Ley 7/2025, de 22 de diciembre, del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Andalucía

EL PRESIDENTE DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA

A todos los que la presente vieren, sabed: Que el Parlamento de Andalucía ha aprobado y yo, en nombre del Rey y por la autoridad que me confieren la Constitución y el Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la siguiente Ley del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El Estatuto de Autonomía atribuye a la comunidad autónoma la competencia exclusiva sobre el procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia de la comunidad autónoma, la estructura y regulación de los órganos administrativos públicos de Andalucía y de sus organismos autónomos (artículo 47.1.1.ª), y sobre los bienes de dominio público y patrimoniales cuya titularidad corresponde a la comunidad autónoma, así como las servidumbres públicas en materia de su competencia, en el marco del régimen general del dominio público (artículo 47.1.2.ª). Asimismo, el artículo 47.2, apartados 1.ª y 3.ª, le atribuye la competencia compartida sobre el régimen jurídico de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía y sobre las concesiones administrativas.

Por otro lado, el artículo 188 del citado Estatuto de Autonomía encomienda al Parlamento de Andalucía la regulación del Patrimonio de la Comunidad Autónoma, su administración, defensa y conservación. Este es, pues, el marco competencial, los títulos en que se apoya la presente ley y su objetivo primordial. La Constitución, por su parte, establece unos referentes normativos explícitos en su artículo 132.

La necesidad de la aprobación de esta ley viene determinada porque la actual Ley del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Andalucía es del año 1986, desde ese momento se han aprobado diversas normas que han afectado, directa o indirectamente, al régimen patrimonial de la Comunidad Autónoma de Andalucía, tanto a nivel estatal –fundamentalmente, la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, que establece las bases del régimen patrimonial de las Administraciones Públicas, y su Reglamento de desarrollo, aprobado por Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto, ambos con regulación de carácter básico y de aplicación general– como en el ámbito local, con la Ley 7/1999, de 29 de septiembre, de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía, y su Reglamento de desarrollo, aprobado por Decreto 18/2006, de 24 de enero, como máximos exponentes. Más recientemente, en el ámbito autonómico, se ha dictado el Decreto-ley 3/2024, de 6 de febrero, por el que se adoptan medidas de simplificación y racionalización administrativa para la mejora de las relaciones de los ciudadanos con la Administración de la Junta de Andalucía y el impulso de la actividad económica en Andalucía.

Han transcurrido, por tanto, casi cuarenta años desde que fue aprobada la Ley 4/1986, de 5 de mayo, del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y su Reglamento de desarrollo, aprobado por el Decreto 276/1987, de 11 de noviembre. Dichas normas se dictaron en un contexto que ha experimentado importantes cambios tanto en la estructura organizativa de la comunidad autónoma como en el marco jurídico en el que se desarrolla, especialmente en sus relaciones con la ciudadanía y con la Administración General del Estado. Asimismo, la incorporación de las tecnologías de la información en todos los aspectos de la actuación administrativa y las modificaciones normativas en materia patrimonial que se han introducido a lo largo de estos años hacen necesaria la revisión y actualización de la Ley 4/1986, de 5 de mayo, para adecuarla a la realidad actual.

Durante este periodo la Comunidad Autónoma de Andalucía ha crecido considerablemente desde un punto de vista institucional, organizativo y competencial; por ende, su patrimonio es de mayor entidad y complejidad, lo que determina la necesidad de establecer una regulación del patrimonio y de los procedimientos y negocios patrimoniales acorde con la nueva estructura, tomando como referencia las normas más relevantes que se han dictado con posterioridad a la Ley 4/1986, de 5 de mayo; principalmente, la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía; la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía; la Ley 1/2011, de 17 de febrero, de reordenación del sector público de Andalucía, y la Ley 5/2023, de 7 de junio, de la Función Pública de Andalucía, entre otras.

Asimismo, a lo largo de estos años una importante e innovadora jurisprudencia constitucional ha adaptado aspectos novedosos del régimen de los bienes públicos a las exigencias constitucionales y ha actualizado algunos aspectos de su régimen jurídico que, después, han sido incorporados a la legislación administrativa básica y civil, principales títulos competenciales que legitiman la actividad normativa del Estado y enmarcan el ejercicio de las competencias autonómicas en materia de patrimonio.

