Real Decreto-ley 6/2026, de 3 de marzo, por el que se modifica la Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática, sobre reconocimiento a favor de personas fallecidas o con lesiones incapacitantes por su actividad en defensa y reivindicación de la Democracia

Incluye corrección de errores publicada en BOE núm. 66, de 16 de marzo de 2026. Ref. BOE-A-2026-6092

I

La Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática, ya señalaba en su parte expositiva que el conocer la trayectoria de nuestra Democracia, desde sus orígenes a la actualidad, sus vicisitudes, los sacrificios de los hombres y las mujeres de España en la lucha por las libertades y la Democracia es un deber ineludible que contribuirá a fortalecer nuestra sociedad en las virtudes cívicas y los valores constitucionales. En ese marco, la sociedad española tiene un deber de memoria con las personas que fueron perseguidas, encarceladas, torturadas e incluso perdieron sus bienes y hasta su propia vida en defensa de la Democracia y la libertad.

De este modo, dentro del objeto de la citada ley se encuentra el reconocimiento de quienes padecieron persecución o violencia, por razones políticas, ideológicas, de pensamiento u opinión, de conciencia o creencia religiosa, de orientación e identidad sexual, durante el período comprendido entre el golpe de Estado de 18 de julio de 1936, la Guerra de España y la Dictadura franquista hasta la entrada en vigor de la Constitución Española de 1978, así como promover su reparación moral y la recuperación de su memoria personal, familiar y colectiva. Y, por otra parte, sitúa entre los fines de las políticas de memoria Democrática el reconocimiento de las personas que lucharon por la libertad y la Democracia.

Asimismo, a los efectos de dicha ley se considera víctima a toda persona que haya sufrido, individual o colectivamente, daño físico, moral o psicológico, como consecuencia de acciones u omisiones que constituyan violaciones de las normas internacionales de derechos humanos y del derecho internacional humanitario durante el mencionado periodo. Y entre ellas, se cita a las personas fallecidas como consecuencia de la Guerra y la Dictadura, así como a aquellas que sufrieron daños como consecuencia de la lucha sindical y las actividades de oposición a la Dictadura.

Por otra parte, la derogada Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas en favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la guerra civil y la dictadura, ya previó el derecho a una indemnización en favor de todas aquellas personas que perdieron la vida en defensa de la Democracia y que no habían recibido hasta entonces la compensación debida. Sin embargo, en su artículo 10 se contempló dicho reconocimiento únicamente a favor de personas fallecidas en defensa de la Democracia durante el período comprendido entre el 1 de enero de 1968 y el 31 de diciembre de 1977.

Así, el resultado de dicho proceso apenas alcanzó a la cuarta parte de las solicitudes presentadas, y ha planteado dudas a lo largo de este tiempo acerca de si dicho alcance cubrió todos los supuestos, que a la luz de la Ley 20/2022, de 19 de octubre, puedan considerarse adecuados para el reconocimiento de las personas que lucharon por la libertad y la Democracia en nuestro país, perdiendo incluso su vida. En este contexto, es obvio que el marco temporal entonces previsto resulta inferior al periodo establecido en la Ley 20/2022, de 19 de octubre, que se extiende hasta la entrada en vigor de la Constitución Española, el 29 de diciembre de 1978.

Por otra parte, también se ha puesto de manifiesto desde distintos sectores el diferente trato en el esfuerzo reparador de la medida respecto a otras víctimas de la misma naturaleza.

Por ello, resulta necesario abordar la regulación en esta materia actualizándola y complementando las medidas que se ejecutaron con la anterior normativa. En ese sentido, procede ampliar el plazo extendiéndolo hasta el 29 de diciembre de 1978, que es el establecido en la Ley 20/2022, de 19 de octubre.

Asimismo, procede actualizar las cuantías, teniendo en cuenta el tiempo transcurrido desde la aprobación de la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, de modo que, homologándolo con otros regímenes reparadores, la indemnización en caso de fallecimiento se incremente hasta los 250.000 euros. Por otro lado, se ha procedido a actualizar con igual criterio, las cantidades reguladas en el Real Decreto 1803/2008, de 3 de noviembre, por el que se regulan las condiciones y el procedimiento para el abono de las indemnizaciones reconocidas en la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, a favor de personas fallecidas o con lesiones incapacitantes por su actividad en defensa de la Democracia, para aquellos casos en los que se hubiera producido una Incapacidad permanente absoluta o una Gran incapacidad.

