LegalizeDecreto-ley 3/2013, de 14 de junio, de creación de la Red Hospitalaria Pública de las Illes Balears y el procedimiento de vinculación de centros privados de atención especializada
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
I
El artículo 64 de la Ley 5/2003, de 4 de abril, de Salud de las Illes Balears, crea el Servicio de Salud como ente público cuya finalidad principal es la gestión de los servicios públicos sanitarios de carácter asistencial.
Para un desarrollo más eficaz de su gestión, el propio artículo 67.2 b del anterior texto normativo faculta al Servicio de Salud para acudir a la gestión indirecta de los servicios sanitarios de carácter asistencial mediante la formalización de acuerdos, convenios u otras formas de gestión integrada o compartida con entidades públicas o privadas, encaminadas a una óptima utilización de los recursos sanitarios disponibles.
Por su parte, el artículo 83 de la Ley 5/2003, de 4 de abril, se refiere a la forma de colaboración del Servicio de Salud con la iniciativa privada, que se instrumenta preferentemente a través de conciertos para la prestación de los servicios sanitarios, que se regirán por la legislación básica de carácter sanitario, los preceptos de la propia Ley 5/2003 y la legislación básica de contratos del sector público.
No obstante lo anterior, la Ley autonómica 5/2003 no realiza alusión alguna ni a la red sanitaria integrada de hospitales públicos, ni al instrumento jurídico que permite la vinculación de los hospitales privados a dicha red: los convenios singulares. Dichas figuras sí aparecen reguladas en los artículos 66 y 67 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, si bien con carácter no básico a tenor de lo dispuesto en el artículo 2 de la propia Ley 14/1986.
La presente disposición crea la Red Hospitalaria Pública de las Illes Balears como un instrumento funcional que amplía las formas de colaboración con el sector privado de acuerdo con los principios de igualdad, subsidiaridad, complementariedad, optimización y adecuada coordinación en la utilización de recursos públicos y privados, y teniendo en cuenta las necesidades de atención sanitaria en cada momento.
La vinculación de los centros privados con la Red Hospitalaria Pública de las Illes Balears se efectúa mediante un convenio singular de vinculación. Según defiende la más reputada doctrina administrativa, el convenio singular es una figura sui generis cuya eficacia queda supeditada a la aceptación por parte de la persona titular del centro privado de atención especializada con quien se suscriba el convenio.
Partiendo de dicha naturaleza, se recogen en el presente decreto ley los requisitos sustantivos y procedimentales que resultan necesarios para la suscripción del convenio. También se regula el contenido y régimen económico, así como su duración, efectos y extinción.
II
Ciertamente la justificación de la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad exigida en el artículo 49 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears como circunstancia justificativa de la utilización de la figura del decreto ley como medio de producción normativa, no puede realizarse en el presente supuesto sin un análisis sobre cuál ha sido la evolución en el tiempo del sistema sanitario público en las Illes Balears, y sobre cómo las serias carencias materiales originarias han condicionado su configuración.
Puede afirmarse que durante muchos años la planta hospitalaria pública de las Illes Balears fue configurada desde una perspectiva que -con ánimo de ser prudentes en el uso de las palabras- podría calificarse de restrictiva, puesto que fue muy largo el período en el que la inversión pública en infraestructuras hospitalarias de las islas destacó, precisamente, por su ausencia, y los recursos disponibles se limitaron a dotar de un único hospital a cada una de las tres islas mayores, con una disponibilidad de camas y medios que, forzosamente, condujeron al desarrollo -especialmente en la isla de Mallorca- de una importante red privada de centros de atención especializada, que sirvió de complemento necesario a la pública para garantizar una plena atención sanitaria a los habitantes de las Illes Balears.
