Decreto-ley 3/2017, de 19 de diciembre, por el que se regula la Renta Mínima de Inserción Social en Andalucía

PREÁMBULO

I

La crisis financiera internacional iniciada en 2008 y el desigual reparto de cargas de su coste derivó en una crisis social y económica que perdura en el tiempo, configurando un escenario económico y social muy diferente al que existía. Se ha producido un deterioro de la cohesión social, agravado por el aumento de la desigualdad, por lo que es fundamental que en estos momentos las políticas públicas avancen en el diseño de herramientas que propicien el reparto equitativo de la riqueza generada por el conjunto de la sociedad y favorezcan la igualdad de oportunidades.

Los efectos de la reforma laboral en España y la consecuente situación de precariedad laboral han hecho que la igualdad de oportunidades inherente a los Estados de bienestar se haya mermado notablemente.

El empobrecimiento de las clases trabajadoras y medias y la acumulación de mayores rentas en las clases más acaudaladas han profundizado en esta década las desigualdades sociales que tan trabajosamente se habían ido limando en el último medio siglo.

Esta crisis ha conllevado, igualmente, la exclusión de las personas más vulnerables desde la perspectiva económica y social, llegando incluso a imposibilitar el acceso de las mismas a los servicios y derechos más básicos para desarrollarse dignamente como personas.

Esta situación se ha visto agravada tanto en las mujeres, cuyo acceso y mantenimiento del empleo se ha visto más reducido que en el caso de los hombres, como en las niñas y niños, derivado de las consecuencias directas que sobre la infancia tiene el hecho de que las familias se encuentren inmersas en un proceso de exclusión económica y social.

Los grandes datos macroeconómicos nos hablan de recuperación de la economía, con un crecimiento del PIB español por encima del 3% en los últimos años. Pero hay un dato muy revelador y a la vez preocupante sobre el cambio de correlación de fuerzas entre rentas del trabajo y rentas del capital: este crecimiento de la economía española, por encima de la media de la eurozona, se ha conseguido con 1,7 millones de personas trabajadoras menos y con unos salarios mucho más bajos y por tanto con una pérdida real de poder adquisitivo de una gran parte de la clase trabajadora. Se podría resumir con la siguiente frase: hemos pasado de una crisis económica que se ha cebado con las y los más débiles a una recuperación económica que quiere olvidar a los y las más débiles.

En consecuencia, esta recuperación económica no es igual para todas las personas y sus efectos en términos de desigualdad social, propician que el actual momento sea favorable para, de manera inmediata, adoptar medidas inaplazables para revertir esta inercia, de manera que se garantice la igualdad de oportunidades en el ejercicio a los derechos de la ciudadanía.

Por otro lado, la naturaleza de la exclusión social tiene un carácter multidimensional que conlleva la incapacidad de ejercer derechos sociales. Su abordaje requiere, por tanto, transformaciones estructurales relacionadas con las políticas activas de empleo, educación, vivienda y servicios sociales a largo plazo, además de intervenciones que permitan a la población más desfavorecida cubrir sus necesidades materiales básicas a corto plazo.

Andalucía, respecto del conjunto de España y su entorno europeo, queda situada en una posición desfavorable en los indicadores relacionados con la vulnerabilidad de la población. Según las últimas estadísticas del Instituto Nacional de Estadística, la tasa de riesgo de pobreza en Andalucía (35,4%) está entre las más altas de las regiones españolas, superando en 13,1 puntos porcentuales la media española. En 2016 el riego de pobreza o exclusión social era del 32,2% si empleamos el umbral de pobreza de Andalucía, y del 41,7% con el umbral de pobreza de España; con carencia material severa, está el 7,1% de la población; viviendo en hogares con baja intensidad en el trabajo, el 23,5 %.

El estudio realizado por la Consejería de Igualdad y Políticas Sociales, a principios de 2017, de personas sin hogar en las ocho ciudades de mayor población de cada una de las provincias andaluzas dio como resultado el número de 1.731 personas sin hogar.

Estos datos se traducen además, entre otras situaciones, en familias con menores de edad a su cargo, sobre todo familias monoparentales o monomarentales, sin necesidades básicas cubiertas, o en personas inmigrantes que no acceden a recursos sociales.

Si bien es cierto que en 2016 las transferencias sociales y pensiones redujeron el riesgo de pobreza de la población en 17,7 puntos porcentuales, se precisa de un mayor esfuerzo por parte de los poderes públicos para reducir estas situaciones.

