Decreto-ley 1/2014, de 18 de marzo, por el que se regula el programa de Impulso a la Construcción Sostenible en Andalucía y se efectúa la convocatoria de incentivos para 2014 y 2015

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La recuperación de la economía, la convergencia económica con España y con la Unión Europea y disminuir la tasa de paro constituyen una prioridad inaplazable para los poderes públicos. Reactivar la economía andaluza, incidiendo en una reorientación de nuestro modelo productivo hacia estructuras más productivas, más sostenibles y, sobre todo, con más capacidad para generar empleo es la mejor manera de contribuir a la superación de estos problemas, mediante el favorecimiento de las inversiones empresariales y la simplificación de trámites administrativos.

El acuerdo suscrito por el Gobierno de Andalucía recoge entre sus compromisos «avanzar hacia una construcción sostenible basada en la rehabilitación de vivienda y su ecoeficiencia energética, así como a los de infraestructuras de transporte y de comunicaciones».

Ante la gravedad de la situación actual, el Gobierno de Andalucía, la Confederación de Empresarios de Andalucía y las organizaciones sindicales Unión General de Trabajadores de Andalucía y Comisiones Obreras de Andalucía suscribieron el 20 de marzo de 2013 un Acuerdo para el progreso económico y social de Andalucía que contempla, entre otras medidas, la necesidad de reforzar nuestros sectores productivos. Los tradicionales, como la agricultura y la agroindustria, la minería, la industria manufacturera, la industria aeronáutica, el turismo, el comercio y la construcción, deben seguir siendo pilares sobre los que debe descansar nuestro crecimiento, a la vez que se impulsan otros sectores generadores de valor añadido y empleo, como las energías renovables, las TIC, la biotecnología, las industrias culturales y los servicios avanzados a empresas, entre otros.

En términos energéticos, el sector de la edificación representa el principal sector de consumo energético en la Unión Europea y uno de los principales sectores consumidores de Andalucía (23% del consumo de energía final). A su vez, se caracteriza por su gran potencial de ahorro energético y uso de las energías renovables, estimado en un 40%.

En una situación de crisis económica como la actual, con una tasa de desempleo que ronda el 40%, el encarecimiento del precio de la energía está teniendo una gran incidencia en las economías domésticas y empresariales. El incremento del precio de la electricidad y del gas está suponiendo, por un lado, que un alto porcentaje del presupuesto de los hogares tenga que destinarse a sufragar la factura energética, y por otro, una pérdida de competitividad de las empresas, que en muchos casos se ven avocadas al cierre, con la consiguiente destrucción de empleo.

Otra de las causas de los elevados gastos energéticos de los hogares y las empresas radica, por un lado, en el inadecuado comportamiento térmico de muchos de los edificios existentes, que se estima en un 50% del parque existente, construidos antes de las normas de obligado cumplimiento en materia energética y, por tanto, sin criterios referentes al ahorro de energía, y por otro, en la baja eficiencia energética de las instalaciones y equipamiento utilizados para la generación, distribución y uso de la energía, que se encuentra muy alejada de las posibilidades de eficiencia y limitación de la demanda energética que ofrece el estado actual de la tecnología y materiales de construcción usados para el aislamiento de los edificios, el aprovechamiento de las energías renovables, la iluminación y climatización, el equipamiento del hogar o la gestión, seguimiento y control energético, entre otros.

Así, en estos edificios más antiguos y peor equipados, se podrían alcanzar ahorros energéticos superiores al 70% en los hogares o al 50% en los edificios del sector terciario, además de una notable mejora en el confort de las personas que los usan.

Además, la participación del sector de la construcción en el ámbito de la rehabilitación en España solo alcanza el 28% del total del sector, datos que contrastan con el 41% en Europa y el 56% en Alemania. Según el Ministerio de Fomento, la actividad de la rehabilitación genera el triple de puestos de trabajo, que los generados por la construcción de nueva planta. Por otra parte, la construcción sostenible basada en la rehabilitación de la vivienda y su ecoeficiencia energética, requiere también del uso de materiales constructivos que sean sostenibles desde la óptica ambiental, tanto por las necesidades energéticas en su proceso de fabricación, como por sus efectos residuales tras su vida útil, por ello, se deberá promover especialmente el uso de materiales naturales renovables, tales como el corcho, la madera o la piedra, entre otros.

