Decreto-ley 1/2017, de 28 de marzo, de medidas urgentes para favorecer la escolarización en el primer ciclo de la educación infantil en Andalucía

Incluye la corrección de errores publicada en el BOJA núm. 70, de 12 de abril de 2017. Ref. BOJA-b-2017-90331

La educación infantil, según el artículo 12.1 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, y el 41.1 de la Ley 17/2007, de 10 de diciembre, de Educación de Andalucía, constituye la etapa educativa con identidad propia que atiende a niños y niñas desde el nacimiento hasta los seis años de edad. Tiene carácter voluntario y su finalidad es la de contribuir a su desarrollo físico, afectivo, social e intelectual.

Es precisamente el primer ciclo de esta etapa, destinado a la atención social y educativa de los niños y niñas menores de 3 años, el que reviste una importancia fundamental en los primeros años de vida, base e inicio de todo el proceso educativo. Pero además constituye un elemento básico para eliminar las diferencias culturales y las desventajas iniciales del niño o niña socialmente desfavorecido, potenciando la igualdad de oportunidades educativas y la socialización, del mismo modo que se erige en factor esencial en la prevención de las dificultades de aprendizaje y del fracaso escolar, que se manifiestan con más claridad en las etapas educativas posteriores.

Si bien se inicia con el proceso de enseñanza-aprendizaje en una etapa de la vida que es muy relevante para el éxito educativo futuro de los menores, no es menos cierto que se trata de un servicio socioeducativo que contribuye a facilitar la conciliación de la vida familiar y laboral de mujeres y hombres.

La Junta de Andalucía viene fomentando desde hace más de 15 años la educación infantil del primer ciclo y aunque esta enseñanza no forme parte de las declaradas obligatorias y gratuitas, se ha fijado como objetivo promover la oferta de plazas de cero a tres años, de manera que el servicio de atención socioeducativa pueda extenderse y prestarse al mayor número de niños y niñas posibles.

Para ello, ha sido y continúa siendo necesario contar con la participación del sector de la educación infantil, que ha experimentado un notable crecimiento apoyado por la Administración con distintas medidas de fomento, a través del programa de cooperación territorial para la construcción y equipamiento de centros, o por los convenios de financiación de plazas que se han venido suscribiendo entre la Junta de Andalucía y los centros educativos de primer ciclo de educación infantil. Ello ha permitido abarcar aquellos ámbitos territoriales donde no existen centros de titularidad de la Junta de Andalucía.

Con el Decreto 149/2009, de 12 de mayo, por el que se regulan los centros que imparten el primer ciclo de la educación infantil, se estableció el marco normativo que dotaba a este ciclo de un marcado carácter educativo y regulaba los requisitos para la autorización de los centros, tanto técnicos como de titulación de los profesionales de los mismos, así como su organización y funcionamiento, los servicios a prestar, la planificación de puestos escolares y la admisión en ellos, previendo un modelo de financiación de estos puestos mediante convenio con los centros que no fuesen de titularidad de la Junta de Andalucía.

Tras estos años de plena integración del primer ciclo de educación infantil en el Sistema Educativo Andaluz y después de dos periodos cuatrienales de convenios de colaboración entre los centros educativos de primer ciclo de educación infantil y la Consejería de Educación para la financiación de los puestos escolares, el próximo mes de julio finalizará la vigencia de los citados convenios y, por tanto, se hace necesario articular de manera urgente un nuevo sistema de ayudas dirigido a las familias para fomentar la escolarización en este ciclo, en adelante Programa de ayuda, que posibilite y mejore la participación de todos los centros legalmente autorizados para su funcionamiento y que garantice la igualdad de oportunidades de las familias.

En el nuevo modelo que se aprueba cualquier centro educativo de primer ciclo de educación infantil puede adherirse al Programa de ayuda cumpliendo determinados requisitos y comprometiéndose a determinadas obligaciones y funciones, que son iguales para todos ellos, lo que permite que la prestación de este servicio se extienda a más localidades y que las familias tengan más opciones de elección.

