Decreto-ley 11/2020, de 5 de mayo, por el que se establecen medidas urgentes, extraordinarias y complementarias de apoyo financiero al sector económico como consecuencia de la situación ocasionada por el coronavirus (COVID-19)

Se declara su vigencia, hasta la completa finalización de los procedimientos afectados o regulados en la presente norma, por la disposición adicional 1.g) del Decreto-ley 17/2020, de 19 de junio. Ref. BOJA-b-2020-90237

I

Desde que la Organización Mundial de la Salud declarara el pasado 30 de enero como Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional (ESPII) el brote de coronavirus (COVID-19), se han adoptado tanto a nivel nacional como autonómico medidas urgentes de respuesta que se añaden a las actuaciones realizadas en el ámbito comunitario e internacional.

Mediante diversos instrumentos normativos, la Comunidad Autónoma de Andalucía adoptó desde este primer momento iniciativas dirigidas a ordenar la aplicación de las medidas necesarias para proteger a las personas del riesgo de contagio, para atender a las que son especialmente vulnerables, para garantizar la prestación de servicios sanitarios y sociales esenciales, así como para velar por las empresas y las personas trabajadoras que se vean afectadas en el aspecto económico y productivo, de modo que puedan recuperar la normalidad tan pronto como sean removidas las circunstancias excepcionales que a día de hoy siguen teniendo paralizado gran parte del tejido productivo, asistencial y de servicios en nuestro país y, por tanto, en nuestra Comunidad Autónoma.

Posteriormente, el 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud declaró pandemia internacional la situación de emergencia de salud pública provocada por el COVID-19.

Ante esta nueva declaración, el Gobierno de Andalucía, tras la reunión del Comité Ejecutivo para el Control, Evaluación y Seguimiento de Situaciones Especiales de Andalucía, aprobó el 13 de marzo de 2020 mediante Orden de la Consejería de Salud y Familias una serie de medidas preventivas de salud pública como consecuencia de la situación y evolución del COVID-19.

Un día después, el Gobierno de la Nación, mediante Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, declaró el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, y ratificó en virtud de su disposición final primera todas las disposiciones y medidas adoptadas previamente por las autoridades competentes de las comunidades autónomas y de las entidades locales con ocasión del COVID-19, que continuarán vigentes y producirán los efectos previstos en ellas, siempre que resulten compatibles con ese real decreto. La vigencia del estado de alarma se encuentra actualmente prorrogada hasta las 00:00 horas del 10 de mayo mediante el Real Decreto 492/2020, de 24 de abril, sin perjuicio de nuevas prórrogas que puedan ser acordadas.

Las medidas aprobadas por el Gobierno de la Nación están recogidas, entre otras disposiciones, en el Real Decreto-ley 6/2020, de 10 de marzo, por el que se adoptan determinadas medidas urgentes en el ámbito económico y para la protección de la salud pública; el Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto económico del COVID-19; el Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19; el Real Decreto-ley 9/2020, de 27 de marzo, por el que se adoptan medidas complementarias, en el ámbito laboral, para paliar los efectos derivados del COVID-19; el derogado Real Decreto-ley 10/2020, de 29 de marzo, por el que se regula un permiso retribuido recuperable para las personas trabajadoras por cuenta ajena que no presten servicios esenciales, con el fin de reducir la movilidad de la población en el contexto de la lucha contra el COVID-19; el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19; el Real Decreto-ley 13/2020, de 7 de abril, por el que se adoptan determinadas medidas urgentes en materia de empleo agrario; el Real Decreto-ley 14/2020, de 14 de abril, por el que se extiende el plazo para la presentación e ingreso de determinadas declaraciones y autoliquidaciones tributarias; y el Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de abril, de medidas urgentes complementarias para apoyar la economía y el empleo.

En cualquier caso, las restricciones derivadas del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (limitaciones de la libertad de circulación de las personas, ex artículo 7, y medidas de contención que afectan a diversas actividades económicas ex artículos 10 y siguientes), se vienen prolongando en el tiempo y están proyectando sus consecuencias negativas sobre el normal funcionamiento de la actividad empresarial.

