Real Decreto 191/2026, de 11 de marzo, para la conservación de praderas de fanerógamas marinas en aguas marinas del Mediterráneo español

Las praderas de fanerógamas marinas del Mediterráneo español están formadas por especies de plantas con flores con una amplia distribución, en profundidades variables en función de sus requerimientos ecológicos, desde la orilla hasta cotas próximas a los 40 metros y sobre sustratos muy variados.

Posidonia oceanica y Cymodocea nodosa son las especies dominantes en los ambientes infralitorales del Mediterráneo. Mientras quePosidonia oceanica es endémica del Mediterráneo, Cymodocea nodosa tiene una distribución más amplia, que alcanza costas atlánticas de la península ibérica (Cádiz y Portugal), Canarias y Norte de África. Desde el punto de vista ecológico, representan dos modelos diferentes:Posidonia oceanica es una especie de crecimiento lento que alcanza desarrollos máximos como etapa clímax de ambientes mediterráneos; Cymodocea nodosa es una especie pionera, de crecimiento rápido, que desarrolla extensas praderas en una mayor variedad de ambientes costeros como estuarios, lagunas costeras y zonas costeras abiertas, donde llega a ser dominante en fondos no colonizados porPosidonia oceanica. Además,Cymodocea nodosa coloniza a menudo sustratos blandos, lo que podría favorecer a largo plazo la recuperación de Posidonia oceanica.

La importancia ecológica de estas praderas es muy elevada. Los servicios ecosistémicos que prestan se relacionan con su relevante papel como elementos esenciales para la conservación de la biodiversidad, mantenimiento de los ciclos biogeoquímicos globales, regulación del clima, o para la protección de la costa, al ser esenciales para aportar estabilidad a los sedimentos del litoral sobre los que se asientan, tanto por la existencia de la propia pradera como por los depósitos de restos de hojas, raíces y tallos que llegan hasta las orillas, denominados arribazones, fundamentales para evitar la erosión costera, la alimentación de sedimentos biogénicos a las playas y la subsistencia de comunidades terrestres adyacentes (como, por ejemplo, los sistemas dunares).

Desde el punto de vista de su contribución a la lucha contra el cambio climático, un informe de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) calculó que las praderas de Posidonia pueden ser responsables del 40 % del carbono almacenado cada año por la vegetación costera. Además, estima que la cantidad atrapada de CO2 por estas plantas alcanzaría un valor monetario de entre 3 y 45 euros/metro cuadrado, es decir, entre 17 y 250 veces más que los bosques tropicales. En España, estudios recientes han determinado que el carbono almacenado por las praderas marinas representa casi el 70 % (231 millones de toneladas) de las emisiones anuales de toda España, estimándose el valor económico que representa este secuestro de carbono en aproximadamente diez mil millones de euros.

Estas praderas de fanerógamas deben ser, en consecuencia, consideradas elementos esenciales para la conservación del medio marino mediterráneo español.

Sin embargo, las praderas de fanerógamas, tanto por su fragilidad como por los diferentes factores de amenaza que las afectan, tanto de manera directa (ocupación y destrucción de su hábitat, destrucción mecánica por fondeos, etc.) como indirecta (contaminación, eutrofización, cambio climático, especies invasoras, etc.) han sufrido una importante regresión en las aguas del litoral mediterráneo español y, en el caso de algunas poblaciones, se encuentran seriamente amenazadas. Incluso después de degradadas, las matas muertas de Posidonia oceanica, áreas en las que por muerte de la pradera las hojas han desaparecido y sólo permanecen los rizomas, raíces y sedimento, revisten todavía una importancia esencial, como almacenes de carbono y sustrato indispensable para futuras restauraciones, por lo que conviene fomentar su conocimiento y conservación.