Por otro lado, las situaciones de vulnerabilidad, riesgo y exclusión social presentan mayores consecuencias en determinadas zonas, siendo por tanto imprescindible trabajar, de forma coordinada, no solo a nivel individual, sino también grupal y con el entorno en el que se encuentra la persona.

Derivado de la situación expuesta, desde la Administración de la Junta de Andalucía se considera imprescindible poner en marcha de forma inmediata las actuaciones necesarias para frenar e invertir estos procesos de vulnerabilidad y exclusión social, así como disminuir su impacto sobre la población.

Paralelamente a esta iniciativa normativa, se está trabajando, en cofinanciación con el Fondo Social Europeo y de forma coordinada entre diversas Consejerías, en el desarrollo de una Estrategia Regional de Intervención en Zonas Desfavorecidas, a fin de poner en marcha una intervención comunitaria que actúe principalmente en aquellas zonas donde la concentración de situaciones de vulnerabilidad y exclusión social provocan la reducción de las posibilidades de la población en el logro de la autonomía personal y el desarrollo de su proyecto de vida.

La puesta en marcha de esta Estrategia, junto con el desarrollo de este Decreto-ley, representa una apuesta decidida por un cambio en el modelo de intervención individual y comunitario que redundará, sin lugar a dudas, en la mejora de la calidad de vida de las personas.

II

La crisis económica y social derivada del «crac» financiero de 2008 ha hecho saltar al primer plano del debate político español la necesidad de implantar un sistema de garantía de rentas para que los colectivos más castigados por la crisis puedan seguir accediendo a los mínimos vitales básicos que les permitan desarrollar una vida digna.

Efectivamente, en su origen la renta mínima se había formulado por sus defensores, principalmente, como una medida paliativa de situaciones coyunturales de exclusión y pobreza.

Desde hace unos años vivimos en una permanente revolución tecnológica que está no solo transformando el sistema productivo mundial, y por tanto cambiando la forma en la que hasta ahora hemos concebido el empleo y la empleabilidad, sino que está incidiendo profundamente en nuestra forma de entender y mantener las relaciones sociales. Ya comienza a hacerse patente algunos de los profundos cambios que conlleva esta revolución tecnológica, como la globalización o un significativo aumento de la productividad en el trabajo.

Los datos parecen avalar que no estamos ante una situación coyuntural sino estructural. Los diferentes avances técnicos habidos a lo largo de la historia habían incidido principalmente en los aspectos más mecánicos de la actividad humana. Los nuevos avances tecnológicos han supuesto un salto cualitativo: las nuevas tecnologías están incidiendo en aspectos generales de la vida de las personas, no solo en el trabajo, adentrándose en territorios hasta ahora excluidos a las máquinas. Y este proceso sigue «in crescendo» con los nuevos avances en inteligencia artificial y robotización.

La tecnificación de importantes sectores del tejido productivo está consolidando un nuevo modelo de sistema económico que repercute directamente sobre el mercado laboral. Estos cambios están produciendo desajustes entre la oferta y la demanda al no estar disponibles los perfiles profesionales que requiere la nueva economía, a la vez que existe un excedente de mano de obra que no tiene encaje en el sistema productivo.

Corresponde a los poderes públicos conseguir que los avances tecnológicos contribuyan realmente a mejorar la calidad de vida del conjunto de la sociedad y no se conviertan en un factor de exclusión social. Por ello, paralelamente a la labor que hay que desarrollar a medio y largo plazo para adaptar nuestra sociedad a los nuevos condicionantes que plantean los avances tecnológicos en materia de empleo, que suponen un cambio en el concepto de empleabilidad, los poderes públicos tienen la responsabilidad de diseñar nuevas herramientas que propicien que el conjunto de la sociedad se beneficie del crecimiento económico en aras de un reparto justo de la riqueza, creada a partir del conocimiento tecnológico alcanzado por el esfuerzo de todas y todos, que redunde en una sociedad más justa y equitativa.

Esta nueva realidad social, que es un fenómeno de ámbito mundial, está propiciando nuevos enfoques sobre la renta mínima, empezando a ganar fuerza la concepción de la misma como una herramienta más al servicio de los poderes públicos para una redistribución real de la riqueza. No se trataría exclusivamente de una medida de emergencia para atender situaciones puntuales de marginalidad y pobreza, sino una forma de redistribución de la riqueza para complementar las menguantes o ausentes rentas del trabajo.

Esta nueva concepción de la renta mínima refuerza, si cabe aún más, la legitimidad de la demanda que el Gobierno de la Junta de Andalucía viene haciendo al Gobierno de la Nación para que configure un sistema estatal de garantía de rentas que asegure el derecho recogido en el artículo 39.1 de la Constitución Española, en el que se indica que «Los poderes públicos aseguran la protección social, económica y jurídica de la familia». Para que este derecho sea ejercido en igualdad de condiciones por todos los españoles y españolas, el artículo 149.1.1.º del texto constitucional asigna como competencia exclusiva del Estado, «La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales».

En tanto el Gobierno de la Nación asume sus responsabilidades, y ante la situación real de exclusión social a la que se están viendo abocadas muchas personas, el Gobierno de la Junta de Andalucía ha asumido subsidiariamente esta obligación del Estado, poniendo en marcha una Renta Mínima de Inserción Social para atender las situaciones de aquellos grupos familiares más vulnerables.

III

En el marco de la Estrategia Europa 2020, la Comisión Europea se plantea el objetivo de reducir en 20.000.000 el número de personas en situación de pobreza y exclusión social para el año 2020. Con este objetivo insta a los Estados Miembros a trabajar con el fin de mejorar el acceso al trabajo, a la seguridad social, a los servicios básicos (asistencia sanitaria, vivienda o similares) y a la educación; a utilizar mejor los fondos de la Unión Europea para dar apoyo a la inclusión social y combatir la discriminación; y a avanzar hacia la innovación social para encontrar soluciones inteligentes en la Europa que surge de la crisis, especialmente de cara a un apoyo social más eficaz.

La Declaración Universal de los Derechos Humanos establece en su artículo 22 que toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad.

Esta misma Declaración en su artículo 23.3 indica que toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria, que le asegure, así como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana y que será completada, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de protección social.

Por otro lado, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea reconoce en el artículo 34.3 el derecho a una ayuda social para garantizar una existencia digna, estableciendo que «Con el fin de combatir la exclusión social y la pobreza, la Unión reconoce y respeta el derecho a una ayuda social y a una ayuda de vivienda para garantizar una existencia digna a todos aquellos que no dispongan de recursos suficientes, según las modalidades establecidas por el Derecho de la Unión y por las legislaciones y prácticas nacionales».

La Constitución Española insta a los poderes públicos, en su artículo 9.2, a promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de toda la ciudadanía en la vida política, económica, cultural y social.

El Estatuto de Autonomía para Andalucía establece en el artículo 37.1.7.º como uno de los principios rectores que deben orientar las políticas públicas «La atención social a personas que sufran marginación, pobreza o exclusión y discriminación social.» Y en su artículo 61 establece la competencia exclusiva en materia de servicios sociales, que incluye, entre otras, la regulación, ordenación y gestión de servicios sociales, las prestaciones técnicas y las prestaciones económicas con finalidad asistencial o complementarias de otros sistemas de protección pública, la regulación y la aprobación de planes y programas específicos dirigidos a personas y colectivos en situación de necesidad social, completándolo con lo enunciado en el artículo 84, por el que le otorga a la Comunidad Autónoma de Andalucía, la potestad de organizar y administrar, entre otros, todos los servicios relacionados con servicios sociales y ejercer la tutela de las instituciones y entidades en esta materia.

Asimismo el artículo 63 establece que corresponde a la Comunidad Autónoma, en el marco de la legislación del Estado, las competencias ejecutivas en materia de empleo y relaciones laborales, añadiendo el artículo 169.3 la responsabilidad de los poderes públicos de diseñar y establecer políticas concretas para la inserción laboral de los colectivos con especial dificultad en el acceso al empleo, prestando especial atención a los colectivos en situación o riesgo de exclusión social.

El Estatuto de Autonomía para Andalucía reconoce, también, un importante número de derechos íntimamente relacionados con las políticas sociales, entre ellos, el acceso de todas las personas en condiciones de igualdad a las prestaciones de un sistema público de servicios sociales y a la renta básica (artículo 23), y a la igualdad de género (artículo 15). Estos derechos vinculan a los poderes públicos y son exigibles en la medida en que vengan determinados por su propia regulación.

El artículo 10.3 del Estatuto de Autonomía para Andalucía incluye una serie de objetivos básicos de la Comunidad Autónoma, entre los que figura la cohesión social, mediante un eficaz sistema de bienestar público, con especial atención a los colectivos y zonas más desfavorecidos social y económicamente, para facilitar su integración plena en la sociedad andaluza, propiciando así la superación de la exclusión social, así como la mejora de la calidad de vida de los andaluces y andaluzas. El artículo 10.4 insta a los poderes públicos de la Comunidad Autónoma de Andalucía a que adopten las medidas adecuadas para alcanzar los objetivos señalados, especialmente mediante el impulso de la legislación pertinente, la garantía de una financiación suficiente y la eficacia y eficiencia de las actuaciones administrativas.

Con base en estas previsiones estatutarias, la Ley 9/2016, de 27 de diciembre, de Servicios Sociales de Andalucía, establece en su artículo 5 los objetivos que marcan el desarrollo de la misma, indicando, entre otros, «Garantizar la cobertura de la necesidad básica de integración social y prevenir y atender adecuadamente las situaciones de vulnerabilidad de las personas, de las unidades familiares y de los grupos en situación de exclusión social o en riesgo de estarlo, y promover su inclusión social.»

Por otro lado, la Ley 9/2016, de 27 de diciembre, da un salto cualitativo regulando en su artículo 42.1 las prestaciones garantizadas, aquellas cuyo reconocimiento tienen el carácter de derecho subjetivo, incorporando de forma expresa, en el artículo 42.2.g), dentro del Catálogo de prestaciones garantizadas, «Las prestaciones económicas específicas y directas orientadas a la erradicación de la marginación y la desigualdad y a la lucha contra la exclusión social, que deberán incorporar un itinerario a través de un plan de inclusión y/o inserción sociolaboral.»

IV

Los antecedentes normativos en Andalucía de programas de rentas mínimas de inserción se inician con el Decreto 400/1990, de 27 de noviembre, por el que se creó el Programa de Solidaridad de los Andaluces para la erradicación de la marginación y la desigualdad en Andalucía, como fruto del acuerdo en el diálogo social entre la Junta de Andalucía y los sindicatos Unión General de Trabajadores y Comisiones Obreras de Andalucía. La filosofía que contenía el Programa estaba basada en considerar a la ciudadanía como personas activas desarrollando medidas con clara vocación inclusiva, dejando, en último término, las de carácter económico.

Tras varios años de ejecución de este programa, en 1998 se crea la Comisión para la reforma del Programa de Solidaridad de los Andaluces al objeto de revisar algunos de sus contenidos, comisión de carácter interdepartamental, cuyos trabajos culminaron en la publicación del Decreto 2/1999, de 12 de enero, por el que se regula el Programa de Solidaridad de los Andaluces para la Erradicación de la Marginación y la Desigualdad en Andalucía.

Tras dieciocho años de experiencia en la gestión del Decreto 2/1999, de 12 de enero, y derivado de los cambios sociales, económicos, laborales y normativos producidos en Andalucía, se considera una prioridad ineludible establecer un nuevo marco jurídico y de intervención en materia de renta mínima de inserción, que adapte la prestación a la realidad sociológica actual que haga más accesible la prestación a la población vulnerable que, con la vigente regulación normativa, no puede acceder a ella. La aplicación del precitado Decreto ha demostrado, a pesar de sus innegables logros y beneficios, que los procesos de pobreza y exclusión no se resuelven en un periodo de seis meses, que es la duración del Ingreso Mínimo de Solidaridad, siendo necesario un periodo más amplio; y asimismo ha evidenciado la necesidad imperiosa de vincular la prestación económica a las políticas activas de empleo, siendo la inserción laboral fundamental para el logro de la autonomía de las personas, cuestión ésta no suficientemente desarrollada con la regulación anterior. Asimismo, grupos de población cuya vulnerabilidad es más intensa por presentar factores de riesgo más elevados, como puede ser la infancia, las víctimas de violencia de género o las personas con discapacidad, son objeto de discriminación positiva en este Decreto-ley, a diferencia de la regulación anterior, removiendo los obstáculos que impiden o dificultan su inclusión social.

Por ello, con el objetivo de mejorar la accesibilidad a la Renta Mínima de Inserción Social en Andalucía, en este Decreto-ley se recogen importantes novedades respecto a la anterior norma reguladora:

1.ª Se considera una prestación garantizada del Sistema Público de Servicios Sociales de Andalucía.