Decreto-ley 4/2019, de 10 de diciembre, para el fomento de iniciativas económicas mediante la agilización y simplificación administrativas en la tramitación de proyectos y su declaración de interés estratégico para Andalucía, para la creación de una unidad aceleradora de proyectos de interés estratégico y por el que se modifica la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía

Esta norma pasa a denominarse "Decreto-ley 4/2019, de 10 de diciembre, para el fomento de iniciativas económicas mediante la agilización y simplificación administrativas en la tramitación de proyectos y su declaración de interés estratégico para Andalucía, para la creación de una Unidad Aceleradora de Proyectos y por el que se modifica la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía", según establece el art. 67.1 del Decreto-ley 3/2024, de 6 de febrero. Ref. BOJA-b-2024-90030

Los condicionantes económicos del momento actual aconsejan urgentemente la toma de medidas que eviten, en la medida de lo posible, los efectos negativos que una nueva crisis económica pudiera generar en la economía andaluza. Aunque en el tercer trimestre de 2019 los indicadores de producción, consumo y empleo aún no prevén una recesión, sin embargo, sí muestran ya un claro deterioro de las condiciones económicas globales, en particular de la mundial y de la española, así como su traslación a la economía andaluza. En particular, las consecuencias más que evidentes del Brexit sobre la economía de la región, así como la subida de los aranceles estadounidenses a la importación de ciertos productos andaluces añaden, sin duda, preocupación por el devenir futuro de la actividad productiva andaluza. Es por ello que se hace absolutamente necesario implementar acciones urgentes que busquen minimizar las esperadas consecuencias negativas derivadas de todo lo anterior.

Así, frente a un crecimiento interanual real del producto interior bruto de principios de año del 2,4% y 2,2%, a finales del año 2019 el crecimiento real estimado se situará muy probablemente por debajo del 2%. En cuanto a la creación de empleo, este ha pasado del 4,7% en tasa de crecimiento interanual en el primer trimestre de 2019 al 2,2% en el tercero, con previsión de un mayor debilitamiento para el cuarto. Este claro deterioro obliga a preparar a la economía y sociedad andaluzas para unos próximos trimestres donde el comportamiento de la primera mostrará claros signos de debilitamiento.

Frente a este escenario económico más que probable, las herramientas con las que la Administración de la Junta de Andalucía podría minimizar sus consecuencias son limitadas, ya que las políticas tradicionales de gasto, las llamadas políticas fiscales, no ofrecerían una respuesta ágil. En primer lugar, la capacidad para desplegar una política fiscal expansiva es mínima por las propias competencias que el Gobierno andaluz tiene atribuidas; además y, en segundo lugar, el marco de restricciones fiscales en el que la política presupuestaria española y andaluza deben desenvolverse impiden un incremento del gasto que pueda compensar adecuadamente los efectos negativos de una posible ralentización, y todo ello a pesar de que las previsiones del proyecto de Ley del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2020 sean expansivas.

Por lo tanto, estas limitaciones obligan sin dilación a la Administración de la Junta de Andalucía a poner el acento en las llamadas políticas económicas de oferta o estructurales. El objetivo de estas políticas de oferta, mediante reformas estructurales, es tratar de elevar la eficiencia y la competitividad del tejido productivo andaluz con el objetivo final de la creación de valor añadido y empleo. De este modo, no solo se pondría coto a los posibles efectos con los que futuras crisis económicas podrían golpear a la economía regional, sino que además permitiría elevar el crecimiento potencial de la economía andaluza para facilitar su convergencia con los niveles medios de renta en España y Europa.

El crecimiento económico de las economías responde a factores estructurales de diversa índole, entre los que destacan tanto la capacidad inversora, como la estructura sectorial de la actividad productiva, el nivel y diversidad de cualificación de los trabajadores, así como la calidad de las instituciones públicas. Respecto a esta última cuestión, hay estudios que indican que aquellos países o regiones que muestran mejores puntuaciones en indicadores de calidad institucional suelen experimentar un crecimiento potencial a largo plazo más elevado y sólido, en gran parte gracias al incremento en los niveles de inversión en los que se traduce. Dentro de la calidad institucional, la calidad regulatoria muestra también una clara relación directa con la amplitud y diversidad del tejido productivo y del crecimiento de la productividad.