Por otro lado, considerando que este Programa de ayuda puede suponer unas 90.000 personas beneficiarias, para que la gestión del mismo sea más eficaz y eficiente, tanto para las familias, como para los centros y para la Administración, debe ser llevada a cabo por los propios centros como entidades más cercanas a las familias.

La propia Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, regula la figura de entidades colaboradoras, en la cual encajarían los centros por las propias funciones y obligaciones que deberán cumplir, y por las que percibirían una compensación económica. El establecer los centros como entidades colaboradoras se erige además en garantía de que las ayudas se aplicarán a la finalidad para la que están concedidas, mediante la cesión obligatoria del cobro de las mismas a los centros, por parte de las familias.

Entre las obligaciones a las que se comprometen los centros está la de realizar el procedimiento de admisión del alumnado de acuerdo con la normativa aplicable a los centros de titularidad de la Junta de Andalucía, que establece, entre otros, criterios objetivos como el nivel de renta familiar y la fecha de nacimiento del niño o la niña.

Hasta ahora, para que las familias obtuvieran bonificación, los centros de convenio tenían que aplicar un precio equivalente al precio público aprobado para los centros de titularidad de la Junta de Andalucía. En el nuevo modelo que se aprueba, se deja cierta libertad a los centros, que podrán adoptar un precio igual o inferior al precio público establecido, en el caso del servicio de atención socioeducativa, sin que dicha circunstancia suponga merma alguna en la calidad de éste, por cuanto la previa autorización de los centros está supeditada al cumplimiento de unos requisitos mínimos establecidos en la normativa vigente, introduciendo además un factor de competitividad entre los centros para ofrecer los mejores servicios a los mejores precios y teniendo las familias más opciones para la libre elección en función del precio y de los servicios ofertados.

El establecimiento de un precio fijo, en un contexto abierto y de concurrencia del sector, sin tener en cuenta las características socioeconómicas de las zonas donde se encuentren ubicados y, en su caso, el precio que libremente los centros hubiesen establecido con anterioridad, estaría obligando a las familias que no estaban bonificadas a abonar una mayor cuantía por los servicios y podría darse el caso de que algunas familias tuviesen que abonar un precio mayor a pesar de contar ahora con una bonificación. Por otro lado, la Administración estaría atendiendo bonificaciones más altas sobre un precio fijado por ella misma, lo que repercutiría negativamente en el número de ayudas a conceder.

El objeto del Programa de ayuda a las familias es la bonificación del precio de los servicios de atención socioeducativa y de comedor escolar, determinados en el Decreto 149/2009, de 12 de mayo. La cuantía y bonificaciones de los precios públicos correspondientes a estos servicios, que servirán de referencia para fijar el precio de los mismos por los centros adheridos al Programa de ayuda, venían fijadas por Acuerdo de 7 de julio de 2009, de Consejo de Gobierno, dándose la circunstancia de que el precio de ambos aparecía de manera conjunta, siendo el precio del servicio de comedor escolar un 25% del precio total del servicio de atención socioeducativa. En el nuevo modelo que se aprueba, al no obligar a los centros a establecer un precio fijo para el servicio de atención socioeducativa, ambos servicios deben aparecer por separado para desvincular el precio del servicio de comedor escolar del otro, con el fin de que no se vea condicionado por éste, con el consiguiente menoscabo de la calidad del mismo.

Por otro lado, es necesario tener en cuenta la evolución experimentada en las condiciones socioeconómicas de las familias andaluzas en estos últimos años y adecuar los tramos de ingresos familiares y las bonificaciones al precio en función de su capacidad económica real, así como que los créditos destinados anualmente al Programa de ayuda permitan que más niños y niñas puedan beneficiarse de las bonificaciones previstas.

