Ley 4/2026, de 24 de marzo, de Patrimonio Cultural de Andalucía

EL PRESIDENTE DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA

A todos los que la presente vieren, sabed: Que el Parlamento de Andalucía ha aprobado y yo, en nombre del Rey y por la autoridad que me confieren la Constitución y el Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la siguiente Ley de Patrimonio Cultural de Andalucía:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El patrimonio cultural de Andalucía está compuesto por el conjunto de bienes inmuebles, muebles e inmateriales que, poseyendo alguno de los valores previstos en la normativa, revelan un interés cultural para Andalucía, han ayudado a formar la identidad del pueblo andaluz y, al transmitirse de generación en generación, han permitido consolidar los fuertes valores culturales de nuestra sociedad y territorio.

Por ello, esta norma tiene por objeto regular la tutela, protección, conservación, enriquecimiento, salvaguardia, fomento y difusión del patrimonio cultural de Andalucía, de forma que sirva a la ciudadanía como herramienta de cohesión social, desarrollo sostenible y fundamento de la identidad cultural del pueblo andaluz.

II

La Constitución española dedica numerosos preceptos a la cultura y al patrimonio cultural; así, cabe recordar que el artículo 44 encomienda a los poderes públicos la promoción y tutela del acceso a la cultura, a la que todos tienen derecho, y el artículo 46 atribuye a los poderes públicos garantizar la conservación y promover el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad, señalando a continuación que la ley penal sancionará los atentados contra este patrimonio.

Partiendo de estos principios rectores, en lo que respecta a la distribución de competencias, la Constitución española atribuye al Estado las siguientes materias relacionadas con la cultura y el patrimonio histórico en dos preceptos básicos y fundamentales. Por una parte, el artículo 149.1.28.ª atribuye al Estado la competencia exclusiva para la defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación: museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las comunidades autónomas. Junto a ello, el artículo 149.2 de la Constitución dispone que, sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las comunidades autónomas, el Estado considerará el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la comunicación cultural entre las comunidades autónomas, de acuerdo con ellas. Por otra parte, la Constitución española atribuye a las comunidades autónomas, en el artículo 148.1.17.ª, la competencia sobre el fomento de la cultura, de la investigación y, en su caso, de la enseñanza de la lengua de la comunidad autónoma, y en el artículo 148.1.16.ª las competencias sobre patrimonio monumental de interés de la comunidad autónoma.

Pese a la amplitud de las competencias que podían ser asumidas por las comunidades autónomas en materia de cultura, ya señaló el Tribunal Constitucional en su sentencia 49/1984, de 5 de abril, que «por de pronto, pecaría de superficial todo intento de construir sobre la idea de competencia en materia de cultura, concretada al artículo 148.1.17.ª, una competencia omnímoda y excluyente», y, como aclaró posteriormente en su sentencia 157/1985, de 15 de noviembre, en materia de cultura existe una «concurrencia de los distintos poderes públicos». Con este referente constitucional se aprobó la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, norma aún vigente, que debe ser objeto de lectura y aplicación bajo el prisma de la importantísima jurisprudencia constitucional producida desde entonces, en especial la sentencia 17/1991, de 31 de enero, que declaró, entre otras cuestiones, la competencia general de las comunidades autónomas para la declaración de bien de interés cultural, salvo en determinados casos, y, de forma más reciente, la sentencia 122/2014, de 17 de julio, que ha añadido un parámetro más a tener en cuenta en el análisis constitucional de la materia de cultura al reconocer una «relevancia constitucional» a la propia Ley 16/1985, de 25 de junio, añadiendo que «dada la descentralización en la calificación formal de los bienes de interés cultural, aparece como imprescindible, con el fin de garantizar la defensa del patrimonio histórico contra la exportación y la expoliación, que el Estado establezca normativamente, al menos en sus líneas generales, las condiciones que determinan que un bien reciba tal calificación».

Esta norma, al igual que las dos normas autonómicas previas de 1991 y 2007 (Ley 1/1991, de 3 de julio, de Patrimonio Histórico de Andalucía, y Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía), se integra en el ordenamiento jurídico partiendo del reconocimiento expreso de las competencias concurrentes que, en materia de cultura y, por ende, del patrimonio histórico, ejercen el Estado y las comunidades autónomas dentro del marco normativo general estatal.