Concretamente, en el ámbito de la Comunidad Autónoma andaluza, diversos informes económicos ilustran que Andalucía no se caracteriza por poseer niveles aceptables de calidad institucional. Según el índice de Doing Business del Banco Mundial, Andalucía es la decimocuarta Comunidad Autónoma donde es más fácil hacer negocios, debido a las trabas administrativas, solo por delante de Aragón, Ceuta, Galicia, Baleares y Murcia. Más aún, según el EU Regional Competitiveness Index 2016 (CI16), elaborado por la Comisión Europea, Andalucía se encuentra en el puesto 220 de 263 regiones en competitividad de la Unión Europea.

Mediante este Decreto-ley se pretende reforzar una de las medidas con las que el Gobierno andaluz busca incentivar la inversión productiva en la región. Este intento de incentivar las inversiones no es, sin embargo, novedoso. Así, en reacción a la profunda crisis iniciada hace una década, la Ley 4/2011, de 6 de junio, de medidas para potenciar inversiones empresariales de interés estratégico para Andalucía y de simplificación, agilización administrativa y mejora de la regulación de actividades económicas en la Comunidad Autónoma de Andalucía, trató precisamente de facilitar las grandes inversiones industriales que, de este modo, minimizaran el efecto de una crisis que ya duraba más de tres años y que había golpeado duramente a la economía andaluza. La identificación de proyectos de interés estratégico y su declaración por el Consejo de Gobierno como tales supondría, según la motivación de la Ley, un impulso a la inversión al simplificar y reducir las trabas administrativas a las que las empresas se enfrentaban a la hora de poner en marcha el proyecto. Respondía así dicha Ley a la necesidad de implementar reformas estructurales con los objetivos ya definidos con anterioridad. Sin embargo, tras más de ocho años de vigencia, es evidente que la Ley no tuvo el éxito esperado, en parte por la escasa claridad de la materialización de los beneficios que la propia norma otorgaba a estos proyectos, así como por la escasa repercusión que de la misma se hizo.

Los escasos resultados derivados de la entrada en vigor de aquella Ley exige no tanto la revisión de su objetivo y su planteamiento, sino equilibrar los costes y beneficios que la toma en consideración de un proyecto como de interés estratégico supone para el inversor. Así, la reforma de la Ley 4/2011, de 6 de junio, busca elevar el atractivo de la Comunidad Autónoma andaluza como región de inversión y negocios, tanto para inversores internacionales como para aquellas empresas radicadas en la región que quieran expandir o mejorar su actividad productiva. Para ello, se clarifican y amplían las categorías de proyectos que pueden ser declarados como de interés estratégico, así como se simplifican y se reducen trámites administrativos y se eliminan trabas administrativas que pudieran dificultar la inversión. Este Decreto-ley, además, se enmarca en una política decidida de la Administración de la Junta de Andalucía por reducir los tiempos y los costes asociados a la hora de obtener los permisos necesarios de la Administración, tanto en el inicio como en el desarrollo de cualquier actividad económica. Además, las tendencias de crecimiento económico en el futuro más cercano son diferentes a las de hace una década. Es por ello que, además de las razones indicadas en los párrafos anteriores, se considere oportuna la ampliación del ámbito objetivo a proyectos de inversión de sectores productivos que serán estratégicos para el crecimiento en la siguiente década, como es el caso de la economía circular o de la inversión en renovables.

Mediante esta reforma se da cumplimiento a la creación de la Unidad Aceleradora de Proyectos de Interés Estratégico aprobada por Acuerdo de 29 de octubre de 2019, del Consejo de Gobierno, por el que se mandata a la Consejería de la Presidencia, Administración Pública e Interior a realizar las actuaciones necesarias para crear esta Unidad Aceleradora en Andalucía, que actúe en todos los trámites necesarios para la efectiva puesta en marcha y ejecución del proyecto.

El Decreto-ley viene a proporcionar, asimismo, un marco regulatorio que permitirá, a partir de determinados criterios, potenciar las inversiones empresariales de aquellos proyectos que cumplan con la finalidad de propiciar el espíritu emprendedor, el crecimiento económico y la creación de empleo; potenciar el desarrollo sostenible y la economía circular; impulsar la renovación del patrón productivo de aquellos sectores tradicionales de la economía andaluza; mejorar la competencia efectiva de los mercados y, en definitiva, contribuir al desarrollo económico, social y territorial de Andalucía, así como aquellas inversiones empresariales que sean medioambientalmente sostenibles.