Ineludiblemente, la necesidad de garantizar una cohesión del Sistema Nacional de Salud, la necesidad de garantizar al usuario con derecho a prestación gratuita de asistencia sanitaria pública la prestación correcta y completa del conjunto de servicios previstos en la cartera de servicios comunes actualmente definida regulada en el Real Decreto 1030/2006, de 15 de septiembre, ha obligado, en la práctica, a un esfuerzo inversor para realizar una ampliación de las infraestructuras sanitarias públicas, tanto de atención primaria como especializada, ya desde antes de la transferencia de las competencias en materia de Insalud, y muy acusadamente una vez producida la citada transferencia de competencias con efectos de 1 de enero de 2002, conforme a los términos del Real Decreto 1478/2001, de 27 de diciembre.
Ahora bien, seguramente aquella parquedad de medios con la que se planteaba inicialmente la configuración de la red pública de las islas siguió impregnando la configuración de la red pública sanitaria de las Illes Balears al tener que configurar las nuevas instalaciones, de forma que -y sin que en la actualidad deba sorprendernos- algunos de los nuevos centros hospitalarios públicos se diseñaron desde la perspectiva de utilizar las instalaciones sanitarias de ciertas entidades sin ánimo de lucro como un complemento indispensable para la correcta y completa prestación de todas las prestaciones incluidas en la cartera de servicios de aquellos centros.
Es esta la razón por la que, sistemáticamente, se han realizado conciertos con determinadas entidades sin ánimo de lucro para obtener dicha colaboración que, en ciertos casos, resulta indispensable, no ya por un más o menos eficiente (en términos de calidad y reducción de esperas) funcionamiento del sistema público de salud de las Illes Balears, sino simplemente para garantizar que dicho funcionamiento garantice, asimismo, la prestación de toda la cartera común de servicios a todos los usuarios del sistema sanitario público de las Illes Balears. Ello nos ha conducido a considerar dichas entidades y las instalaciones sanitarias de las que disponen prácticamente como unos colaboradores directos y, a estas alturas, indispensables para el buen funcionamiento del Servicio de Salud.
Así pues, puede llegarse a la conclusión de que dichos conciertos que se realizaban de forma sistemática con determinadas entidades sin ánimo de lucro tenían una razón de ser y un objetivo muy diferenciado de los conciertos sanitarios que, ocasionalmente, firmaba el Servicio de Salud de las Illes Balears con clínicas privadas, cuya titularidad correspondía a entes con ánimo de lucro y con una finalidad más coyuntural buscando objetivos de mejoras significativas en la prestación de servicios comprendidos en la cartera de servicios, por la vía de reducciones de tiempos de espera.
Ahora bien, la sistemática y directa concertación de los servicios con aquellas entidades sin ánimo de lucro han sido recientemente puestas en tela de juicio por la Sindicatura de Cuentas, al considerar que no se realiza un uso idóneo de aquella figura de la Ley de Contratos del Sector Público.
Por otra parte, la necesidad de poder renovar el vínculo con estas entidades resulta inmediata, puesto que los conciertos actuales se encuentran próximos a su expiración por el transcurso del tiempo por el que fueron pactados, y la necesidad de disponer de los recursos que dichos conciertos facilitan resulta de todo punto indispensable.
Además, debería plantearse la posibilidad de poder incorporar sistemáticamente en los recursos del sistema público de salud de las Illes Balears los recursos de atención sanitaria especializada de los que disponen dichas entidades sin ánimo de lucro y de una forma mucho más estrecha y duradera.
La Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, regula en sus artículos 66 y siguientes una figura, la del convenio singular, que permitiría satisfacer esos objetivos.
Tal y como se ha mencionado anteriormente, la Ley 5/2003, de 4 de abril, de Salud de las Illes Balears, no alude ni a la red sanitaria integrada de hospitales públicos, ni al instrumento jurídico que permite la vinculación de los hospitales privados a esta red. Por otro lado, los citados artículos de la Ley 14/1986, no son de aplicación directa a las Illes Balears, puesto que no tienen condición de norma básica, conforme al artículo 2 de la propia ley.