Por todo ello, estas especies gozan de una protección encaminada a garantizar su conservación y a evitar los impactos directos e indirectos. Esta normativa abarca tanto el ámbito internacional (Convenio sobre la protección del medio marino del Atlántico Nordeste, o Convenio OSPAR; Convenio relativo a la conservación de la vida silvestre y del medio natural en Europa, o Convenio de Berna; Convenio para la protección del medio marino y la región costera del Mediterráneo, o Convenio de Barcelona), como el europeo: las praderas de Posidonia oceanica están consideradas hábitat prioritario en la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (Directiva Hábitats), mientras que Cymodocea nodosa constituye una especie característica del hábitat 1110: Bancos de arena cubiertos permanentemente por agua marina, poco profunda. Asimismo, este real decreto viene a dar cumplimento al reciente Reglamento (UE) 2024/1991 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de junio de 2024, relativo a la restauración de la naturaleza y por el que se modifica el Reglamento (UE) 2022/869, alineándose con la estrategia de la UE sobre la biodiversidad de aquí a 2030, con el objetivo de velar por que no se produzca ningún deterioro en las tendencias y el estado de conservación de las especies y los hábitats protegidos y que al menos el 30 % de las especies y hábitats que en la actualidad no presenten un estado favorable alcancen ese estado o muestren una decidida tendencia positiva hacia dicho estado en el periodo concedido. Estos objetivos de restauración establecidos en el citado reglamento son de aplicación, entre otras, a las praderas de Posidonia oceanica y Cymodocea nodosa, incluidas entre los ecosistemas marinos recogidos en el anexo II del reglamento para el Mar Mediterráneo.

Desde una perspectiva nacional, la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y Biodiversidad, que tiene carácter de legislación básica sobre protección del medio ambiente en virtud de lo dispuesto en el artículo 149.1.23.ª de la Constitución Española, establece la obligación de que todos los poderes públicos, en sus respectivos ámbitos competenciales, velen por la conservación y la utilización racional del patrimonio natural en todo el medio marino bajo soberanía o jurisdicción nacional, teniendo en cuenta señaladamente las especies silvestres en régimen de protección especial, respecto a las que esa ley establece marcos de protección añadida.

De acuerdo con este régimen de protección, Posidonia oceanicay Cymodocea nodosa están incluidas en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial (Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y del Catálogo Español de Especies Amenazadas). La inclusión de estas especies en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial conlleva, entre otras, las prohibiciones genéricas de las actividades de recoger, cortar, mutilar, arrancar o destruir intencionadamente la planta, así como su posesión, transporte, venta, comercio, exportación o importación de ejemplares vivos o muertos, así como de propágulos o restos.

En el ámbito autonómico, la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares promulgó el Decreto 25/2018, de 27 de julio, sobre la conservación de la Posidonia oceanica en las Illes Balears (BOIB núm. 93, de 28 de julio de 2018); por su parte, la Generalitat Valenciana aprobó el Decreto 64/2022, de 20 de mayo, del Consell, para la conservación de praderas de fanerógamas marinas en la Comunitat Valenciana, una norma de protección tanto de la especie Posidonia oceanica como de Cymodocea nodosa. La legislación de Cataluña recoge, mediante la Orden de 31 de julio de 1991, para la regulación de las praderas de fanerógamas marinas, la protección de todas las especies de fanerógamas marinas presentes en el litoral, su localización y regulación de la pesca en estos ecosistemas. En Andalucía se aprobó el Acuerdo de 7 de noviembre de 2017, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba el Plan de Recuperación y Conservación de Invertebrados Amenazados y Fanerógamas del Medio Marino. Todas estas normativas se aplican exclusivamente en el ámbito competencial de las respectivas comunidades autónomas.

El Real Decreto 139/2011, contempla, en el caso de Posidonia oceanica, que las comunidades autónomas, o en su caso, la Administración General del Estado podrán reglamentar las operaciones de anclaje de embarcaciones u otras similares, con el objetivo de reducir los impactos producidos por el fondeo sobre las praderas. Este precepto ha sido desarrollado en la normativa autonómica sobre la conservación de las praderas de fanerógamas marinas, incluyendo, entre otros aspectos, la regulación del fondeo de embarcaciones sobre las praderas de fanerógamas marinas.

Por su parte, el Real Decreto 150/2023, de 28 de febrero, por el que se aprueban los planes de ordenación del espacio marítimo de las cinco demarcaciones marinas españolas, de carácter instrumental para fomentar el crecimiento sostenible de las economías marítimas y el desarrollo sostenible de los espacios marinos, parte de la premisa de que las aguas marinas pueden ser objeto de una coexistencia entre diferentes usos y actividades. Dichos usos y actividades serán objeto de ordenación para garantizar que no se compromete el buen estado ambiental del medio marino, proponiendo, entre otros aspectos, la adopción de medidas que eviten el fondeo libre no regulado de embarcaciones náutico-recreativas en aquellas áreas con presencia de angiospermas marinas, u otras especies bentónicas incluidas en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial o el Catálogo Español de Especies Amenazadas.