Se demanda, por tanto, la inmediata puesta en marcha de ayudas que, dinamizando el sector de la construcción, especialmente afectado por la situación de crisis económica, contribuyan al ahorro y eficiencia energética de los edificios, con el consiguiente efecto sobre la factura energética de los hogares y las empresas, y al cumplimiento de los objetivos energéticos de la Unión Europea. Asimismo, se prevé que estas medidas tengan efectos muy positivos sobre la creación de empleo, a través de los servicios públicos de empleo, tanto en las empresas que llevan a cabo las obras e instalaciones en los edificios, como de los sectores que suministran bienes y servicios a dichas empresas, potenciándose especialmente los recursos naturales y sostenibles que siendo abundantes en nuestra región, impliquen un valor añadido y permitan el relanzamiento de la industria de materiales, así como de la relativa a las restantes instalaciones y dotaciones de la edificación y de las tecnologías de las energías renovables.

Con esta finalidad, el Programa de Impulso a la Construcción Sostenible en Andalucía incluirá la concesión de incentivos, instrumentos que faciliten el acceso a la financiación a pymes y empresas de economía social, así como la constitución de un foro de participación para la definición de un nuevo modelo de construcción y rehabilitación.

En primer lugar, los incentivos están dirigidos a facilitar la realización de inversiones que favorezcan el ahorro energético, la mejora de la eficiencia energética y el aprovechamiento de las energías renovables en los edificios de Andalucía, mediante la realización de obras de rehabilitación, reforma, adecuación al uso e instalaciones eficientes. Con ello, se pretende fomentar la movilización del máximo posible de recursos y la revitalización del sector, desde un punto de vista sostenible.

En relación con las empresas, los incentivos están dirigidos a fomentar su competitividad y el empleo. El régimen aplicable a los incentivos que se concedan a las empresas en el marco del Programa de Impulso a la Construcción Sostenible en Andalucía será el establecido en el Reglamento (UE) núm. 1407/2013, de la Comisión, de 18 de diciembre de 2013 relativo a la aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a las ayudas de minimis, quedando excluidas en aplicación del mismo las empresas que operen en los sectores de la pesca y la acuicultura y las empresas dedicadas a la producción primaria de productos agrícolas.

Asimismo, con el objeto de facilitar la realización de inversiones energéticamente sostenibles en el parque público de viviendas de la Junta de Andalucía y en infraestructuras de la Comunidad Autónoma, y reducir el gasto público, se prevé la condición de beneficiarios para la Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía y la Agencia de Obra Pública de la Junta de Andalucía, en atención a sus respectivos objetos y fines estatutarios.

Por otra parte, en relación con los organismos y entidades públicas que tengan la consideración de poder adjudicador conforme a la legislación de contratos del sector público, incluyéndose a las entidades locales, se prevé que continúen accediendo a la financiación de sus proyectos conforme a la Orden de 4 de febrero de 2009, modificada por la Orden de 7 de diciembre de 2010, por la que se establecen las bases reguladoras de un programa de incentivos para el desarrollo energético sostenible de Andalucía y se efectúa su convocatoria para los años 2009-2014, si bien se incrementa, a través del presente decreto-ley, el porcentaje máximo de incentivo para las actuaciones incentivables a través de la Orden citada.

En el mismo sentido, los beneficios de este Programa deben extenderse bajo el principio de cohesión territorial conforme al objetivo básico previsto en nuestro Estatuto de Autonomía.

En segundo lugar, dado que el acceso a la financiación por parte de las empresas, incluidas las de economía social, para impulsar su actividad sigue siendo insuficiente en nuestro país, se pretende paliar esta deficiencia mediante la articulación en el Programa de Impulso a la Construcción Sostenible en Andalucía de un instrumento de acceso a la financiación a través de la iniciativa JEREMIE, prevista en el Programa Operativo del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) de Andalucía, que facilite la concesión de préstamos a las pymes y a las empresas de economía social con el fin de impulsar el desarrollo empresarial asociado a este sector. El programa financiará tanto inversiones como circulantes, siempre y cuando la financiación esté vinculada a un proyecto de expansión de la empresa.

Con esta posibilidad, además, se facilita la transición de una cultura de subvención a otra de incentivo en las políticas propias de desarrollo empresarial, fomentando la solvencia, calidad del proyecto y la responsabilidad social de las empresas.