Con estos antecedentes, la presente ley representa un esfuerzo de modernización, para adaptarse a los referentes normativos y jurisprudenciales actuales y tender a una mayor eficacia y mejor gestión, uso y rentabilidad de los bienes que integran el patrimonio de la Administración autonómica, garantizando su protección.

Con esta nueva norma se pretende, fundamentalmente, actualizar el régimen jurídico del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, atendiendo a sus necesidades, su actual organización y las necesidades del tráfico jurídico; garantizar la protección del patrimonio autonómico y su papel como instrumento al servicio público; homogeneizar, coordinar y optimizar la utilización del patrimonio autonómico, de sus bienes y derechos, de los edificios administrativos de la Junta de Andalucía y de su parque móvil; y regular los procedimientos patrimoniales bajo máximas de eficacia, eficiencia y simplificación administrativa, incorporando las más modernas figuras vinculadas a la gestión patrimonial y a las nuevas tecnologías, así como reforzar la aplicación de los principios de colaboración, transparencia y sostenibilidad en la gestión del patrimonio autonómico.

II

La presente ley consta de 193 artículos, distribuidos en once títulos, catorce disposiciones adicionales, cuatro disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y diez disposiciones finales.

El título preliminar contiene las disposiciones generales relativas al objeto de la ley, el ámbito de aplicación de la norma, el concepto de Patrimonio de la Comunidad Autónoma y los órganos a los que corresponde la representación y el ejercicio de las facultades sobre el patrimonio.

El ámbito subjetivo de aplicación de la norma comprende a la Administración de la Junta de Andalucía, sus agencias, instituciones y entidades con régimen de independencia funcional o de especial autonomía, así como los consorcios adscritos a los que se refiere el artículo 12.3 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía. Las sociedades mercantiles y las fundaciones del sector público andaluz se regirán por el derecho privado, salvo en aquellos aspectos que expresamente se regulen en esta ley; no obstante, en la disposición adicional novena, se prevé que la Dirección General de Patrimonio pueda dictar instrucciones relativas a la administración y gestión de los bienes de dichas entidades cuando resulte necesario. Asimismo, se contempla que a las universidades públicas andaluzas se les aplicarán la normativa sobre el sistema universitario y las normas generales que rigen el Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Andalucía y, en particular, la presente ley.

Como novedad en la nueva ley, se establece una definición amplia del Patrimonio de la Comunidad Autónoma, en la que se incluye el conjunto de bienes y derechos de titularidad de la Administración de la Junta de Andalucía y de sus agencias, cualquiera que sea el título de adquisición.

El título I, denominado «De los bienes y derechos de la comunidad autónoma», se distribuye en siete capítulos. En el capítulo I se definen los bienes y derechos demaniales y patrimoniales, estableciendo su régimen jurídico. En particular, el artículo 7.5, in fine, reconoce la inembargabilidad de los bienes y derechos patrimoniales materialmente afectados a un servicio público o a una función pública, como supuesto específico, tal y como se contempla en el artículo 30.3 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, y en la normativa patrimonial comparada, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 27.2 del texto refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, y en la jurisprudencia constitucional, plasmada, entre otras, en la Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 166/1998, de 15 de julio (cuestión de inconstitucionalidad 2776/1990).

A continuación, en el capítulo II, se regulan los distintos modos de adquisición de los bienes y derechos, partiendo de la legislación civil e incluyendo los derivados específicamente de la normativa administrativa.

El capítulo III tiene como contenido la afectación de los bienes y derechos, entendida como la vinculación directa de estos a una finalidad de carácter público a través del ejercicio de las competencias y servicios que tienen atribuidos la Administración de la Junta de Andalucía y sus agencias. En este capítulo se regulan los distintos modos en que se producen la afectación y la desafectación de los bienes o derechos, así como la competencia para acordarlas y su procedimiento.

En el capítulo IV se regulan las mutaciones demaniales, tanto a nivel interno –es decir, dentro del ámbito de la Administración de la Junta de Andalucía y sus agencias– como las que se realizan a favor de otras Administraciones públicas, que pueden realizarse sin transferencia de la titularidad del bien ni modificación de su calificación jurídica, las denominadas mutaciones externas, o con transmisión de la titularidad del bien o derecho, que son las denominadas mutaciones subjetivas. Estas últimas constituyen una de las novedades más relevantes de esta ley, ya que la Ley 4/1986, de 5 de mayo, no las contemplaba. Además, en las mutaciones externas se posibilita el cambio de destino de los bienes o derechos afectados. Asimismo, de igual forma que se contempla en la normativa estatal, se establece la competencia para la aceptación de las mutaciones demaniales que se realicen a favor de la Administración de la Junta de Andalucía y sus agencias.