III

Consciente de la importancia del patrimonio cultural, el Estatuto de Autonomía para Andalucía incorpora entre los objetivos básicos de la comunidad autónoma, en su artículo 10.3.3.º, el afianzamiento de la conciencia de identidad y de la cultura andaluza a través del conocimiento, investigación y difusión del patrimonio histórico, antropológico y lingüístico. Por otra parte, el artículo 68 establece que corresponde a la comunidad autónoma la competencia exclusiva en materia de cultura con el alcance que se determina en el mismo y sobre la protección del patrimonio histórico, artístico, monumental, arqueológico y científico, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.28.ª de la Constitución.

En el tiempo transcurrido desde la aprobación de la Ley 14/2007, de 26 de noviembre, de Patrimonio Histórico de Andalucía, los cambios normativos, jurisprudenciales y culturales producidos en distintos contextos, nacional e internacional, aconsejan una revisión en profundidad de esta regulación mediante la aprobación de una nueva norma que atienda a la realidad actual. Todo ello sin perjuicio de destacar la importancia que para Andalucía tiene el patrimonio inmaterial, en especial el flamenco, incluido en la Lista Representativa del Patrimonio Cultural Inmaterial de la Unesco, expresamente reconocido en el Estatuto de Autonomía, y recientemente objeto de regulación en la Ley 4/2023, de 18 de abril, Andaluza del Flamenco.

La evolución en el ámbito internacional del concepto de patrimonio histórico hacia uno más amplio de patrimonio cultural requiere actualizar la definición del mismo en la norma, así como reflejar dicha evolución en el título de la ley, y modificar su contenido para dar cabida de forma más coherente a patrimonios que han ido adquiriendo mayor relevancia en los últimos años, como son, entre otros, el patrimonio etnológico material e inmaterial, adaptándose a la Ley 10/2015, de 26 de mayo, para la salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial. Ello debe unirse al hecho de que en el ámbito internacional los trabajos de desarrollo de diversos instrumentos como la Convención para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial de 2003, el Convenio Europeo del Paisaje de 2000 o la Convención de Faro de 2005 justifican una revisión del texto para incorporar los aspectos más relevantes de dichos instrumentos. Además, se incorpora una regulación del papel de la comunidad autónoma en relación con los bienes del patrimonio mundial de la Unesco, material e inmaterial, tanto en lo referente a los procedimientos para su declaración como al seguimiento de su gestión.

Por otra parte, la experiencia acumulada en la aplicación de dicha norma aconseja actualizar y modificar determinados aspectos de la misma. Por ello, se van a delimitar de forma más clara las competencias autonómicas y municipales, teniendo en consideración la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía. La jurisprudencia constitucional permite, además, revisar la norma para ajustarse a los parámetros constitucionales, apurando el techo competencial de la comunidad autónoma y, en este sentido, revisar el régimen jurídico de los bienes del patrimonio histórico y cultural. La aprobación de nuevas normas sectoriales en el ámbito urbanístico o la modificación de la normativa ambiental plantean la necesaria revisión de los instrumentos de coordinación entre dichos ámbitos y el patrimonial.

Junto a lo anterior, la nueva norma pretende clarificar las clasificaciones y procedimientos de declaración de bienes protegidos para su inscripción en el Registro General del Patrimonio Cultural de Andalucía, así como el régimen jurídico específico aplicable a cada uno de ellos en función de su nivel de protección, naturaleza y categoría. Además, los patrimonios especiales adquieren especial relevancia, incorporándose una regulación más detallada del patrimonio arqueológico, del patrimonio etnológico material e inmaterial y del industrial.

El patrimonio cultural, como elemento vertebrador de la sociedad y de su desarrollo sostenible, requiere de adecuadas medidas transversales con otros ámbitos competenciales, incidiendo en la necesaria coordinación con políticas agrarias, medioambientales y, en especial, educativas. En este sentido, se pretende reforzar el papel fundamental de la educación como instrumento esencial de protección y salvaguardia del patrimonio cultural.