Igualmente, se ha recogido que las cantidades percibidas como consecuencia de las indemnizaciones a que se refiere este real decreto-ley, estarán exentas del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.

II

Este real decreto-ley consta de una parte expositiva y una parte dispositiva estructurada en un artículo único, una disposición derogatoria y seis disposiciones finales.

El artículo único modifica la Ley 20/2022, de 19 de octubre, con la finalidad de añadir una disposición adicional vigésima sobre el reconocimiento a favor de personas fallecidas o con lesiones incapacitantes por su actividad en defensa y reivindicación de la Democracia.

La disposición derogatoria única establece la derogación de cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan al contenido del real decreto-ley.

Por su parte, la disposición final primera recoge el título competencial que ampara la aprobación de este real decreto-ley.

La disposición final segunda modifica la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio, para incluir tanto en su artículo 7, referido a rentas exentas, como en su disposición adicional decimonovena la exención de tributación en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, de las ayudas recogidas en la disposición adicional vigésima de la Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática, que se introduce mediante este real decreto-ley.

La disposición final tercera modifica el Real Decreto 1803/2008, de 3 de noviembre, por el que se regulan las condiciones y el procedimiento para el abono de las indemnizaciones reconocidas en la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, a favor de personas fallecidas o con lesiones incapacitantes por su actividad en defensa de la Democracia. En concreto, se modifica el artículo 3 referido a la Comisión de Evaluación encargada de la valoración de las solicitudes para adaptarlo a la actual estructura departamental y a la normativa vigente. Asimismo, se modifica el apartado 1 del artículo 4 referido al pago de las indemnizaciones a fin de determinar que el pago de estas indemnizaciones se realizará por la Dirección General de Atención a las Victimas del Ministerio de Política Territorial y Memoria Democrática.

En conexión con lo previsto en la disposición final tercera, la disposición final cuarta contiene una cláusula de salvaguarda de rango de disposiciones reglamentarias.

La disposición final quinta, habilita al Gobierno para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y aplicación de lo establecido en este real decreto-ley.

La disposición final sexta determina la entrada en vigor el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».

III

El artículo 86.1 de la Constitución Española permite al Gobierno dictar decretos-leyes «en caso de extraordinaria y urgente necesidad», siempre que no afecten al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I de la Constitución Española, al régimen de las comunidades autónomas, ni al Derecho electoral general.

No existe afectación al Derecho electoral general, por ser la materia objeto del real decreto-ley ajena a los mismos, ni al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, conforme a la interpretación realizada sobre esta cuestión por el Tribunal Constitucional (cfr. STC 134/2021, de 24 de junio de 2021 y STC 150/2017, de 21 de diciembre de 2017).

Tampoco se ve afectado el régimen de las comunidades autónomas, ya que el real decreto-ley no se excede de su ámbito normativo propio, pues no afecta a la posición institucional de las comunidades autónomas ni delimita de forma directa y positiva las competencias que aquellas tienen atribuidas.

En cuanto a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I de la Constitución Española, existe una consolidada doctrina de los siguientes términos, que resume la STC 139/2016, de 21 de julio (FJ 6):

«1.º) El artículo 86.1 CE impide que con el decreto-ley queden afectados los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I CE, pero este Tribunal ha rechazado una interpretación extensiva de dicho límite que supondría el vaciamiento de la figura del decreto-ley, haciéndolo “inservible para regular con mayor o menor incidencia cualquier aspecto concerniente a las materias incluidas en el título I de la Constitución”.

2.º) La cláusula restrictiva debe ser entendida de modo que no se reduzca a la nada la figura del decreto-ley, de suerte que lo que se prohíbe constitucionalmente es que se regule un régimen general de estos derechos, deberes y libertades o que vaya en contra del contenido o elementos esenciales de algunos de tales derechos (STC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 8, confirmada por otras posteriores).

3.º) El Tribunal no debe fijarse únicamente en el modo en que se manifiesta el principio de reserva de ley en una determinada materia, sino más bien ha de examinar si ha existido “afectación” por el decreto-ley de un derecho, deber o libertad regulado en el título I CE, lo que exigirá tener en cuenta la configuración constitucional del derecho, deber o libertad afectado en cada caso e incluso su ubicación sistemática en el texto constitucional y la naturaleza y alcance de la concreta regulación de que se trate (…).»