II

La situación económica descrita y la necesaria actuación por parte de este Gobierno mediante la aplicación de políticas de oferta, entre las que pueden destacarse la agilización de los trámites administrativos necesarios para la realización de proyectos de inversión, justifican por lo tanto este Decreto-ley de reforma de la Ley 4/2011, de 6 de junio. De esta manera, se cumple con la exigencia constitucional establecida en el artículo 86.1 de la Constitución Española de conexión entre la situación de urgencia definida y de las medidas adoptadas para afrontarla.

La justificación de la utilización del instrumento Decreto-ley para atender una urgente necesidad, sin embargo, no debe corresponderse con el análisis individualizado de cada una de las medidas y artículos incluidos en el mismo, sino que debe observarse desde una perspectiva global y de conjunto de la nueva regulación que establece. Por ello, la vinculación de la urgente necesidad con cada una de las medidas no procede, debiéndose entender estas como un todo, un cuerpo que da razón a la justificación. Así, cada una de las medidas propuestas hacen referencia a las diferentes fases del procedimiento diseñado y responden a una planificación que se entiende que incentivará finalmente las decisiones de inversión así como la puesta en práctica de las mismas. En consecuencia, cada una de estas medidas no se entienden sin las demás, pues como se ha dicho, se han diseñado en un conjunto.

Este Decreto-ley cumple también con los límites fijados por las competencias autonómicas para acometer una regulación legal en esta materia. Así, el título prevalente en el que descansa la competencia para regular la declaración de proyectos de interés estratégico es el reconocido en el artículo 58.2.1.º del Estatuto de Autonomía para Andalucía, en el que se establece que es la Comunidad Autónoma de Andalucía la que asume competencias exclusivas, de acuerdo con las bases y ordenación de la actuación económica general, sobre el fomento y la planificación de la actividad económica.

Igualmente, esta iniciativa legislativa encuentra respaldo estatutario en los artículos 47.1.1.ª y 47.2.1.ª del Estatuto de Autonomía para Andalucía, que reconocen competencias exclusivas sobre el procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia de la Comunidad Autónoma, y la estructura y regulación de los órganos administrativos públicos y competencias compartidas sobre el régimen jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía, respectivamente.

Por último, en cuanto a los límites materiales, este Decreto-ley observa los fijados por el artículo 110 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, así como por la consolidada jurisprudencia del Tribunal Constitucional en su interpretación de las exigencias previstas por el artículo 86.1 de la Constitución Española.

En consecuencia, y a la vista de la justificación de urgente necesidad y del escrupuloso cumplimiento por este Decreto-ley tanto de la competencia autonómica como de los límites materiales que lo permiten, las medidas que se contemplan son las que se detallan a continuación.

En primer lugar, se simplifica y clarifica la documentación que tiene que presentar el promotor del proyecto. Además, se reducen los trámites administrativos para su declaración, aclarándose los efectos de la declaración. También se pone a disposición del promotor del proyecto declarado una Unidad Aceleradora que permitirá impulsar y realizar una labor de seguimiento de la tramitación de las autorizaciones e informes en los distintos departamentos de la Administración de la Junta de Andalucía. Por último, busca potenciar los efectos de la declaración mediante reformas de otros marcos normativos.

Para dar cabida a nuevas potenciales inversiones, se amplía el ámbito objetivo de las actividades que pueden acceder a la declaración. Así, se amplía la tipología de proyectos, incluyendo iniciativas de economía circular, eco innovación o que contribuyan al desarrollo energético sostenible en Andalucía, así como a impulsar inversiones en materia de atención a la dependencia o de carácter social.

Las inversiones empresariales podrán ser declaradas de interés estratégico por la Comisión Delegada para Asuntos Económicos, órgano al que se le atribuye en este Decreto-ley la competencia para aprobar dichas declaraciones, en coherencia con lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto 484/2019, de 4 de junio, por el que se regula la composición y funciones de las Comisiones Delegadas del Gobierno.

Por otra parte, la disposición final segunda de la Ley 4/2011, de 6 de junio, modificó la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, introduciendo un nuevo Título VI con el objeto de regular el procedimiento y efectos de la declaración de interés autonómico de las inversiones empresariales declaradas de interés estratégico para Andalucía.