La ley, además, lleva a cabo una profunda revisión de todos los procedimientos, incorporando novedades desde el punto de vista de la simplificación y agilización administrativa para dar respuesta a las necesidades de la gestión del patrimonio cultural y a las nuevas demandas sociales, coadyuvando a una mejora en el funcionamiento del tejido económico y empresarial, y siempre con el máximo respeto a la conservación del patrimonio cultural. Esta agilización administrativa, además, irá de la mano de la necesaria telematización de los procedimientos de este ámbito, hacia una Administración cada vez más moderna y eficaz.

En definitiva, Andalucía debe avanzar hacia un concepto actual de patrimonio cultural integrador de nuevas realidades, modernizando sus procedimientos y estructuras, contando con una Administración electrónica eficaz, protagonista de un desarrollo sostenible que, a la vez, proteja y salvaguarde nuestro patrimonio como elemento identitario del pueblo andaluz.

IV

El primer título, bajo la rúbrica «Disposiciones generales», sirve de frontispicio de la ley, entre cuyas principales novedades cabe destacar las siguientes. Por una parte, y en coherencia con el título de esta norma, se lleva a cabo una actualización del concepto de patrimonio histórico, que pasa a denominarse patrimonio cultural, incorporando en el mismo las más modernas concepciones del patrimonio cultural, que abarca, además de las tradicionales categorías, al patrimonio inmaterial, el industrial o el audiovisual, bajo un concepto holístico de patrimonio cultural material e inmaterial. Por otra parte, la norma recepciona expresamente el Convenio de Faro de 2005 al dedicarle un artículo a la colaboración y participación ciudadana.

Además, se dedica un nuevo precepto a la colaboración con las confesiones religiosas, reconociendo así la importancia del patrimonio del que son titulares, en especial la Iglesia católica, propietaria de un vasto y relevante patrimonio cultural en Andalucía que esta norma reconoce expresamente.

Finalmente, se destaca el carácter transversal del patrimonio cultural en todas las políticas públicas, como la educación, el urbanismo, la ordenación del territorio, la conservación de la naturaleza, el desarrollo rural, el turismo y cualesquiera otras que puedan tener afección sobre el mismo, así como su naturaleza vertebradora del territorio de Andalucía y, por ende, su capacidad de coadyuvar al desarrollo sostenible. Como instrumento óptimo, en coherencia con lo afirmado, se incorpora la posibilidad de elaborar planes de patrimonio cultural de Andalucía.

El título I, «Competencias de las Administraciones públicas y órganos e instituciones consultivos», tiene como principal novedad establecer de forma clara las competencias de la Administración de la Junta de Andalucía y de la Administración local, recordando la posibilidad de establecer fórmulas de colaboración entre ambas, reforzándose el papel del Consejo de Gobierno como manifestación del carácter transversal del patrimonio en todo el territorio y actividad. Igualmente, se simplifica la normativa de los órganos colegiados, cambiando su denominación de forma acorde al título de la norma y regulando al Consejo del Patrimonio Cultural de Andalucía. Las comisiones se reorganizan y, como novedad, se crea la Comisión Andaluza de Bienes Culturales, que aglutina a las Comisiones Andaluzas de Bienes Inmuebles, Muebles y Etnología. También se revisa y se actualiza la denominación de las Comisiones Provinciales de Patrimonio Cultural y las Ponencias Técnicas de Patrimonio Cultural.

El título II, «Categorías de bienes e instrumentos de protección», se dedica al sistema de protección.

En el capítulo I se regula el sistema de protección, explicando en primer lugar la clasificación de los bienes del patrimonio cultural de Andalucía por sus características, abordando luego su posible naturaleza, y especificando posteriormente las categorías de bienes que pueden existir. Se cambia el nombre del Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz por el de Registro General del Patrimonio Cultural de Andalucía, para alinearlo con la normativa estatal y con el concepto actual de patrimonio cultural. Se simplifica el sistema de protección, dejando en manos de la comunidad autónoma dos niveles de protección, los bienes de interés cultural para los de valor más relevante y los bienes de interés patrimonial para los de notable relevancia y especial significación cultural. El término «bien catalogado» se restringe a los bienes que incluyan los ayuntamientos en los catálogos urbanísticos como tercer nivel de protección. Con estos cambios se evita la confusión en el empleo del término «catalogado», que solo se referirá a los bienes incorporados en los catálogos urbanísticos. Además, los bienes de interés cultural inmateriales podrán ser declarados solo en el primer nivel. De esta forma, se simplifica la protección del patrimonio inmaterial para centrarse la labor de protección en aquellos bienes «representativos», sin que proceda la jerarquización, de acuerdo con la Convención para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial de 2003.