El capítulo V desarrolla la figura de la adscripción y la desadscripción de los bienes y derechos demaniales y patrimoniales de titularidad de la Administración de la Junta de Andalucía a las distintas consejerías y agencias para el cumplimiento de sus fines. La adscripción se contempla como un acto administrativo distinto del de la afectación y que atribuye al órgano titular, entre otras, las facultades y obligaciones derivadas del uso, administración, gestión, mantenimiento y conservación de los bienes.

Asimismo, en el capítulo VI se regulan las distintas operaciones de reorganización interna del Patrimonio de la Comunidad Autónoma, previéndose que los bienes y derechos de las agencias que no sean necesarios para el cumplimiento de sus fines se incorporarán al Patrimonio de la Administración de la Junta de Andalucía, salvo aquellos que hayan sido adquiridos con el propósito de devolverlos al tráfico jurídico patrimonial de acuerdo con sus fines.

Finalmente, una de las principales novedades de la presente ley es la creación, en el capítulo VII, de la Plataforma de Publicidad Patrimonial de la Junta de Andalucía, la cual se diseñará en consonancia con la imagen corporativa de la Junta de Andalucía, regulada por el Decreto 218/2020, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Manual de Diseño Gráfico para su utilización por el Gobierno y la Administración de la Junta de Andalucía, y con el Decreto 96/2017, de 27 de junio, por el que se regula la coordinación de la estrategia de imagen institucional de la Administración de la Junta de Andalucía, integrándose dentro de su portal web. Esta plataforma servirá como medio para la difusión, a través de internet, de las operaciones y negocios jurídicos patrimoniales, con el propósito de facilitar el acceso a la información patrimonial, centralizar su gestión y reforzar la transparencia de los procedimientos. Con la creación de esta plataforma, la Ley del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Andalucía avanza en la modernización de los procesos administrativos y en la adaptación a los nuevos entornos digitales, respondiendo a las exigencias de eficiencia y accesibilidad propias de la sociedad actual.

El título II, denominado «Uso de los bienes y derechos de dominio público», contiene cuatro capítulos. En su capítulo I se establece que, con carácter general, el destino propio de los bienes y derechos de dominio público de la comunidad autónoma es su utilización para el uso general o para la prestación de servicios públicos.

El capítulo II trata de la utilización de los bienes destinados al uso general, distinguiendo los distintos tipos de uso, que clasifica en uso común, uso especial y uso privativo, y el título habilitante necesario en cada caso.

El capítulo III se dedica a los bienes destinados a los servicios públicos, recogiendo que el uso de estos bienes se efectuará de conformidad con la normativa reguladora del servicio público de que se trate, aplicándose las disposiciones de esta ley y su normativa de desarrollo con carácter subsidiario. Asimismo, se incluye un artículo relativo al parque móvil, que estará integrado por la flota de vehículos que se encuentran a disposición de la Administración de la Junta de Andalucía, sus agencias e instituciones y entidades con régimen de independencia funcional o de especial autonomía, en virtud de cualquier título jurídico. Su régimen jurídico y el de los servicios automovilísticos –esto es, los servicios que, mediante cualquier vehículo del parque móvil, permiten el transporte o el traslado de personas o bienes y la prestación de cualesquiera servicios públicos– se desarrollarán reglamentariamente. Este capítulo se cierra con un artículo que regula la ocupación por terceros, con carácter excepcional, de espacios en edificios destinados al servicio público.

Para finalizar, en el capítulo IV se regulan las autorizaciones y concesiones demaniales. En la primera sección se abordan aspectos tales como: condiciones, procedimiento y órgano competente para otorgarlas, el régimen económico o la extinción y liquidación de estos títulos jurídicos. En las secciones segunda y tercera se regulan las especialidades correspondientes a cada uno de estos títulos jurídicos.