Por su parte, el Gobierno de Andalucía, en el ámbito de sus competencias estatutarias, ha aprobado entre otras, además de la medidas adoptadas con anterioridad al 11 de marzo de 2020 y a la declaración de pandemia realizada por la Organización Mundial de la Salud, las siguientes disposiciones con medidas económicas, sociales y sanitarias para hacer frente al COVID-19 y a las consecuencias que en todos los ámbitos está produciendo: el Decreto-ley 3/2020, de 16 de marzo, de medidas de apoyo financiero y tributario al sector económico, de agilización de actuaciones administrativas y de medidas de emergencia social, para luchar contra los efectos de la evolución del coronavirus (COVID-19); el Decreto-ley 4/2020, de 20 de marzo, de medidas urgentes, en el ámbito educativo, de apoyo a escuelas-hogar y a centros de primer ciclo de educación infantil adheridos al Programa de ayuda a las familias como consecuencia de la crisis sanitaria provocada por el Coronavirus (COVID-19); el Decreto-ley 6/2020, de 30 de marzo, por el que se establecen medidas administrativas extraordinarias y urgentes en el ámbito social y económico como consecuencia de la situación ocasionada por el coronavirus (COVID-19); el Decreto-ley 8/2020, de 8 de abril, por el que se establecen medidas extraordinarias y urgentes en el ámbito local y se modifica el Decreto-ley 3/2020, de 16 de marzo; el Decreto-ley 9/2020, de 15 de abril, por el que se establecen medidas urgentes complementarias en el ámbito económico y social como consecuencia de la situación ocasionada por el coronavirus (COVID-19), y el Decreto-ley 10/2020, de 29 de abril, por el que se establecen medidas extraordinarias y urgentes de flexibilización administrativa en materia de ayudas en el ámbito del empleo y medidas complementarias con incidencia en el ámbito económico, local y social como consecuencia de la situación ocasionada por el coronavirus (COVID-19).

Así mismo, y con el objeto de recoger las diversas modificaciones que han ido operando en las materias reguladas por el Decreto-ley 3/2020, de 16 de marzo, este ha sido modificado, además de por el mencionado Decreto-ley 8/2020, de 8 de abril, por el Decreto-ley 6/2020, de 30 de marzo, por el Decreto-ley 5/2020, de 22 de marzo, por el que se modifica el Decreto-ley 3/2020, de 16 de marzo, de medidas de apoyo financiero y tributario al sector económico, de agilización de actuaciones administrativas y de medidas de emergencia social, para luchar contra los efectos de la evolución del coronavirus (COVID-19), y por el Decreto-ley 7/2020, de 1 de abril, por el que se modifica el Decreto-ley 3/2020, de 16 de marzo, de medidas de apoyo financiero y tributario al sector económico, de agilización de actuaciones administrativas y de medidas de emergencia social, para luchar contra los efectos de la evolución del coronavirus (COVID-19).

Todas estas medidas, particularmente las que han incidido en la limitación de la movilidad de las personas, han contribuido a contener el avance del COVID-19.

Por su parte, las medidas de flexibilidad empresarial y el resto de medidas económicas y sociales adoptadas en las últimas semanas están dirigidas a minimizar el impacto negativo sobre el tejido empresarial y el empleo.

Las actuaciones desarrolladas por el Gobierno de Andalucía están alineadas con las medidas que están adoptando los países de nuestro entorno y de acuerdo con las recomendaciones de los organismos de la Unión Europea e internacionales. En este sentido, atendiendo a la evolución de la crisis sanitaria a nivel europeo e internacional, se han adoptado medidas económicas y sociales de amplio alcance, dirigidas a reforzar los sistemas sanitarios, proporcionar liquidez a la economía, mantener el empleo, así como proteger a las familias y a las personas más vulnerables, medidas que se considera necesario reforzar mediante las que ahora se adoptan en el presente Decreto-ley.

II

Teniendo en cuenta el impacto económico devastador que a las pequeñas y medianas empresas y autónomos y autónomas andaluces está suponiendo la crisis sanitaria derivada de la pandemia de COVID-19 y como complemento a las distintas medidas ya adoptadas y, en especial, a las incluidas en el Decreto-ley 3/2020, de 16 de marzo, la Administración de la Junta de Andalucía considera necesario adoptar nuevas medidas con carácter urgente que permitan paliar en mayor medida dicho impacto económico.

