Decreto-ley 1/2020, de 10 de febrero, para el impulso del proceso de justificación, comprobación, adecuación de la información contable y reintegro de los libramientos con justificación posterior

I

En las últimas dos décadas, sucesivos informes de fiscalización elaborados por la Cámara de Cuentas han venido recomendando la adopción de medidas dirigidas a reducir el saldo de libramientos pendientes de justificar habida cuenta del elevado montante acumulado y la antigüedad de los saldos. Asimismo, han señalado la necesidad de mejorar los procedimientos para el control y la gestión de los mismos, para propiciar el cumplimiento de la obligación de justificación de las personas beneficiarias, agilizar las comprobaciones por los órganos gestores de la documentación justificativa, procediendo, en su caso, al reintegro de las cantidades no justificadas debidamente y, en su defecto, acometer la procedente depuración contable.

Recientemente, el Informe de Fiscalización de la Cuenta General relativo al ejercicio 2017, aprobado por el Pleno de la Cámara de Cuentas de Andalucía en su sesión celebrada el día 19 de febrero de 2019, dentro de sus recomendaciones, indica en su párrafo 7.4 «Los libramientos pendientes de justificar de la JA, AA y ARES a 31 de diciembre de 2017 ascienden a 1.934,37 M€. Respecto a los libramientos de ejercicios anteriores, parte de ellos presentan una antigüedad elevada.

Si bien en 2017 han disminuido los libramientos pendientes de justificar respecto a 2016 tanto en la Junta de Andalucía como en las agencias, se recomienda continuar adoptando medidas que permitan la disminución de dichos saldos, tales como propiciar el cumplimiento de la obligación de justificación de los beneficiarios y agilizar las comprobaciones por los órganos gestores de la documentación justificativa, procediendo, en su caso, al reintegro de las cantidades y no justificadas debidamente, con la finalidad de minimizar el riesgo de prescripción de los posibles reintegros y de caducidad de los ya iniciados.»

Derivadas de la tramitación parlamentaria del citado informe relativo al ejercicio 2017, el Pleno del Parlamento, el día 3 de julio de 2019, en el transcurso de la sesión celebrada los días 3 y 4 del mismo mes y año, aprobó las Resoluciones contenidas en el Dictamen de la Comisión de Hacienda, Industria y Energía sobre el Informe de fiscalización de la Cuenta General de la Junta de Andalucía, correspondiente al ejercicio 2017, entre ellas las relativas a los libramientos pendientes de justificar, pronunciándose en los siguientes términos:

«16. El Parlamento de Andalucía insta al Consejo de Gobierno, ante el elevado volumen y antigüedad de los saldos de los libramientos pendientes de justificar fuera de plazo anteriores a 2017 –como constata el informe de referencia–, que ascienden a 1.934 millones en consejerías y agencias, al cumplimiento estricto de la normativa que los regula, a agilizar las comprobaciones realizadas por los órganos gestores, exigiendo su inmediata justificación o su reintegro, en el caso de cantidades pagadas y no justificadas debidamente, mandato que ha sido aprobado por este Parlamento en numerosas resoluciones que se refieren a la fiscalización de las correspondientes Cuentas Generales de 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016 y en otras actuaciones de la Cámara de Cuentas desde hace más de dos décadas, pero que ha sido sistemática y reiteradamente ignorado por el Consejo de Gobierno, ocasionando la prescripción de los posibles reintegros y caducidad de los expedientes iniciados.

Si bien desde el ejercicio 2016 se viene observando una reducción de los libramientos pendientes de justificación, la magnitud del saldo de los mismos evidencia que las actuaciones adoptadas se han mostrado insuficientes dado que, al inicio del ejercicio 2019, el importe pendiente de justificación fuera de plazo en la Junta de Andalucía era de 1.867 millones de euros.

Estas circunstancias han sido tomadas en consideración por el actual Ejecutivo, que desde el principio de la legislatura trabaja para la mejora en la gestión de los ingresos de derecho público no tributarios (Plan Confianza), esencialmente reintegros de subvenciones y procedimientos sancionadores, coordinando diferentes líneas de actuación en las que participan todos los órganos gestores de ingresos de las Consejerías, agencias y demás entes del sector público, así como la Agencia Tributaria de Andalucía.