También en el ámbito pesquero, se han adoptado normas encaminadas a la protección de estas especies mediante la prohibición o restricción de determinados artes de pesca. A nivel europeo, el Reglamento (CE) núm. 1967/2006 del Consejo, de 21 de diciembre de 2006, relativo a las medidas de gestión para la explotación sostenible de los recursos pesqueros en el Mar Mediterráneo y por el que se modifica el Reglamento (CEE) núm. 2847/93 y se deroga el Reglamento (CE) núm. 1626/94, establece una serie de medidas dentro del marco de la política pesquera común que han sido desarrolladas y adaptadas a nuestro ordenamiento jurídico nacional. En concreto, la Orden APA/423/2020, de 18 de mayo, por la que se establece un plan de gestión para la conservación de los recursos pesqueros demersales en el Mar Mediterráneo prohíbe en su artículo 18 la pesca con modalidad de arrastre de fondo sobre los lechos de Posidonia oceanica u otras fanerógamas marinas, en los fondos coralígenos y de maërl. Por otro lado, el artículo 10 de la Orden APA/852/2023, de 13 de julio, por la que se establece un plan de gestión para la pesca con artes de cerco en el subcaladero Mediterráneo prohíbe la pesca con redes de cerco sobre los lechos de Posidonia oceanica u otras fanerógamas marinas, en los fondos coralígenos y de maërl. Asimismo, dispone que zonas como parajes de la Red Natura 2000, zonas especiales protegidas o zonas especiales protegidas de importancia para el Mediterráneo (ZEPIM), u otras áreas sujetas a cualquier otra forma de protección como las reservas marinas, se aplicará la legislación específica vigente en cada momento.

El presente real decreto detalla y concreta dichas prohibiciones genéricas, y a su vez mejora los medios, a través del desarrollo de una cartografía adecuada, para que todos los usuarios del medio marino puedan conocer con mayor precisión la existencia de las praderas de fanerógamas y contribuir así a su conservación.

Este real decreto establece un marco jurídico homogéneo para la protección y conservación de las praderas de estas dos especies de fanerógamas marinas en todo el litoral mediterráneo español, previniendo y eliminando los impactos que se ejercen sobre ellas, y promoviendo, siempre que sea posible, y con una apropiada base científica, su restauración. Con ello, se da cumplimiento así al artículo 6.1 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, que encomienda a la Administración General del Estado el ejercicio de las funciones relativas a la conservación de especies, espacios y hábitats situados en el medio marino, salvo en las áreas en las que exista continuidad ecológica del ecosistema marino con el espacio terrestre objeto de protección, avalada por la mejor evidencia científica existente, en cuyo caso las competencias recaen en las comunidades autónomas. Todo ello sin perjuicio de la competencia exclusiva del Estado en materia de marina mercante, prevista en el artículo 149.1.20.ª de la Constitución Española, cuyo ejercicio en el medio marino se contempla asimismo en el artículo 6.2 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, cuando las medidas adoptadas incidan en la navegación marítima.

Por su parte, en la actualización de los objetivos ambientales y sus indicadores en el marco del tercer ciclo de las estrategias marinas, aprobada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de septiembre de 2025, se ha incluido el objetivo general C.1. «Reducir la intensidad y área de influencia de las presiones antropogénicas significativas sobre los hábitats bentónicos, con especial atención a los hábitats protegidos y/o de interés comunitario». Asimismo, en dicha actualización se ha incluido un objetivo específico sobre presiones en praderas de fanerógamas para las demarcaciones levantino-balear y Estrecho y Alborán (C.L.1. y C.E.1, respectivamente): «Disminuir las presiones antropogénicas sobre las praderas de fanerógamas presentes en la demarcación (Posidonia oceanica, Cymodocea nodosa y Zostera spp.)». Para el seguimiento de estos objetivos se han incluido indicadores sobre la evolución de la condición y distribución de las praderas, la existencia de normativa de prohibición del fondeo, los programas de educación y sensibilización existentes y la ratio de fondeos respetuosos.

