de alquiler, así como produciéndose un alto incremento de los precios de renta.

Por otra parte, la Comunidad Autónoma de Andalucía interpuso el recurso de inconstitucionalidad número 5491-2023, contra los artículos 3 f), g) y k); 8 a) y c); 9 e); 11.1 e); 15.1 e); 16; 18, apartados 2, 3 y 4; 19, apartado 1, inciso segundo, y apartado 3; 27, apartado 1, párrafo tres, y apartado 3; 28; 29; 32; 33; 34; 35 y 36; disposición adicional tercera; disposición transitoria primera; disposición final primera, apartados uno, tres y seis; y disposición final cuarta de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, habiéndose dictado por el Tribunal Constitucional Sentencia 79/2024, de 21 de mayo de 2024, que avala la competencia de la Comunidad Autónoma para desarrollar de forma exhaustiva en esta ley de vivienda autonómica toda la materia relativa a la vivienda protegida, en particular criterios más flexibles en cuanto a los requisitos para su calificación y plazo de protección, como ha venido defendiendo esta Comunidad Autónoma desde la aprobación del Plan Vive en Andalucía, de vivienda, rehabilitación y regeneración urbana de Andalucía 2020-2030, así como las materias relativas al diseño y gestión del propio parque público de viviendas de Andalucía.

Bajo este marco constitucional y del estatuto autonómico, los municipios andaluces, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 9 y 25 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, asumen una responsabilidad clave en la implementación de políticas de vivienda. Esta norma les confiere atribuciones para planificar, ordenar y ejecutar actuaciones orientadas a garantizar el derecho a una vivienda digna y adecuada. Entre sus funciones destacan la elaboración de planes municipales de vivienda y suelo, la promoción de vivienda protegida, la gestión de programas de rehabilitación y regeneración urbana, así como el control y seguimiento de la ocupación efectiva de las viviendas con protección pública. Estas competencias permiten a los municipios responder a las necesidades específicas de su población y territorio, contribuyendo a la cohesión social y al desarrollo sostenible en el ámbito local.

La presente ley se enmarca en el compromiso de Andalucía con los principios de sostenibilidad, inclusión y calidad de vida establecidos tanto en el Pacto Verde Europeo como en la iniciativa de la Nueva Bauhaus Europea. Esta última aboga por un modelo de desarrollo urbano y habitacional que integre la sostenibilidad ambiental con la equidad social y la calidad arquitectónica, fomentando soluciones innovadoras que promuevan la eficiencia energética, la circularidad de los recursos y la integración armoniosa en el entorno natural y cultural. En coherencia con estas directrices, la ley impulsa políticas públicas que favorecen la rehabilitación del parque residencial existente, la reducción de las emisiones de carbono asociadas a la construcción y el uso de materiales sostenibles, alineándose con la transición ecológica justa y la creación de comunidades resilientes e inclusivas. Este enfoque refuerza el compromiso de Andalucía con un futuro habitable y sostenible para sus ciudadanos, respetando su rico patrimonio arquitectónico y cultural.

Finalmente, la vivienda, y la garantía del derecho a la misma, se relaciona directamente con ocho de los diecisiete Objetivos de Desarrollo Sostenible. Más concretamente, el Objetivo de Desarrollo Sostenible número once se centra en la vivienda social y asequible. Este objetivo insta a los Estados a «lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles», y establece como meta principal de aquí a 2030 «asegurar el acceso de todas las personas a viviendas y servicios básicos adecuados, seguros y asequibles y mejorar los barrios marginales».

II

Tras la pasada crisis inmobiliaria, y en un escenario de incipiente recuperación iniciado sobre el año 2018, otros hechos recientes acaecidos, en especial la situación económica derivada de la pandemia de covid-19, el conflicto bélico entre Rusia y Ucrania, la escasez y la elevada inflación de los materiales de construcción y la subida de los tipos de interés, han incidido negativamente en el mercado inmobiliario y en el acceso a la financiación hipotecaria, dificultando las condiciones de acceso a la vivienda, sobre todo entre los colectivos más desfavorecidos y las personas jóvenes que acceden a su primera vivienda.

Las dificultades del contexto socioeconómico, la falta de una política económica en materia de vivienda que garantice la seguridad jurídica de las personas propietarias, especialmente en la regulación del alquiler de residencia habitual, la problemática para financiar la urbanización de nuevos sectores en la ciudad para la puesta en carga de las reservas de vivienda protegida establecidas por ley, el difícil acceso a la financiación de los promotores públicos y privados, y la debilidad económica de la población para hacer frente a los préstamos hipotecarios o las cuotas del alquiler, han generado un desequilibrio entre la demanda y la oferta de vivienda a precio asequible y la escasez de la promoción de viviendas protegidas.