Habida cuenta de la cantidad existente de libramientos pendientes de justificar fuera de plazo, se inició un plan de actuación con objeto de acelerar los procedimientos de justificación, realizar una revisión y depuración de los importes pendientes de justificar, evitar posibles prescripciones y la pérdida de ingresos por reintegros.

Mediante la monitorización de los importes pendientes, remisión de informes periódicos y reuniones de seguimiento con los órganos gestores responsables se ha conseguido reducir estos importes en el presente ejercicio, de manera que si, al inicio de 2019, el importe pendiente de justificación fuera de plazo en la Junta de Andalucía era de 1.867 millones de euros, a 31 de diciembre el importe es de 1.285 millones de euros, habiéndose reducido 582 millones de euros, lo que supone una disminución del 31%.

A pesar de las actuaciones realizadas a lo largo del 2019, el mantenimiento durante décadas del elevado montante acumulado de libramientos pendientes de justificar y la antigüedad de los saldos, así como los riesgos de prescripción de los posibles reintegros, ha generado una situación extraordinaria que perjudica el normal desarrollo de las políticas públicas y dificulta la detección de posibles irregularidades en la gestión y uso de fondos públicos. Dichas actuaciones han puesto de manifiesto, además, que no basta con centrarse en los libramientos pendientes de justificación correspondientes a ejercicios pasados sino que, como ha puesto de manifiesto la Cámara de Cuentas, es preciso «mejorar los procedimientos para el control y la gestión de los mismos, para propiciar el cumplimiento de la obligación de justificación de los beneficiarios, agilizar las comprobaciones por los órganos gestores de la documentación justificativa, procediendo, en su caso, al reintegro de las cantidades no justificadas debidamente». Es decir, es necesario crear una cultura corporativa de la justificación y el adecuado uso de los recursos públicos destinados a la actividad subvencional, con la participación de los órganos gestores, las entidades colaboradoras, los órganos responsables de los ingresos y los órganos de control, incluso de los propias personas o entidades beneficiarias.

Por tanto, no solo es necesario concluir los procesos de justificación, comprobación y, en su caso, reintegro de los libramientos pendientes de justificar de ejercicios anteriores, sino que la adopción de las medidas de comprobación y para el cumplimiento de la obligación de justificación no pueden esperar, ya que estas deberán ser tenidas en cuenta en las subvenciones concedidas cuyo plazo de justificación todavía no haya expirado, so pena de incurrir en los mismos riesgos que se pretenden evitar. Esta circunstancia exige la adopción de manera urgente de medidas para propiciar el cumplimiento de la obligación de justificación de las personas y entidades beneficiarias y agilizar las comprobaciones por los órganos gestores de la documentación justificativa, procediendo, en su caso, al reintegro de las cantidades no justificadas debidamente. Dado que las medidas requieren una norma con rango de ley, la extraordinaria y urgente necesidad en la adopción de las mismas requieren la tramitación de un decreto-ley.

II

El Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, aprobado mediante Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, establece en su artículo 55.2 que a las órdenes de pago libradas con cargo al Presupuesto se acompañarán los documentos que acrediten la realización de la prestación o el derecho de la persona o entidad acreedora, de conformidad con los acuerdos que, en su día, autorizaron y comprometieron el gasto.

No obstante, el artículo 56 de dicho Texto Refundido contempla una excepción a dicha norma general y define los pagos a justificar como órdenes de pago que en el momento de su expedición no pueden acompañarse de dichos documentos acreditativos, y que, por ello, tendrán el carácter de «a justificar», sin perjuicio de su aplicación a los correspondientes créditos presupuestarios, estableciendo, en sus apartados siguientes, la obligación de los perceptores de dichas órdenes de pago de justificar la aplicación de las cantidades recibidas y de aprobar o reparar la cuenta.

Por su parte, el artículo 30.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, dispone que la rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública.