Considerando que la mayoría de las familias acceden al primer ciclo de educación infantil gracias a las bonificaciones del precio que concede la Administración, el Programa de ayuda adquiere mayor relevancia teniendo en cuenta que son más las posibilidades de acceso a dichas bonificaciones, ya que cualquier centro previamente autorizado puede adherirse al Programa. Además, al ser el procedimiento de concesión de las ayudas mediante concurrencia competitiva y el ámbito territorial de competitividad para ello el de la Comunidad Autónoma de Andalucía, se garantiza que las familias participen en igualdad de oportunidades. Además, para aquellos casos en los que el niño o la niña no hubiese alcanzado las 16 semanas de vida a 1 de septiembre, que es el requisito que establece la normativa de admisión para que pueda obtener plaza en el periodo ordinario, y para garantizar que las familias puedan optar a recibir una bonificación, se contempla la posibilidad de una nueva convocatoria, con un plazo extraordinario de solicitud.

Los criterios para priorizar la concesión de las ayudas son lo más objetivos posibles, ya que sólo se tiene en cuenta la renta familiar y la fecha de nacimiento del niño o la niña, siendo éstos criterios, entre otros, los que utilizarán los centros adheridos al Programa de ayuda para la admisión del alumnado. Destacando que al igual que en el anterior modelo hay determinados supuestos en los que concurren causas especiales para una bonificación del 100%.

Desde el punto de vista presupuestario y de organización del sector público, se estima necesario que la gestión de las ayudas se lleve a cabo a través de la Agencia Pública Andaluza de Educación, dada la experiencia y la disponibilidad de los mecanismos de pago necesarios para un abono mensual de las ayudas, que permitirán a los centros obtener liquidez periódica, contribuyendo a su sostenibilidad financiera para la prestación de un servicio de calidad y el mantenimiento del empleo de los profesionales del sector. Así mismo, la fiscalización permanente de las ayudas permitirá la concesión y la gestión del pago mensual de las mismas, a través de los centros adheridos al Programa, a unas 90.000 personas beneficiarias de manera ágil, eficaz y eficiente. Para ello, es necesario adecuar el régimen jurídico de la citada Agencia modificando la Ley 3/2004, de 28 de diciembre, de Medidas Tributarias, Administrativas y Financieras, y los Estatutos de la citada Agencia Pública, aprobados por el Decreto 219/2005, de 11 de octubre, para ampliar los fines de la misma.

El artículo 110.1 del Estatuto de Autonomía para Andalucía establece que «en caso de extraordinaria y urgente necesidad el Consejo de Gobierno podrá dictar medidas legislativas provisionales en forma de decretos-leyes, que no podrán afectar a los derechos establecidos en este Estatuto, al régimen electoral, ni a las instituciones de la Junta de Andalucía. No podrán aprobarse por Decreto-ley los presupuestos de Andalucía».

La concurrencia de estas circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad para la utilización de la figura del Decreto-ley para el conjunto de medidas urgentes para favorecer la escolarización en el primer ciclo de educación infantil, recogidas en este texto, se justifica por los motivos expuestos, teniendo en cuenta que las medidas normativas adoptadas son las más adecuadas, idóneas y proporcionadas para el mejor funcionamiento del sistema. Considerando además el horizonte temporal del proceso de admisión para este curso, que es inminente, no se podría abordar una nueva regulación de las distintas medidas mediante una tramitación ordinaria, que no estaría finalizada antes del inicio del próximo curso, sin que se pueda continuar con el modelo previsto en el Decreto 149/2009, de 12 de mayo, y, concretamente, con el sistema de bonificaciones a las familias a través de la suscripción de convenios con los centros, por cuanto ello podría provocar graves perjuicios, como se ha venido exponiendo, en caso de que no se actuara de forma inmediata.

Del examen de la Sentencia núm. 332/2005, de 15 de diciembre, del Tribunal Constitucional, se puede inferir la posibilidad de modificar disposiciones reglamentarias mediante Decreto-ley, ya que no se vulneraría el principio de seguridad jurídica, y que el requisito de la urgencia no se invalida por el hecho de que se pudiera haber utilizado una disposición de carácter reglamentario puesto que la Constitución Española no contempla reservas de reglamento.

La experiencia acumulada durante estos años de la gestión realizada a través de convenios de colaboración conduce a adecuar el modelo de fomento de la escolarización en el primer ciclo de educación infantil, mejorando el procedimiento administrativo y otorgándole mayores garantías jurídicas a las personas interesadas, y una mayor concurrencia al generalizar la colaboración a todos los centros autorizados o creados que figuran inscritos en el Registro de Centros Docentes.

Dado que el próximo mes de julio finaliza el plazo de vigencia de los convenios de colaboración actualmente en vigor, y que tendría que iniciarse un nuevo marco de colaboración de cuatro años, las consecuencias negativas que tendría sobre la población andaluza no contar con estas ayudas o ver mermadas sus posibilidades al no contar con nuevos centros en su ámbito territorial más próximo, que faciliten el acceder a un servicio que es primordial para los menores y sus familias, el Gobierno Andaluz entiende la necesidad y urgencia de dotar de un nuevo marco normativo que propicie la prestación del servicio con normalidad el próximo mes de septiembre y el acceso a un mayor número de plazas.

Por todo ello, en el ejercicio de la facultad concedida por el artículo 110 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, a propuesta de la Consejera de Educación y de conformidad con lo previsto en el artículo 27.3 de Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, previa deliberación del Consejo de Gobierno, en su reunión celebrada el día 28 de marzo de 2017,

DISPONGO

Artículo 1. Objeto.

El presente Decreto-ley tiene por objeto regular el Programa de ayuda a las familias para el fomento de la escolarización en el primer ciclo de la educación infantil en Andalucía y la adhesión a dicho Programa de los centros educativos exclusivos de primer ciclo de educación infantil, que no sean de titularidad de la Junta de Andalucía.

Artículo 2. Programa de ayuda a las familias para el fomento de la escolarización en el primer ciclo de la educación infantil en Andalucía.

Se aprueban las bases reguladoras del Programa de ayuda, cuya regulación figura en el Anexo I, que tiene por objeto la concesión de ayudas económicas para fomentar la escolarización del alumnado menor de 3 años en centros educativos exclusivos de primer ciclo de educación infantil, que no sean de titularidad de la Junta de Andalucía.

Artículo 3. Adhesión de los centros educativos exclusivos de primer ciclo de educación infantil, que no sean de titularidad de la Junta de Andalucía, al Programa de ayuda.

Se aprueba el procedimiento de adhesión al Programa de ayuda de los centros educativos exclusivos de primer ciclo de educación infantil, que no sean de titularidad de la Junta de Andalucía, autorizados en la Comunidad Autónoma de Andalucía, de acuerdo con lo recogido en el Anexo II.

Disposición adicional primera. Aplicación del Decreto 149/2009, de 12 de mayo, a los centros adheridos al Programa de ayuda.

Lo establecido para los centros de convenio en el Título II y en el Capítulo I del Título III del Decreto 149/2009, de 12 de mayo, sobre organización, funcionamiento y servicios, y admisión del alumnado y planificación de puestos escolares, será de aplicación a los centros adheridos al Programa de ayuda.

Disposición adicional segunda. Aplicación de la Orden de 8 de marzo de 2011, por la que se regula el procedimiento de admisión para el primer ciclo de la educación infantil en las escuelas infantiles de titularidad de la Junta de Andalucía y en las escuelas infantiles y centros de educación infantil de convenio, a los centros adheridos al Programa de ayuda.

Lo establecido para los centros de convenio en la Orden de 8 de marzo de 2011, por la que se regula el procedimiento de admisión para el primer ciclo de la educación infantil en las escuelas infantiles de titularidad de la Junta de Andalucía y en las escuelas infantiles y centros de educación infantil de convenio, será de aplicación a los centros adheridos al Programa de ayuda.

Disposición transitoria primera. Plazo para la adhesión de los centros educativos exclusivos de primer ciclo de educación infantil, que no sean de titularidad de la Junta de Andalucía, al Programa de ayuda, para el curso 2017-2018.

Para el curso 2017-2018, el plazo para la adhesión de los centros educativos exclusivos de primer ciclo de educación infantil, que no sean de titularidad de la Junta de Andalucía, al Programa de ayuda, se establece desde el 30 de marzo al 7 de abril de 2017.

Disposición transitoria segunda. Calendario de admisión en el primer ciclo de educación infantil para el curso 2017-2018.