El título III, «Aprovechamiento de los bienes y derechos de dominio privado», establece que, con carácter general, el destino propio de los bienes y derechos de dominio privado es su aprovechamiento con criterios de máxima eficiencia y economía para la hacienda pública. Se regulan los modos en los que se aprovecharán estos bienes y derechos, los órganos competentes para autorizar este uso, el uso esporádico de los mismos y la cesión gratuita a otras Administraciones públicas y a otras entidades.

Como novedad, se introduce la figura de los proyectos públicos de aprovechamiento y explotación, en virtud de la cual las Administraciones y entidades del sector público del ámbito territorial de Andalucía podrán instar la mejora del aprovechamiento y la explotación de los bienes patrimoniales radicados en su territorio mediante la presentación de proyectos que afecten a dichos bienes y derechos.

Asimismo, se desarrolla un nuevo régimen de cesiones gratuitas a favor de otras Administraciones públicas, de sus entidades públicas instrumentales, de las fundaciones del sector público andaluz y de las instituciones de la Unión Europea, de forma que podrá cederse el uso o la propiedad de los bienes cuya afectación o explotación no se considere necesaria ni previsible. La cesión será directa y por el plazo previsto en el acuerdo de cesión y sus prórrogas, y se extinguirá si los bienes cedidos no fuesen destinados al fin o uso previsto.

En el título IV, «Negocios jurídicos patrimoniales», se regulan las disposiciones generales de los negocios patrimoniales (capítulo I) y las particularidades de los negocios jurídicos de adquisición (capítulo II), de disposición (capítulo III) y de explotación (capítulo IV).

En los negocios jurídicos patrimoniales se introduce como novedad la figura de la consulta de interés del mercado: se trata de consultas públicas abiertas y no vinculantes, realizadas con el objetivo de recabar información precisa y directa proporcionada por el tejido empresarial y la sociedad civil sobre iniciativas o proyectos que afecten al Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, a fin de concretar, optimizar o mejorar el diseño de los negocios jurídicos patrimoniales, informar a los operadores económicos acerca de las iniciativas y proyectos o preparar los correspondientes procedimientos de adjudicación.

Además, con la finalidad de promover la simplificación de los expedientes patrimoniales de adjudicación directa y garantizar una mayor eficiencia administrativa, se prevé la posibilidad de sustituir los pliegos de condiciones por propuestas de contrato, y se añade, como facultad del órgano competente para celebrar un negocio patrimonial, la de alcanzar acuerdos preliminares, cuya eficacia queda supeditada a que se tramite el correspondiente procedimiento patrimonial.

Por primera vez, se regulan los denominados pactos preliminares, que podrán producirse únicamente en aquellos supuestos en que, conforme a las normas de la propia ley, proceda la adjudicación directa. Su finalidad es permitir, facilitar y simplificar la configuración del ulterior negocio jurídico mediante la previa fijación de sus líneas directrices y criterios básicos. Estos pactos, que no generan derecho alguno frente a la Administración, se encuentran subordinados a la tramitación del correspondiente procedimiento patrimonial, quedando sin efecto en caso de no completarse o de hacerlo de modo sustancialmente diferente.

Se incluye, como procedimiento de adjudicación con publicidad y concurrencia, el procedimiento negociado, en el que la adjudicación recae en el licitador justificadamente elegido por el órgano de contratación tras negociar las condiciones del contrato con uno o varios candidatos, atendiendo a la mayor rentabilidad y mejores condiciones económicas; y la oferta pública permanente, en la que la posibilidad de celebrar el negocio jurídico patrimonial se mantiene disponible de forma flexible y continuada en el tiempo, recayendo la adjudicación sobre el mejor postor.

El artículo 86, dedicado a las valoraciones, distingue entre las tasaciones y los informes de valoración. Mientras las primeras se basan en un procedimiento técnico y reglado y en una metodología mediante la cual se estima el valor de mercado de un bien para una finalidad concreta, los informes de valoración son, en cambio, estimaciones de valor que no tienen por qué ajustarse a procedimientos reglados y metodologías específicas. De este modo, cuando esta ley se refiere, en determinadas operaciones y negocios patrimoniales, a la tasación, lo hace de forma concreta, atendiendo a la naturaleza de la operación o negocio patrimonial y a la exigencia de una valoración basada en un proceso reglado y en una metodología específica.