Asimismo, el Decreto 40/2017, de 7 de marzo, por el que se regula la organización y el funcionamiento de la Tesorería General de la Junta de Andalucía y la gestión recaudatoria, establece en su artículo 56 el régimen de las propuestas y documentos contables de obligaciones sujetas a justificación posterior, diferenciando entre los supuestos de pagos a justificar y de los pagos en firme de justificación diferida, entre los que se encuentran las subvenciones.

Desde un punto de vista contable, la Orden de 19 de febrero de 2015, por la que se regula la contabilidad pública de la Junta de Andalucía regula en su Capítulo IV el seguimiento de obligaciones con justificación posterior mediante un módulo del Sistema de Gestión Integral de Recursos Organizativos («Sistema GIRO») que permite el control contable de los documentos con fase de pago que hayan de ser objeto de alguno de los tipos de justificación posterior, así como la verificación del cumplimiento de los plazos de justificación.

Por lo que se refiere a la fiscalización, el párrafo d) del artículo 90.2 del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía dispone que serán objeto de fiscalización previa los expedientes de justificación de los pagos de justificación posterior. Los extremos a comprobar en esta fiscalización han sido concretados, hasta la fecha, mediante Instrucción de la Intervención General de acuerdo con la autorización contenida en el párrafo d) del artículo 90.3 de dicho Texto Refundido.

Por último, la gestión recaudatoria en periodo voluntario de los reintegros corresponde al órgano o entidad concedente de la subvención, y en periodo ejecutivo a la Agencia Tributaria de Andalucía, conforme a lo dispuesto en el artículo 127 del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía.

Dicha regulación se ha mostrado insuficiente para dar una respuesta eficaz, en primer lugar, al cumplimiento de la legalidad, y, en consecuencia, a las continuas observaciones y recomendaciones de la Cámara de Cuentas y a las resoluciones del Parlamento de Andalucía, se refieran estas «al bloqueo del normal desarrollo de las políticas», ya que «cualquier parálisis de un expediente en una de sus etapas» de control y comprobación, «determina su permanencia sine die en el saldo de libramientos pendientes», aunque el perceptor de los fondos «haya aportado los justificantes adecuados», o, en caso contrario, hace «peligrar los reintegros oportunos». En segundo lugar, para dotar de seguridad jurídica al proceso de justificación y comprobación. A este respecto, por ejemplo, el artículo 124.2 del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía dispone que la falta de justificación por causas imputables a las personas o entidades beneficiarias impide proponer pagos, sin que hayan sido establecidas cuáles puedan ser dichas causas. Tampoco se encuentran claramente delimitados cuáles sean los efectos de las alteraciones de las condiciones de la subvención en la comprobación de la subvención. En relación con la comprobación, ha de reconocerse que la regulación legal ha resultado escasa. Solo a partir de la Ley 3/2019, de 22 de julio, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma para Andalucía, con la modificación del artículo 124 del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, se ha establecido un plazo para que el órgano concedente deba efectuar la comprobación formal de la documentación justificativa. Tampoco se ha previsto expresamente, a diferencia de lo ocurrido en otras Administraciones, la posibilidad de que la persona beneficiaria pueda devolver voluntariamente todo o parte de los fondos recibidos con el pago de la subvención, cuando no sean utilizados o lo sean indebidamente. Esta devolución espontánea, que debiera acompañar a la aportación de la documentación justificativa para ser considerada completa, ha de promoverse, desde la propia concesión, pero, sobre todo, facilitando su reconocimiento y materialización.

Finalmente, la distribución de competencias en materia de gestión recaudatoria de los reintegros ha mostrado debilidades que es preciso corregir, con el objetivo de garantizar una mayor eficacia recaudatoria.

Por todo ello, es primordial, en primer lugar, que la información que suministra la contabilidad en relación con los libramientos que, según esta, se encuentran pendientes de justificación –y los posibles reintegros que, a priori, puedan resultar de aquella–, sea reflejo fiel de los hechos que hayan, en cada caso, acontecido desde la materialización de los libramientos. En caso contrario, habría que proceder a la corrección o depuración de la información contable.