En particular, en relación con la utilización de este instrumento normativo en el ámbito tributario, la STC 73/2017, de 8 de junio, sintetiza la doctrina del Tribunal Constitucional, en los siguientes términos (FJ 2):

«Ningún óbice existe desde el punto de vista constitucional, en principio, para que a través de un decreto-ley se puedan establecer, modificar o derogar, prestaciones patrimoniales de carácter público, siempre que concurra una situación de extraordinaria urgencia que justifique el uso de este instrumento normativo y que, a través de él, no se afecte al deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos que establece el artículo 31.1 CE (entre otras, SSTC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 8; 60/1986, de 20 de mayo, FJ 4; 182/1997, de 18 de octubre, FJ 6; 189/2005, de 7 de julio, FJ 7, y 139/2016, FJ 6). De este modo, cuando el artículo 86.1 CE excluye del ámbito del decreto-ley a los deberes consagrados en el título I de la Constitución, únicamente está impidiendo aquellas intervenciones o innovaciones normativas que afecten, no de cualquier manera, sino de forma relevante o sustancial, al deber constitucional de “todos” de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos (artículo 31.1 CE).

En efecto, del hecho de que el establecimiento de prestaciones patrimoniales “de carácter público” esté sujeto al principio de reserva de ley (artículo 31.3 CE) “no se deriva necesariamente que la citada materia se encuentre excluida del ámbito de regulación del decreto-ley, que podrá penetrar en la misma siempre que se den los requisitos constitucionales del presupuesto habilitante y no ‘afecte’ en el sentido constitucional del término, a las materias excluidas” (SSTC 245/2004, de 16 de diciembre, FJ 4; y 83/2014, FJ 5; y en sentido similar, SSTC 182/1997, FJ 8; 137/2003, FJ 6, y 100/2012, de 8 de mayo, FJ 9).»

En cuanto al sentido en que, como límite material establecido en artículo 86.1 de la Constitución Española, ha de interpretarse dicha afectación al deber de todos de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos previsto el artículo 31.1 de la Constitución Española, la misma STC 73/2017, de 8 de junio, precisa (FJ 2):

«A lo que este Tribunal debe atender al interpretar el límite material del artículo 86.1 CE, es “al examen de si ha existido ‘afectación’ por el decreto-ley de un derecho, deber o libertad regulado en el título I de la Constitución”; lo que exigirá “tener en cuenta la configuración constitucional del derecho o deber afectado en cada caso y la naturaleza y alcance de la concreta regulación de que se trate” (SSTC 182/1997, FJ 8; 329/2005, FJ 8; 100/2012, FJ 9, y 35/2017, FJ 5, entre otras). En este sentido, dentro del título I de la Constitución se inserta el artículo 31.1, del que se deriva el deber de “todos” de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos; lo que supone que uno de los deberes cuya afectación está vedada al decreto-ley es el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos. El decreto-ley “no podrá alterar ni el régimen general ni aquellos elementos esenciales de los tributos que inciden en la determinación de la carga tributaria, afectando así al deber general de los ciudadanos de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su riqueza mediante un sistema tributario justo”; vulnera el artículo 86.1 CE, en consecuencia, “cualquier intervención o innovación normativa que, por su entidad cualitativa o cuantitativa, altere sensiblemente la posición del obligado a contribuir según su capacidad económica en el conjunto del sistema tributario” (SSTC 182/1997, FJ 7; 100/2012, FJ 9; 139/2016, FJ 6, y 35/2017, FJ 5, por todas).

De conformidad con lo indicado, es preciso tener en cuenta, en cada caso, “en qué tributo concreto incide el decreto-ley –constatando su naturaleza, estructura y la función que cumple dentro del conjunto del sistema tributario, así como el grado o medida en que interviene el principio de capacidad económica–, qué elementos del mismo –esenciales o no– resultan alterados por este excepcional modo de producción normativa y, en fin, cuál es la naturaleza y alcance de la concreta regulación de que se trate” (SSTC 182/1997, FJ 7; 189/2005, FJ 7, y 83/2014, FJ 5).»