En el marco de los objetivos de simplificación de la tramitación de los proyectos de interés económico para Andalucía, y al objeto de agilizar y dar seguridad jurídica al desarrollo de los mismos, se considera urgente y necesario modificar la referida Ley 1/1994, de 11 de enero, con el objeto de clarificar el procedimiento y alcance de la declaración de interés autonómico de las inversiones empresariales de interés estratégico para Andalucía, y con ello complementar y contribuir de manera efectiva a la consecución de las finalidades del presente Decreto-ley.

A estos efectos, la disposición final primera incorpora una modificación de la citada Ley 1/1994, de 11 de enero, que refunde en un mismo Título la regulación de las actuaciones que pueden declararse de interés autonómico, tanto las actuaciones de carácter público como las inversiones empresariales declaradas de interés estratégico para Andalucía, por lo que deroga el artículo 41 que regulaba expresamente estas últimas. De esta forma, el artículo 38 pasa a regular el alcance, tramitación y efectos de la declaración de interés autonómico, y el artículo 39 la figura del proyecto de actuación autonómico como instrumento de ordenación necesario para la implantación de actuaciones que precisen desarrollo urbanístico.

Asimismo, en aras a la necesaria coordinación legislativa, mediante la disposición final segunda, se adapta a las modificaciones introducidas el contenido de la disposición adicional undécima de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, relativa a las actuaciones de interés autonómico.

Con estas medidas, la Administración de la Junta de Andalucía pretende contribuir a dinamizar la economía andaluza a través de la inversión, creando instrumentos normativos que incidan en tres finalidades: primero, propiciar el espíritu emprendedor y la innovación como motor del crecimiento económico y la creación de empleo; segundo, aumentar la competencia efectiva de los mercados y la libertad de empresa, disminuyendo barreras administrativas y simplificando los procedimientos administrativos y, tercero, generar confianza sobre la base de la responsabilidad social de las personas emprendedoras.

La doctrina del Tribunal Constitucional ha venido afirmando que la figura del Decreto- ley constituye un instrumento constitucionalmente lícito para afrontar situaciones excepcionales de la coyuntura económica. Por tanto, la simplificación y agilización de los procedimientos administrativos en relación con la actividad empresarial se encuentran dentro de las medidas que el propio Tribunal legitima para el uso de este instrumento legislativo.

La situación a la que Andalucía se verá expuesta por la previsible salida del Reino Unido de la Unión Europea, así como por la política arancelaria de Estados Unidos a productos andaluces, ahondará aún más a la economía de la región en la desaceleración económica que ya se experimenta, por lo que es necesario y urgente reaccionar antes de que los daños sean mayores mediante la adopción de medidas que favorezcan la actividad económica y la creación de valor añadido y de empleo mediante la atracción de inversión.

El impacto en la reactivación económica y en la creación de empleo de los proyectos ya declarados de interés estratégico para Andalucía, no ha sido el esperado, ya que se requiere de una serie de medidas adicionales para que esa declaración se traduzca en resultados reales, con el objetivo final de elevar la competitividad, la generación de riqueza y la creación de empleo estable y de calidad.

En el contexto económico actual es urgente elevar el nivel de inversión privada en la Comunidad Autónoma Andaluza, para lo cual es necesario abordar la reforma de una de las Leyes que más impacto debe tener en el desarrollo de iniciativas empresariales productivas, en concreto la Ley 4/2011, de 6 de junio, que si bien ha permitido inicialmente desbloquear algunas iniciativas empresariales, sus efectos se han demostrado insuficientes para culminar y materializar dichas inversiones.

Se estima que el efecto directo de los proyectos declarados de interés estratégico en el segundo trimestre del 2019 es de 3 empleos/año por cada millón de euros invertido, a lo que hay que sumar el efecto sostenido en el balance final del incremento del PIB regional. Potencialmente se ha estimado que el efecto de dichos proyectos implicará un volumen de inversión privada adicional para los próximos 3 años de unos mil setecientos millones de euros con un efecto potencial en el PIB regional de seis décimas porcentuales de crecimiento (décima y media por cada año durante los cuales se desarrollarán los trabajos de inversión). Con las estimaciones realizadas para los proyectos que este Decreto-ley puede incentivar, unos tres mil millones de euros de media anual, se podrían añadir tres décimas de crecimiento del PIB cada año. Este resultado no incluiría el efecto a largo plazo que sobre la producción y la productividad tendrían dichas inversiones, fomentando el cambio de modelo productivo regional. Todas estas razones hacen más que aconsejable acometer esta reforma legislativa.