Este desequilibrio cuenta a su vez con otros factores, como pueden ser los cambios sociales, las distintas formas de familia y la movilidad en el trabajo, que incrementan la dificultad en el acceso a la primera vivienda, que en ocasiones hace inclinar la balanza hacia opciones de alquiler asequible durante períodos largos hasta adoptar decisiones de compra. Esta situación ha desvelado la debilidad de la oferta de la vivienda en alquiler, que proviene de personas propietarias privadas en un 95%, en muchos casos no profesionalizadas y totalmente autónomas en sus decisiones, por lo que, ante situaciones de inseguridad o incertidumbre en la aplicación de las normas de arrendamientos urbanos, o preocupación real ante la posible ocupación de sus viviendas, optan por retirar del mercado del alquiler la escasa oferta disponible.

Por tanto, se considera necesario impulsar un parque público de vivienda en alquiler social que garantice el acceso a la vivienda a las personas con mayor dificultad para alcanzar niveles en consonancia con la media europea, en torno al 9%, en un plazo estimado de veinte años, todo ello teniendo en cuenta las directrices de la normativa básica estatal y autonómica relativas a las reservas de suelo.

Cabe señalar también el auge de la industria del turismo, en su modalidad más reciente de alojamiento en una vivienda habitual, que ha sido regulado como actividad económica mediante la legislación sectorial oportuna, y que, como tal, debe perseguir el equilibrio entre las actividades que se desarrollan en la sociedad: la residencia, las actividades económicas o terciarias, los equipamientos, etc.

En muchos municipios históricos o rurales, esta actividad turística ha supuesto una oportunidad de desarrollo económico de sus habitantes y una opción de las personas propietarias de viviendas si obtienen mayor seguridad en la gestión. En Andalucía suponen en torno a un 3-4% del parque de viviendas principales, lo que pone de manifiesto que el problema de la falta de oferta de vivienda en alquiler persiste, independientemente de la vivienda de uso turístico.

Se añade a la problemática expuesta el estado del actual parque inmobiliario, que se encuentra envejecido, y la necesidad de mejorar la calidad constructiva de las viviendas para hacerlas más eficientes energéticamente, más saludables, con más espacio libre y más inclusivas, para que den respuesta a todo tipo de realidades personales y familiares.

El actual marco normativo en materia de vivienda en Andalucía presenta signos de obsolescencia, al no responder de forma adecuada a los profundos cambios sociales, económicos y demográficos experimentados en las últimas décadas, ni a las nuevas dinámicas del mercado inmobiliario. Entre los principales factores que justifican su revisión, destacan el desajuste con la realidad socioeconómica actual, marcada por nuevas formas de convivencia, precariedad laboral y envejecimiento poblacional; la insuficiencia para abordar de manera efectiva la crisis de acceso a una vivienda asequible; la falta de respuesta ante nuevos modelos de alquiler, vivienda colaborativa y retos de sostenibilidad, y la necesidad de incorporar de forma transversal la perspectiva de género y diversidad. A ello se añade la dispersión y desactualización de la normativa vigente, que dificulta su comprensión y aplicación. Por todo ello, se hace necesaria una actualización integral del marco legal para garantizar el derecho a una vivienda digna, adecuada y accesible a toda la ciudadanía.

A todo esto se suma la dispersión y la desactualización normativa en materia de vivienda existente en nuestra Comunidad Autónoma, con varias leyes vigentes sobre la materia, decretos y normativas a diferentes niveles, lo que dificulta su comprensión y aplicación, tanto para los ciudadanos como para los profesionales del sector.

Asimismo, dicha legislación se muestra obsoleta para dar respuesta a los retos actuales, entre los que se cuentan la necesidad de aplicar los principios de sostenibilidad a la política de vivienda, social, económica y medioambiental, materias en las que la legislación comunitaria, estatal y autonómica ha avanzado, incorporando los objetivos de la lucha contra el cambio climático y de una sociedad más cohesionada, inclusiva y acorde al uso de las nuevas tecnologías, por lo que se considera oportuna una nueva ley, a partir de la revisión, actualización y unificación de los textos legales en materia de vivienda, que aborde los asuntos y directrices establecidas en el Acuerdo de Consejo de Gobierno de fecha 30 de agosto de 2022: