Ley 1/2026, de 20 de febrero, Universitaria para Andalucía

EL PRESIDENTE DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA

A todos los que la presente vieren.

Sabed: Que el Parlamento de Andalucía ha aprobado y yo, en nombre del Rey y por la autoridad que me confieren la Constitución y el Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la siguiente Ley Universitaria para Andalucía.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La educación es un derecho que le corresponde a toda la ciudadanía, según lo previsto en el artículo 27.1 de la Constitución española. Dicho derecho implica una serie de obligaciones por parte de quienes presten el servicio público de educación superior, en condiciones de calidad.

Los derechos y obligaciones que conlleva el servicio público de educación universitaria deben ponerse en el necesario contexto de la autonomía universitaria, reconocida en el artículo 27.10 de la Constitución española, garantizándose no solo para y por las universidades, tanto públicas como privadas, sino también por todas las Administraciones públicas; todo ello teniendo en cuenta, como ha puesto de manifiesto el Tribunal Constitucional en su sentencia 26/1985, de 27 de febrero, FJ 5, que la determinación de la competencia en materia de educación universitaria ha de hacerse en atención a las competencias del Estado, de las comunidades autónomas que las hayan asumido y a las que deriven de dicha autonomía. El artículo 53 del Estatuto de Autonomía para Andalucía determina las competencias exclusivas, compartidas y ejecutivas de la comunidad autónoma en materia de enseñanza universitaria, sin perjuicio de la autonomía universitaria y las competencias estatales sobre la materia.

El derecho fundamental a la autonomía universitaria es un derecho de configuración legal, como lo demuestra la reciente aprobación de la Ley Orgánica 2/2023, de 22 de marzo, del Sistema Universitario, norma básica del Estado donde se produce una intensa intervención regulatoria en aras, según su exposición de motivos, de «abordar reformas esenciales relacionadas con los desajustes entre el sistema universitario y las necesidades de la sociedad».

Sin perjuicio de la configuración legal del mencionado derecho fundamental, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en distintas sentencias, entre ellas la número 74/2019, vincula este derecho fundamental a la garantía de la libertad académica, que a su vez se compone de las libertades de enseñanza, estudio e investigación, frente a las injerencias externas. Esta libertad académica tiene una dimensión institucional que garantiza la libertad de cátedra. Ambas suponen ese espacio de libertad intelectual que es necesario preservar por todos los agentes que intervienen en una sociedad avanzada, democrática y libre, para fortalecerse frente a los envites de toda clase que puedan producirse. Por ello, el amparo de una de las instituciones de una sociedad democrática y moderna, como es la universidad, se torna fundamental en su avance sostenible, no solo como uno de sus propulsores, sino también como elemento cohesionador. Un Estado democrático y avanzado se construye con una sociedad crítica donde el discurso de la razón resulta esencial, para lo cual es necesaria una educación versada y alejada de cualquier ideología que pudiese atentar contra los valores fundamentales de cualquier sociedad democrática.

En virtud de lo anterior, deben articularse los medios e instrumentos necesarios para el pleno desarrollo de su función de servicio público de educación universitaria, como, asimismo, articular de forma adecuada la responsabilidad institucional que impregna el ejercicio de sus funciones y competencias, todo ello desde un aseguramiento de la calidad, la competitividad, la cooperación y la innovación en el ámbito que nos ocupa.

En Andalucía, el Estatuto de Autonomía para Andalucía destaca la importancia de las universidades en la sociedad como medio para fomentar la capacidad emprendedora, la investigación y la innovación, según el artículo 37.1.13.º, resultando uno de los principios rectores de los poderes públicos para orientar sus políticas públicas.

Toda política pública universitaria debe tener como objetivo al estudiantado de las universidades y centros que conforman el sistema universitario andaluz.