Para dicha finalidad, mediante este decreto-ley se introduce la exigencia de adaptación del subsistema de obligaciones pendientes de justificar del Sistema de Gestión Integral de Recursos Organizativos (GIRO), para la ordenación de la información y que esta sea reflejo de la verdadera situación de los libramientos. Con objeto de facilitar a los órganos gestores su seguimiento, se deberán incluir las distintas fases por las que puede transcurrir la justificación de una subvención (desde la falta de aportación de la justificación, hasta las fases de comprobación o procedimiento de revisión de oficio o de reintegro), diferenciando estas de otros libramientos de justificación posterior, ofreciendo la máxima transparencia del proceso mediante una adecuada clasificación y, en su caso, depuración contable de todos los libramientos pendientes de justificación.

Asimismo, se regula el proceso de la adecuación de la información contable de los libramientos pendientes de justificar a la fecha de entrada en vigor del presente decreto-ley.

Por una parte, se establece que aquellos libramientos de los que se conozca fehacientemente que están pendientes de justificación con posibilidades legales de iniciar o culminar procedimientos de reintegro quedarán excluidos del proceso de depuración, permaneciendo pendientes de justificar hasta que se proceda a su justificación por los órganos competentes. De este modo, se propicia que los órganos gestores continúen con los procedimientos de justificación y, cuando proceda, de reintegro o revisión de oficio.

Por otra parte, se dispone que se procederá a dar de baja contable los pagos que se encuentren pendientes de justificar a la fecha de entrada en vigor de este decreto-ley en los supuestos en los que, por estar así dispuesto legalmente, no proceda, en su caso, liquidar reintegros.

Un proceso que se entiende sin perjuicio de la exigencia de las responsabilidades de cualquier índole que, en su caso, pudieran derivarse de las actuaciones u omisiones relacionadas con dicha justificación.

De otro lado, se introducen modificaciones en el Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública con las que se regulan la comprobación de las subvenciones; la devolución voluntaria de las subvenciones; los aplazamientos y fraccionamientos de los reintegros; se atribuyen competencias a la Agencia Tributaria de Andalucía en el proceso de recuperación de cantidades; y se establece la posibilidad de que la Consejería competente en materia de Hacienda establezca directrices generales en la aplicación del régimen sancionador.

Se atiende, con ello, a las reiteradas recomendaciones recogidas en los informes de fiscalización de la Cámara de Cuentas en relación a los libramientos, así como de las resoluciones aprobadas por el Parlamento de Andalucía.

La regulación del decreto-ley en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía se contempla en el artículo 110 del Estatuto de Autonomía que establece que «en caso de extraordinaria y urgente necesidad el Consejo de Gobierno podrá dictar medidas legislativas provisionales en forma de decretos-leyes, que no podrán afectar a los derechos establecidos en este Estatuto, al régimen electoral, ni a las instituciones de la Junta de Andalucía. No podrán aprobarse por decreto-ley los presupuestos de Andalucía».

En la presente norma concurren las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad que exige el artículo 110 del Estatuto de Autonomía para Andalucía como presupuestos habilitantes para la aprobación de un decreto-ley. El volumen de los libramientos pendientes de justificar y la necesidad de mejorar los procedimientos para el control y la gestión de los mismos, para propiciar el cumplimiento de la obligación de justificación de las personas beneficiarias, agilizar las comprobaciones por los órganos gestores de la documentación justificativa, procediendo, en su caso, al reintegro de las cantidades no justificadas debidamente –puesta de manifiesto en los reiterados informes de fiscalización de la Cámara de Cuentas y en las Resoluciones del Parlamento de Andalucía–, requieren una respuesta inmediata, dados los perniciosos efectos que se pueden producir en la correcta gestión de los fondos públicos. La efectividad de las medidas previstas en esta norma no puede posponerse el tiempo necesario para permitir la tramitación legislativa parlamentaria, pues ello supondría quebrar la efectividad de la acción que se pretende.