En consecuencia, se considera que concurre una urgente necesidad en la regulación, mediante el presente decreto ley, de la Red Hospitalaria Pública de las Illes Balears como instrumento funcional que amplíe las formas de colaboración con el sector privado conforme a los principios de igualdad, subsidiaridad, complementariedad, optimización y adecuada coordinación en la utilización de los recursos públicos y privados. Asimismo, permite, a su vez, establecer una vinculación con ciertos centros privados mediante la figura del convenio singular de vinculación, de manera que los centros queden prácticamente integrados como un recurso más dentro de la Red Hospitalaria Pública, sujetos a un régimen de control financiero, de gestión, de sistema de admisión y de actividad asistencial mucho más intenso que el que se deriva de un simple concierto, de forma que mediante una publificación de un recurso privado se satisface el fin de subvenir a la consecución del objetivo de interés público de prestar, dentro del territorio de las Illes Balears, de manera correcta y a todos aquellos que tienen derecho a una prestación gratuita, el conjunto de prestaciones que se integran en la cartera básica común de servicios.
III
Finalmente cabe abordar la modificación de determinadas normas en materia de ordenación farmacéutica. El Tribunal Constitucional ha considerado en la Sentencia núm. 63/2011, de 16 de mayo, entre otras, que es inconstitucional por ser contrario al principio de igualdad el establecimiento de una edad límite para participar en los procedimientos de concurso para adjudicación de oficinas de farmacia, ya que no existe una razonable y proporcionada justificación para la implantación de dicho límite.
No obstante, no sería discriminatorio ni contrario al principio de igualdad que se estableciera una edad tope para el ejercicio de una actividad privada declarada de interés público, como es la actividad de atención farmacéutica, porque ni impide la transmisión ni puede estimarse arbitraria, y consecuentemente con ello, el establecimiento de dicho límite permite que también pueda limitarse la edad de acceso a una nueva autorización. Sin embargo, se considera más oportuno no establecer límites de edad en el acceso a las autorizaciones y, por lo tanto, no establecer caducidades por razones de edad.
Dado que la Ley 7/1998, de 12 de noviembre, de Ordenación Farmacéutica de las Illes Balears, solo establece un límite de edad para la obtención por un farmacéutico de una nueva autorización, es necesario y urgente adaptar dicha normativa a la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional, en aras de evitar que continúen gozando de virtualidad normativa disposiciones que presentan serios visos de inconstitucionalidad.
Por otro lado, en fecha 1 de junio de 2010, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea dictó sentencia (procedimientos C 570/07 y C 571/07), en relación con la decisión prejudicial planteada por el Tribunal Superior de Justicia de Asturias sobre un concurso para la concesión de autorizaciones de establecimiento de nuevas oficinas de farmacia en la Comunidad Autónoma de Asturias y, concretamente, sobre la interpretación del artículo 49 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea en cuanto a la posible existencia de una restricción de la libertad de establecimiento. La sentencia del TJUE establece que primar el ejercicio profesional en una parte del territorio nacional es contrario al artículo 49 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Por tanto, esta sentencia obliga a modificar el Decreto de esta Comunidad Autónoma que establece como mérito el ejercicio profesional en las Illes Balears. Concretamente, hay que modificar el anexo II, apartado A, méritos profesionales, punto A.7, relativo a la experiencia profesional realizada en el ámbito de la comunidad autónoma de las Illes Balears, del Decreto 25/1999, de 19 de marzo, por el que se aprueban las zonas farmacéuticas de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, y el procedimiento para la autorización de nuevas oficinas de farmacia, modificado por el Decreto 79/2005, de 15 de abril, y el Decreto 54/2010, de 9 de abril. En definitiva, resulta necesario adaptar el Decreto 25/1999, de 19 de marzo, a las conclusiones contenidas en la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Recientemente el Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears también se ha pronunciado en el sentido de que dicho apartado A.7 del baremo debe quedar anulado en aplicación del derecho comunitario.
En consecuencia, a propuesta del consejero de Salud, previa consideración del Consejo de Gobierno en la sesión de 14 de junio, se dicta el siguiente
DECRETO LEY
Artículo 1. Red Hospitalaria Pública de las Illes Balears.