Por último, la constitución de la Mesa de la Construcción y Rehabilitación Sostenible pretende ser un espacio de participación especializado para definir un modelo de construcción y rehabilitación sostenible, que permita la generación de empleo y el desarrollo sólido de las empresas andaluzas de este sector, incluidas las de economía social, tanto en Andalucía como en los nuevos mercados y oportunidades que se generen fuera de Andalucía, en un escenario temporal a medio plazo, hasta el año 2020. Así se avanzó en la presentación de la propuesta de la presente iniciativa el pasado 21 de febrero ante representantes y expertos del sector de la construcción sostenibles que formarán parte de la Mesa constituida a través del presente decreto-ley.

Todo ello, en relación con los artículos 10.3.8.º, 45.1, 47, 49.1.b), 49.2.a), 56 y 58.2 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, de acuerdo con las bases y la ordenación de la actuación económica general, y en los términos de lo dispuesto en los artículos 148.1.3.º, 148.1.13.º, 149.1.13.º, 149.1.18.º y 149.1.25.º de la Constitución.

II

La Directiva 2002/91/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, refundida posteriormente en la Directiva 2010/31/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 2010, relativa a la eficiencia energética de los edificios y la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, a las que pueden añadirse la Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano y el Marco Europeo de Referencia para la Ciudad Sostenible, marcan la estrategia a largo plazo que deben seguir los Estados miembros de cara a la consecución de los objetivos energéticos de la Unión Europea, alineados con la estrategia energética de nuestra Comunidad Autónoma, desarrollada a través de la Ley 2/2007, de 27 de marzo, de fomento de las energías renovables y del ahorro y eficiencia energética de Andalucía, instrumento pionero en este ámbito.

Precisamente la Directiva 2012/27/UE, relativa a la eficiencia energética, tras reconocer que los edificios representan el 40% del consumo de energía final de la Unión Europea, obliga a que los Estados miembros establezcan, también, una estrategia a largo plazo, hasta el año 2020 –para minorar el nivel de emisiones de CO2– y hasta el año 2050 –con el compromiso de reducir el nivel de emisiones un 80-95% en relación a los niveles de 1990–, destinada a movilizar inversiones en la renovación de edificios residenciales y comerciales, para mejorar el rendimiento energético del conjunto del parque inmobiliario. A través de esta estrategia de renovaciones exhaustivas y rentables que reduzcan el consumo de energía de los edificios, en porcentajes significativos con respecto a los niveles anteriores a la renovación, se crearán además oportunidades de crecimiento y de empleo en el sector de la construcción.

Esta actividad, globalmente entendida, no solo es susceptible de atender a los objetivos de eficiencia energética y de recuperación económica ya expresados, sino también de contribuir activamente a la sostenibilidad ambiental, a la cohesión social y a la mejora de la calidad de vida de la ciudadanía en los edificios y en los espacios urbanos.

El Reglamento (CE) núm. 397/2009, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de mayo de 2009, que modifica el Reglamento (CE) núm. 1080/2006, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, establece la subvencionabilidad de las inversiones en eficiencia energética y energías renovables en las viviendas existentes definidas por los Estados miembros, con el fin de apoyar la cohesión social.

En el contexto de crisis económica actual, la cohesión social implica la igualdad de oportunidades para que la población pueda ejercer sus derechos fundamentales y asegurar su bienestar, sin discriminación de ningún tipo y atendiendo a la diversidad. A través de las medidas reguladas en la presente norma, se promoverá la igualdad de oportunidades de la ciudadanía y las empresas. Gracias a ello, se contribuirá a que cualquier persona o empresa, sin ningún tipo de distinción, pueda realizar inversiones energéticamente sostenibles en edificios, dinamizando la actividad económica y reduciendo su factura energética, con la consiguiente generación de empleo y de bienestar social en el ámbito de nuestra Comunidad Autónoma.

Por otro lado, el Reglamento (UE) núm. 1301/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013 sobre el Fondo Europeo de Desarrollo Regional y sobre disposiciones específicas relativas al objetivo de inversión en crecimiento y empleo y por el que se deroga el Reglamento (CE) núm. 1080/2006, establece como una de las prioridades de inversión en el nuevo marco comunitario el apoyo de la eficiencia energética, de la gestión inteligente de la energía y del uso de energías renovables en las viviendas.