Además, este real decreto forma parte de la medida BIO51 de las estrategias marinas del segundo ciclo dedicada a la «regulación de fondeos sobre praderas de fanerógamas y otros hábitats sensibles», en la que se indica que «a nivel estatal, se prohibirá de manera general el fondeo sobre praderas de fanerógamas, en base a la regulación que se establecerá reglamentariamente para su conservación, y solo será posible utilizando sistemas de bajo impacto autorizados».

La presente norma se adecúa a los principios de buena regulación que establece el artículo 129.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

La norma es acorde con el principio de necesidad y el de eficacia, dado que la actuación de la Administración Pública se desarrolla para alcanzar los objetivos que se establecen en el ordenamiento jurídico, siendo el real decreto el instrumento jurídico más indicado para los intereses que se persiguen.

En cuanto al principio de proporcionalidad, la norma resulta adecuada para el cumplimiento de los objetivos de conservación y protección de las praderas de fanerógamas marinas, en la medida en que las limitaciones establecidas en el régimen de protección general inciden directamente sobre los principales factores de presión que han contribuido, de forma contrastada, al deterioro, fragmentación y pérdida de estos hábitats bentónicos de alto valor ecológico. La regulación que se introduce permite prevenir los daños significativos en estas praderas y garantizar el mantenimiento de las funciones ecológicas y servicios ecosistémicos asociados, contribuyendo a la conservación de la biodiversidad, la protección del litoral y la mitigación de los efectos del cambio climático. Asimismo, la norma da cumplimiento al principio de proporcionalidad en su vertiente de necesidad, toda vez que no existen alternativas regulatorias menos gravosas que permitan alcanzar con igual eficacia los fines perseguidos. Considerando las características del medio marino, la pluralidad de usuarios y la intensidad de los usos existentes, resulta imprescindible establecer un régimen de protección general que contemple limitaciones específicas a ciertas actividades, instalaciones e infraestructuras, para garantizar un nivel adecuado de protección de estos ecosistemas, evitando soluciones parciales o fragmentarias que no aseguren su conservación a medio y largo plazo. En cualquier caso, las restricciones establecidas se circunscriben a lo estrictamente necesario para prevenir un daño significativo sobre las praderas, resultando proporcionadas en relación con el interés general que se pretende salvaguardar y buscando el adecuado equilibrio entre la protección de un patrimonio natural de elevado valor ecológico y el desarrollo de las actividades y usos que se dan en el medio marino.

De acuerdo con el principio de seguridad jurídica, la norma es coherente con el resto del ordenamiento jurídico nacional y de la Unión Europea.

Por lo demás, la norma es coherente con los principios de eficiencia, en tanto que la norma asegura la máxima eficacia de sus postulados con los menores costes posibles inherentes a su aplicación y con el principio de transparencia, al haberse garantizado una amplia participación en su elaboración.

Esta norma ha sido sometida a los trámites de consulta pública previa, audiencia e información pública, de acuerdo con lo previsto, respectivamente, en los artículos 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno y 133.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y el artículo de 16 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

El texto ha sido sometido a la consideración del Consejo Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad, asumiendo éste las funciones del Consejo Asesor de Medio Ambiente, de conformidad con el artículo 2.2 del Real Decreto 948/2009, de 5 de junio, por el que se determinan la composición, las funciones y las normas de funcionamiento del Consejo Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad.

En la tramitación del presente real decreto han sido consultadas las comunidades autónomas, a través de la Comisión Estatal de Patrimonio Natural y la Biodiversidad, y los sectores afectados a través del Consejo Estatal de Patrimonio Natural y la Biodiversidad.

El presente real decreto se dicta al amparo de la competencia estatal en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente prevista en el artículo 149.1.23.ª de la Constitución Española. En su aplicación, se deberán tener en cuenta las Directrices comunes para la gestión y conservación de fanerógamas marinas, aprobadas por la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente.

En su virtud, a propuesta de la Vicepresidenta Tercera del Gobierno y Ministra para la Transición Ecológica y Reto Demográfico, con la aprobación previa del Ministro para la Transformación Digital y de la Función Pública, de acuerdo con el Consejo de Estado, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 10 de marzo de 2026,

DISPONGO:

Artículo 1. Objeto, finalidad y ámbito de aplicación.