El texto refundido de la Ley Andaluza de Universidades, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2013, de 8 de enero, tiene su origen en la delegación realizada por el Parlamento de Andalucía en virtud de la disposición final primera de la Ley 12/2011, de 16 de diciembre, de modificación de la Ley Andaluza de Universidades. En consecuencia, dicho texto refundido responde al contenido de la Ley 15/2003, de 22 de diciembre, Andaluza de Universidades, y a sus distintas modificaciones, como son los artículos 42 y 61 de la Ley 3/2004, de 28 de diciembre, de medidas tributarias, administrativas y financieras, y la Ley 12/2011, de 16 de diciembre, así como la derogación parcial de su capítulo II del título V, en virtud de la disposición derogatoria única, apartado 1, de la Ley 16/2007, de 3 de diciembre, Andaluza de la Ciencia y el Conocimiento.

Con posterioridad, y atendiendo a la necesidad de adaptar el texto a la realidad social y jurídica del momento, se han producido distintas modificaciones en el texto refundido de la Ley Andaluza de Universidades, a través de la disposición final octava de la Ley 10/2016, de 27 de diciembre, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2017; la disposición final quinta de la Ley 6/2019, de 19 de diciembre, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2020; el artículo 52 del Decreto-ley 26/2021, de 14 de diciembre, por el que se adoptan medidas de simplificación administrativa y mejora de la calidad regulatoria para la reactivación económica en Andalucía; el Decreto-ley 8/2023, de 24 de octubre, por el que se modifica el artículo 40 del texto refundido de la Ley Andaluza de Universidades, aprobado por Decreto Legislativo 1/2013, de 8 de enero; y el artículo 103 del Decreto-ley 3/2024, de 6 de febrero, por el que se adoptan medidas de simplificación y racionalización administrativa para la mejora de las relaciones de los ciudadanos con la Administración de la Junta de Andalucía y el impulso de la actividad económica en Andalucía.

En el ámbito estatal se han aprobado otras normas de aplicación básica, como son el Real Decreto 640/2021, de 27 de julio, de creación, reconocimiento y autorización de universidades y centros universitarios, y acreditación institucional de centros universitarios; el Real Decreto 822/2021, de 28 de septiembre, por el que se establece la organización de las enseñanzas universitarias y del procedimiento de aseguramiento de su calidad; y la Ley Orgánica 2/2023, de 22 de marzo. Las dos primeras normas han supuesto un aumento de los requisitos y de los procedimientos que afectan a las universidades y centros universitarios, así como de los títulos universitarios oficiales, lo que ha obligado a una readaptación de la normativa andaluza aplicable. También la Ley Orgánica 2/2023, de 22 de marzo, ha propiciado, directa o indirectamente, modificaciones de comportamientos, dinámicas y estructuras para impulsar cambios en el sistema universitario español y en el propio funcionamiento de las universidades y ha compelido por ello a la necesaria adaptación de la normativa autonómica, así como de los estatutos o normas de organización y funcionamiento de cada universidad.

Sin embargo, la normativa autonómica no solo debe propiciar una adecuada aplicación de la normativa básica estatal a la realidad propia de nuestra comunidad autónoma, sino que también debe ocuparse de otras cuestiones no previstas por ella y que deben ser resueltas por la presente ley, para abordar otros problemas o necesidades de la sociedad andaluza.

Partiendo de dicho convencimiento, en la Comunidad Autónoma de Andalucía se han adoptado distintas medidas al respecto, como la aprobación del Decreto 154/2023, de 27 de junio, de ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía, que iba más allá de la mera respuesta a la nueva realidad normativa básica estatal que se había instaurado con la aprobación del Real Decreto 822/2021, de 28 de septiembre, y que fortalecía la calidad de la docencia e investigación y, en general, del conjunto del sistema universitario, como garantía a proteger, al ser un objetivo básico según lo previsto en los artículos 10.3.2.º y 37.1.1.º del Estatuto de Autonomía para Andalucía, así como la respuesta a una sociedad cambiante, que demandaba la actualización de la oferta de títulos universitarios oficiales que se encontraban petrificados desde hacía más de una década. En este contexto, también se aprobó la Orden de 7 de mayo de 2024, por la que se aprueba la programación universitaria de la Junta de Andalucía para el periodo 2025-2028.