La Red Hospitalaria Pública de las Illes Balears es el instrumento funcional del Servicio de Salud de las Illes Balears que incluye a todos los centros públicos de atención especializada adscritos orgánicamente al Servicio de Salud de las Illes Balears y a todos los centros privados de la misma modalidad asistencial que se vinculen al citado organismo autónomo mediante un convenio singular.
A los efectos de la presente norma, se considerarán centros de atención especializada los centros sanitarios destinados a la asistencia especializada y continuada de pacientes en régimen de internamiento -como mínimo una noche- cuya finalidad principal es el diagnóstico o tratamiento de los enfermos ingresados en los mismos, sin perjuicio de que también presten atención de forma ambulatoria.
El objetivo fundamental de la Red Hospitalaria Pública de las Illes Balears es la consecución de una ordenación de dichos centros que permita la adecuada coordinación y complementariedad de los servicios, el acceso y disfrute por los ciudadanos de los servicios más adecuados para el diagnóstico y tratamiento de su proceso, la homogeneización de las prestaciones, así como la eficiente y eficaz distribución y utilización de los recursos económicos, humanos y materiales.
Artículo 2. Principios generales de vinculación a la Red Sanitaria Pública de las Illes Balears.
La suscripción de convenios singulares de vinculación con centros privados de atención especializada se realizará teniendo en cuenta los principios de igualdad, subsidiaridad, complementariedad, optimización y adecuada coordinación en la utilización de recursos públicos y privados, y teniendo en cuenta las necesidades de atención sanitaria en cada momento.
Únicamente podrán suscribirse convenios singulares de vinculación con entidades sin ánimo de lucro.
Artículo 3. Convenios singulares de vinculación.
El Servicio de Salud de las Illes Balears podrá formalizar convenios singulares que permitan a los centros privados de atención especializada vincular la totalidad de sus servicios y prestaciones a la Red Hospitalaria Pública de las Illes Balears, siempre y cuando las necesidades asistenciales reflejadas en los planes de salud indiquen la conveniencia de usar dicha fórmula de gestión integrada.
Los convenios singulares de vinculación se regirán por las disposiciones del presente decreto ley y, de forma supletoria, por la normativa vigente en materia de régimen jurídico y procedimiento administrativo común que resulte de aplicación a la Administración de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears. En cualquier caso su eficacia se supedita a la aceptación por parte de la persona titular del centro privado de atención especializada con quien se suscriba el convenio.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 4.2 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, no resultarán de aplicación a los convenios singulares de vinculación las prescripciones contenidas en el citado texto normativo.
Artículo 4. Requisitos sustantivos para la suscripción de un convenio singular de vinculación.
Con carácter previo a la suscripción de un convenio singular, deberán reunirse los siguientes requisitos:
Que el centro esté previamente autorizado e inscrito en el Registro Autonómico de Centros, Servicios y Establecimientos Sanitarios de las Illes Balears, mantenga las condiciones que motivaron su autorización, y solicite las preceptivas autorizaciones que sean necesarias durante su funcionamiento o realice cuantas comunicaciones o declaraciones sean preceptivas.
Que el centro cumpla los requerimientos de calidad correspondientes a la acreditación sanitaria de nivel I, en los términos previstos en el Decreto 46/2012, de 1 de junio, por el que se regula el marco de calidad de los centros, servicios y establecimientos sanitarios, se crea la Comisión Autonómica de Acreditación de los Centros Sanitarios de las Illes Balears y se aprueba el programa de acreditación de hospitales o, en su caso, los requerimientos exigidos para la obtención de una acreditación de nivel equivalente.
Que existan necesidades asistenciales que justifiquen la vinculación, en los términos previstos en la presente disposición.
Que exista disponibilidad presupuestaria que lo permita.
Que el centro cumpla con la normativa fiscal, laboral, de Seguridad Social y de incompatibilidades.
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