En cuanto a las categorías de protección, se introducen mejoras técnicas en las definiciones, como la inclusión del valor artístico en las mismas o la homogeneización de la definición de cada categoría en función de su extensión territorial, además de la inclusión de dos nuevas categorías: el paisaje cultural y las vías culturales. Así, se prevé el paisaje cultural como categoría diferenciada de bien inmueble, sobre el que se aporta una definición, como parte del territorio con valores materiales e inmateriales, producto de la acción combinada de la naturaleza y el hombre, que ilustra los modos de ocupación y usos del territorio a lo largo del tiempo. Con ello se pretende superar la carencia de normativa legal existente al respecto y dar respuesta a lo establecido por el Convenio Europeo del Paisaje, adoptado en Florencia el 20 de octubre de 2000.

En relación con los entornos, como novedad, se prevé la posibilidad de incorporarlos a los bienes de interés cultural y a los bienes de interés patrimonial, y se redacta con mayor precisión el artículo dedicado a los entornos subsidiarios.

Una vez definidos estos bienes, en otra sección se exponen los instrumentos de catalogación y registro del patrimonio cultural, distinguiendo entre los formales e informales, los que se crean para proteger y los que se crean para conocer e informar. Además, se introduce un nuevo artículo, denominado «Sistema de Información del Patrimonio Cultural de Andalucía», como instrumento esencial de la gestión y conocimiento del patrimonio cultural de Andalucía, íntimamente conectado a las nuevas tecnologías y la necesaria telematización de los procedimientos vinculados al mismo.

En el capítulo II se introducen novedades sobre el procedimiento, regulando de forma detallada y ordenada todo el procedimiento de declaración de bienes, distinguiendo entre los distintos niveles de protección y recogiendo especialidades para los bienes de interés cultural inmaterial.

Finalmente, el capítulo III se dedica al patrimonio mundial y al patrimonio cultural inmaterial de la Unesco, adaptándose a la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural de 1972 y a las directrices operativas que la desarrollan. Se establece una novedosa regulación para la tramitación de las iniciativas en Andalucía tanto a las listas del Patrimonio Mundial como a las listas del Patrimonio Cultural Inmaterial de la Humanidad, así como quién puede formular la iniciativa y los requisitos previos que deben cumplir los bienes que se proponen.

El título III, bajo la rúbrica «Régimen de protección y conservación del patrimonio cultural de Andalucía», clarifica el régimen jurídico de conservación y protección de los bienes culturales, diferenciando entre el régimen común, de aplicación a todos los bienes integrantes del patrimonio cultural de Andalucía, el régimen aplicable a los bienes inscritos en el Registro General del Patrimonio Cultural de Andalucía –ya sean bienes de interés cultural o bienes de interés patrimonial– y el aplicable a los bienes catalogados recogidos en los catálogos urbanísticos. También la norma modula dicho régimen atendiendo a su naturaleza –inmueble, mueble o inmaterial–, así como incorporando especialidades que atiendan a los tipos de patrimonios especiales como el etnológico o el industrial.

Este título aborda la protección del patrimonio cultural desde distintos ámbitos de la planificación en Andalucía –territorial, urbanística y de planes y programas sectoriales– introduciendo importantes novedades. Así, se establece cuál ha de ser el contenido básico de protección de los instrumentos de ordenación urbanística de determinados bienes de interés cultural que, por su naturaleza y figura de protección, requieren de una regulación singularizada, previéndose que la protección del patrimonio cultural se pueda abordar desde la ordenación urbana detallada o plan especial y catálogo.

Desde el punto de vista de la conservación, como novedad, se regulan los modelos de intervención en bienes de interés cultural y bienes de interés patrimonial –investigación, puesta en valor, mantenimiento, conservación, restauración y rehabilitación–, constituyendo los tres últimos el proyecto de conservación, respecto del cual se regulan también criterios generales y específicos de intervención para distintas categorías de bienes. Finalmente, se concreta el régimen de autorizaciones y declaraciones responsables de intervenciones en inmuebles y muebles inscritos en el Registro General del Patrimonio Cultural de Andalucía y en los inmuebles que conforman los entornos.