Asimismo, como garantía del adecuado desarrollo de la autonomía universitaria, la Junta de Andalucía aprobó el modelo de financiación de las universidades públicas de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el periodo 2023-2027, mediante Acuerdo de 19 de septiembre de 2023, del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, entre cuyos objetivos se establecía que, dentro de las disponibilidades presupuestarias de la Administración de la Junta de Andalucía, la financiación de las universidades públicas adoptara una senda presupuestaria de crecimiento sostenido que permitiese alcanzar el cumplimiento del 1 % del PIB en los términos establecidos en el artículo 55.2 de la Ley Orgánica 2/2023, de 22 de marzo. Se dio respuesta así a una demanda histórica de las universidades públicas andaluzas, lo que supone una medida de ejecución de lo previsto en el artículo 21.7 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, para garantizar, en las universidades públicas de Andalucía y en los términos que establezca la ley, el acceso de todos los ciudadanos en las mismas condiciones de igualdad.

La aprobación de los estatutos de la Agencia para la Calidad Científica y Universitaria de Andalucía (en adelante, ACCUA), mediante Decreto 17/2023, de 14 de febrero, refuerza también la calidad en la evaluación del sistema universitario andaluz, que no se alcanzaría sin la participación del personal docente e investigador en la prestación del servicio público de educación superior. En este sentido, y atendiendo a una mejora de sus condiciones profesionales, se aprueba, de forma novedosa, el Decreto 134/2024, de 30 de julio, por el que se regulan los complementos retributivos autonómicos del personal docente e investigador de las universidades públicas del sistema universitario de Andalucía.

Además de dichas acciones normativas de carácter general, la Administración de la Junta de Andalucía ha realizado otras actuaciones en materia universitaria, como la puesta en marcha de la inspección universitaria de la Junta de Andalucía, así como otras en materia de personal de las universidades públicas andaluzas, como el control de la reserva de plazas de personas con discapacidad tanto en las ofertas de empleo como en las convocatorias.

II

La ley se estructura en ciento cuarenta y cuatro artículos, distribuidos en once títulos, veinte disposiciones adicionales, diez disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cuatro disposiciones finales.

En el título preliminar se hace referencia al objeto de la ley, a los sujetos que conforman el sistema universitario andaluz, sus principios informadores, régimen jurídico de las universidades, sus funciones, reserva de actividad y denominación. Además, y respecto de las universidades públicas andaluzas, se enumeran sus potestades y prerrogativas, resaltando su carácter de Administración pública, y respondiendo así a las dudas planteadas con el tenor literal tanto de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, como de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

En el título I se desarrollan las tres funciones fundamentales de las universidades, como son la docencia, la investigación y la transferencia de conocimiento, prestando especial atención al primero de ellos, concretamente a la impartición, y regulando aspectos referidos a diversos ámbitos para fortalecer su calidad, como son la capacitación para impartir docencia, el contenido de las enseñanzas y planes de estudios, una mayor especialización en el nivel de idiomas y los procedimientos necesarios para implantar y suprimir los títulos universitarios oficiales, así como la evaluación de la docencia y de las enseñanzas y planes de estudios. Por último, se adopta una mayor regulación de los títulos universitarios propios y de las microcredenciales, lo que supone una novedad con respecto a la regulación anterior.

Respecto a los títulos universitarios propios, se establece la posibilidad de su impartición no solo por las universidades, sino también por los centros adscritos mediante lo previsto en el correspondiente convenio de adscripción, y se hace hincapié en la garantía de la calidad de estos títulos, para lo que serán tenidos en cuenta los procedentes de las universidades públicas andaluzas cuya formación mínima sea de tres créditos como elemento de valoración a efectos de concursos y oposiciones de la Administración pública andaluza. También se establece la posibilidad de colaboración entre universidades y Administraciones públicas para impartir títulos propios. Por último, como instrumento de garantía de la calidad del servicio de educación universitaria, se incluye la necesidad de que aquellos centros universitarios que impartan en Andalucía títulos propios de universidades que no formen parte del sistema universitario andaluz deban acreditar el cumplimiento, por parte de su universidad de adscripción, de lo requerido para los centros y universidades del sistema universitario andaluz en materia de calidad.

En relación con las enseñanzas propias se hace especial referencia a las microcredenciales, definidas estas como unidades formativas de corta duración por parte de las universidades, susceptibles de reconocimiento para títulos oficiales y de acreditación, para lo cual estas deberán evaluarse mediante sistemas de garantía de la calidad, ya sean específicos de dicha unidad formativa o en general de los títulos propios de la universidad.