En el presente caso, la medida adoptada, relativa a la exención de tributación de la indemnización en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas no afecta a los límites materiales del real decreto-ley, en cuanto que no supone una falta del cumplimiento del deber general de los ciudadanos de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos. Todas las posibles personas beneficiarias han estado y seguirán estando comprometidos en sus obligaciones tributarias específicas, derivadas de las rentas de sus trabajos o aquellas que les afectasen.

La medida no regula un régimen general, sino uno muy específico y extraordinario, que de ningún modo afectará de forma relevante o sustancial al deber constitucional de todos de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, y que ya se contempla para otras víctimas como las del terrorismo.

En cuanto al supuesto habilitante de extraordinaria y urgente necesidad establecido en el artículo 86.1 de la Constitución Española, la jurisprudencia constitucional ha venido configurando el real decreto-ley como un instrumento con unos contornos bien definidos en los que el juicio político de oportunidad y necesidad goza de un amplio margen. Así, la Sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de enero de 2021, es clara cuando afirma que la doctrina constitucional ha establecido que «la valoración de la extraordinaria y urgente necesidad de una medida puede ser independiente de su imprevisibilidad e, incluso, de que tenga su origen en la previa inactividad del propio Gobierno siempre que concurra efectivamente la excepcionalidad de la situación» (STC 1/2012, de 13 de enero, FJ 6), pues «lo que aquí debe importar no es tanto la causa de las circunstancias que justifican la legislación de urgencia cuanto el hecho de que tales circunstancias efectivamente concurran» (SSTC 11/2002, de 17 de enero, FJ 6, y 68/2007, de 28 de marzo, FJ 8).

En el caso que nos ocupa, hay que tener en cuenta que la Ley 20/2022, de 19 de octubre, reconoce en su artículo 30 el derecho al reconocimiento y la reparación integral por parte del Estado, para lo que prevé el desarrollo de un conjunto de medidas de restitución, rehabilitación y satisfacción, orientadas al restablecimiento de los derechos de las víctimas en sus dimensiones individual y colectiva. Sin embargo, se constata que existe un grupo de personas, por mor del ámbito temporal establecido entonces, al que las medidas implementadas no alcanzaron. Y, en general y complementariamente, que a pesar de tratarse de hechos execrables de una gravedad extrema que tuvieron como consecuencia la muerte de estas personas o que les produjeron lesiones incapacitantes que les inhabilitaron para realizar cualquier trabajo o profesión, estos supuestos no han tenido encaje en el ámbito de aplicación de otras normas que han atendido supuestos de consecuencias equivalentes, como la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo.

La Resolución 60/147 aprobada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, el 16 de diciembre de 2005, sobre «Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones», reconoce que, al hacer valer el derecho de las víctimas a interponer recursos y obtener reparaciones, la comunidad internacional hace honor a su palabra respecto del sufrimiento de las víctimas, los supervivientes y las generaciones futuras y reafirma los principios jurídicos internacionales de responsabilidad, justicia y Estado de Derecho, y entre los principios y directrices básicas que aprueba, se encuentra la obligación de los Estados de adoptar procedimientos legislativos y administrativos apropiados y eficaces y otras medidas apropiadas que den un acceso equitativo, efectivo y rápido a la justicia; que las víctimas dispongan de los recursos suficientes, eficaces, rápidos y apropiados, incluida la reparación; y el derecho de las víctimas a disponer de recursos contra las violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y las violaciones graves del derecho internacional humanitario, conforme a lo previsto en el derecho internacional, y a una Reparación adecuada, efectiva y rápida del daño sufrido.

Considerando que el ámbito subjetivo se corresponde por definición con personas que generaron su derecho hace alrededor de medio siglo, la edad estimada de las personas afectadas, o de sus familiares, en el caso de las personas fallecidas, se corresponde con un momento vital en el que sus necesidades económicas se acrecientan al tiempo que se reducen sus ingresos con motivo de su jubilación. A esta situación, progresivamente crítica, se le suma el hecho de que el resarcimiento debido puede frustrarse si no se resuelve con la prontitud necesaria la situación mencionada, estando vedadas como se ha dicho la aplicación de otras medidas reparadoras. Es decir, a la satisfacción de este derecho a la indemnización, en un plazo razonable, no es posible recurriendo al procedimiento normativo ordinario, lo que justifica la extraordinaria y urgente necesidad de aprobación de esta medida a través de este real decreto-ley.

IV