El Gobierno Andaluz ha situado la recuperación económica como el eje vertebrador de todas las políticas públicas, encontrándose plenamente convencido de que una de las mayores rémoras para dicha recuperación es que no exista una completa seguridad jurídica, fuente de inseguridad económica y de retraimiento de la inversión. Por tanto, para que la inversión privada y pública se desenvuelva con la mayor prontitud y con su completa potencialidad, se hace necesario contar con una mayor seguridad jurídica en el desarrollo de las mencionadas políticas públicas. De ahí que resulte indispensable la puesta en marcha de forma inmediata de medidas que dinamicen la actividad económica y la realización de inversiones.

III

La construcción es uno de los sectores que, en términos económicos y de empleo, más trascendencia tiene en nuestra Comunidad Autónoma. Así, la construcción representa en Andalucía el 8,5% del Valor Añadido Bruto (VAB) y el 5,5% del empleo de nuestra comunidad y, lo que es más importante, padece en estos momentos de una tasa de paro asociado de más del 40%.

En el marco de las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma de Andalucía, es necesario poner en marcha medidas que diferencien y desvinculen al sector de la construcción del ámbito especulativo al que se le ha unido en la actual crisis económica. La rehabilitación de edificios en Andalucía necesita, en estos momentos, el impulso de la sostenibilidad aplicada al sector como motor de reactivación económica y de generación de empleo que, a la vez que sea compatible y respetuosa con el medioambiente, incida en el reforzamiento de la cohesión social en Andalucía.

Por otro lado, en términos ambientales, un modelo de construcción sostenible representaría la posibilidad de evitar procesos especulativos, con inversiones que no conllevan compromisos con la gestión de los bienes en los que se invierte, limitándose a la búsqueda del beneficio financiero de tan solo una de las partes involucradas.

Andalucía debe abanderar una clara oportunidad de especialización en el marco de las políticas europeas y de desarrollo de actuaciones ligadas a nuevas soluciones constructivas no convencionales y materiales. Oportunidad y actuaciones que permitan reducir el consumo energético de los edificios, así como la incorporación de equipos e instalaciones de reducido consumo energético y alta eficiencia energética, y el desarrollo de herramientas asociadas a servicios innovadores en la implantación de estas mejoras.

Se trata, por tanto, de impulsar un modelo de construcción que conjugue los intereses comunes del uso eficiente de la energía, la necesaria protección ambiental, el desarrollo urbanístico equilibrado, etc., así como la participación de todas las partes involucradas en los proyectos: ciudadanía, empresas y entidades del sector energético, de la construcción, de las TIC y financiero.

Por ello, es urgente y necesario que desde los poderes públicos se adopten todas las medidas necesarias para reactivar un sector con tanto potencial para disminuir la alta tasa de paro y afrontar la adversa coyuntura económica existente.

IV

En este contexto, resulta apremiante abrir el proceso de elaboración de un nuevo modelo productivo para el sector de la construcción y la rehabilitación, asociando a un mayor número de personas y organizaciones en su formulación y aplicación, lo que se traducirá en una mayor transparencia y en una mayor responsabilidad de todos los participantes, profesionales, sociedad civil y empresas ligadas a la construcción, que deberán ser vectores fundamentales para el cambio de modelo, donde la rehabilitación juegue un papel relevante.

Esta es la finalidad de la Mesa de la Construcción y Rehabilitación Sostenible, que se constituye y regula a través del presente decreto-ley como un espacio de participación especializado con el objetivo de definir un Plan Integral de Fomento para el Sector de la Construcción y Rehabilitación Sostenible de Andalucía que permita la generación de empleo y el desarrollo sólido de las empresas andaluzas de este sector.

Este Plan, además, contribuirá a mejorar la eficiencia energética del parque de edificios en Andalucía, a reducir el consumo energético en este ámbito, a aumentar nuestra tasa de autosuficiencia energética y a reducir el impacto ambiental, en línea con los objetivos estratégicos marcados por la Unión Europea.

Se deberá prestar especial atención al desarrollo de medidas innovadoras de construcción sostenible en barrios y distritos y, en general, respecto de aquellos colectivos vulnerables en los que la repercusión del gasto energético con medidas de construcción sostenible pueda tener un mayor impacto, convirtiéndolos en sujetos activos en la consecución de los objetivos de ahorro energético marcados por la Unión Europea. Se trata por tanto de encontrar soluciones adecuadas para cada perfil, haciendo extensivo los beneficios de la construcción sostenible a todo el conjunto de la sociedad. Los referidos colectivos tendrán presencia efectiva en la Mesa de la Construcción y Rehabilitación Sostenible de Andalucía.