En el capítulo II se desarrolla la investigación, regulando en el capítulo III la transferencia e intercambio del conocimiento e innovación, incidiendo, especialmente, en los medios personales de los proyectos de investigación, todo ello dentro de la consecución del objetivo de lograr una ciencia abierta accesible a la ciudadanía, resultando ser un instrumento de democratización de la investigación, para lo cual deberá crearse un repositorio autonómico andaluz de las investigaciones llevadas a cabo.

El título II trata de la comunidad universitaria, que regula sus disposiciones generales, valores a promover y su composición.

El capítulo I trata sobre disposiciones generales y valores a promover. Dentro de las disposiciones generales se regula la composición de la comunidad universitaria, que se integra por el personal de las universidades y el estudiantado y que tendrá un desarrollo más específico y singularizado en los siguientes capítulos. Asimismo, se establece una serie de valores universales a promover por las universidades, prestando especial atención a la discapacidad no solamente referida al estudiantado, sino también a su personal; al voluntariado, para incidir en el reconocimiento de esta labor y la necesidad de que las universidades andaluzas dispongan de una unidad o servicio encargado de promoverlo; a la cooperación al desarrollo, estableciendo la posibilidad de desplegar actividades para ello; al emprendimiento universitario, para lo cual las universidades desarrollarán distintos programas y estrategias coordinadas con otras Administraciones públicas; y al fomento de la convivencia universitaria, para lo que se habilita a la Administración de la Junta de Andalucía el desarrollo reglamentario del régimen disciplinario de las universidades públicas andaluzas, de conformidad con la normativa legal estatal.

El capítulo II trata del estudiantado, determinando sus derechos, con especial atención al paro académico, y sus deberes. También se regulan las becas y ayudas al estudio por parte de las Administraciones públicas, como también de las universidades privadas y centros adscritos privados, fijándose para estas últimas una cuantía mínima del tres por ciento de su presupuesto y la necesaria publicidad, de acuerdo con el principio de transparencia.

El capítulo III regula el personal docente e investigador de las universidades públicas andaluzas, para determinar su composición y el régimen jurídico aplicable. Además, se refieren distintos instrumentos de gestión de la plantilla de las universidades públicas andaluzas, como son la planificación estratégica de plazas, la relación de puestos de trabajo y la oferta de empleo público. Se aumenta la transparencia en la contratación del profesorado, mediante la actualización y registro de sus datos en las hojas de servicios y la publicación en el diario oficial de su contratación e incidencias posteriores.

Se establece el necesario control de legalidad por parte de la Administración de la Junta de Andalucía de las ofertas de empleo público, la relación de puestos de trabajo y las convocatorias para la provisión de personal, de conformidad con lo que establezca la normativa de desarrollo de esta ley, así como el establecimiento de una serie de medidas para el cálculo del profesorado a los efectos del cumplimiento del coste del personal. Asimismo, y como novedad, se prevé la posibilidad de colaboración entre el personal docente e investigador y otros agentes del conocimiento, determinándose los requisitos y condiciones para ello.

En relación con el personal docente e investigador con régimen funcionarial se establece, para la selección y concursos específicos, una serie de garantías en materia de publicidad de la convocatoria y de integridad de aquellas personas que componen las respectivas comisiones de selección y concurso. Además, respecto del régimen retributivo, se prevé, por la Administración de la Junta de Andalucía, la concesión de complementos retributivos ligados al ejercicio de la actividad docente, al ejercicio de la investigación, desarrollo tecnológico y transferencia de conocimiento y de gestión. Asimismo, se reconoce la posibilidad de percibir el premio de jubilación, para lo cual será necesaria su determinación reglamentaria por las universidades públicas de Andalucía. Finalmente, se regula la formación, movilidad y licencias de dicho personal.

Respecto del personal docente e investigador contratado, se regulan las modalidades de contratación, desarrollándose de forma singularizada las diferentes figuras del profesorado. Asimismo, se establece la adscripción de este personal, su selección y su régimen retributivo.