Así, se han diseñado sendos instrumentos que permitan por una parte aliviar la carga financiera soportada por la obtención de los avales ya incluidos en el Decreto-ley 3/2020, de 16 de marzo, y por otra, atender la demanda de los autónomos y mutualistas, habilitando a la Sociedad de Avales y Garantías de Andalucía, S.G.R. (Garántia) para que pueda ofrecer una nueva línea de garantías a microcréditos en unas mejores condiciones para los prestatarios.

La prioridad en estos momentos es, por tanto, facilitar a las empresas andaluzas, con todos los recursos e instrumentos disponibles, el acceso a la financiación de modo que se contribuya a minimizar el impacto de la crisis sanitaria en el tejido productivo andaluz y lograr que, una vez finalizada dicha crisis, se produzca lo antes posible un rebote de la actividad. Con dicha finalidad, este Gobierno considera que, en una situación de paralización de la actividad en muchos sectores, cuanto menor sea el coste de dicha financiación más eficaz puede resultar en la protección del tejido productivo andaluz.

En este contexto, una eficiente gestión de los recursos públicos lleva consigo el aprovechar, en el marco de una política financiera y económica coordinada, todos los recursos e instrumentos financieros de los que dispone la Comunidad Autónoma para ponerlos al servicio de las empresas andaluzas de la manera más eficaz posible. Entre dichos instrumentos, la Administración de la Junta de Andalucía cuenta con el Fondo Público Andaluz para la Financiación Empresarial y el Desarrollo Económico, creado por el Decreto-ley 1/2018, de 27 de marzo, de medidas para la gestión de los instrumentos financieros del Programa Operativo FEDER Andalucía 2014-2020 y otras de carácter financiero, con naturaleza de fondo carente de personalidad jurídica de los previstos en el artículo 5.5 del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, aprobado por Decreto legislativo 1/2010, de 2 de marzo, y cuya finalidad es facilitar financiación reembolsable a las empresas, especialmente a los emprendedores, autónomos y a las pequeñas y medianas empresas, mediante operaciones financieras de activo y concesión de garantías, tanto en régimen de ayudas como en condiciones de mercado.

Sin perjuicio de la línea que tiene por objeto los instrumentos financieros del Programa Operativo FEDER Andalucía 2014-2020, y de la línea de garantías de créditos con cargo al Fondo Público Andaluz para la Financiación Empresarial y el Desarrollo Económico por importe de 20.000.000 euros prevista en el artículo 2 del Decreto-ley 3/2020, de 16 de marzo, con las que se podrán avalar préstamos por importe de 100.000.000 de euros, resulta conveniente, en ejercicio de las competencias en materia de fomento de la actividad económica a que se refiere el artículo 58.2.1.º del Estatuto de Autonomía para Andalucía, modificar el objeto de dicho Fondo, ampliando las fórmulas de financiación a las empresas a utilizar con cargo a los recursos del mismo. En ese sentido, se contempla la posibilidad de conceder financiación no reembolsable, mediante subvenciones, siempre que tenga como objeto la financiación de los importes de amortizaciones de préstamos o créditos formalizados con entidades financieras privadas que operen en Andalucía, así como los gastos por comisiones e intereses que resulten de los mismos, incluidos los gastos por comisiones derivados de las garantías otorgadas sobre las operaciones de préstamos o créditos formalizadas por las citadas entidades.

Para dicha modificación se ha considerado especialmente el régimen jurídico del Fondo y su sujeción al Derecho Administrativo y a control financiero permanente. En la idea de fortalecer las garantías administrativas en las actuaciones que se realicen con cargo al mismo, se establece que la concesión de las subvenciones corresponde al Consejo de Inversión Financiera, órgano de gobernanza del Fondo, creado por el artículo 4 del Decreto-ley 1/2018, de 27 de marzo.

Por otro lado, se modifican los fines específicos de la línea «Andalucía, financiación empresarial» del Fondo, determinados por la Orden de la Consejería de Hacienda y Administración Pública de 30 de abril de 2018, por la que se dictan actos de ejecución del Decreto-ley 1/2018, de 27 de marzo, de medidas para la gestión de los instrumentos financieros del Programa Operativo FEDER Andalucía 2014-2020 y otras de carácter financiero, estableciendo que la misma podrá destinarse tanto a financiación reembolsable como a financiación no reembolsable, empleándose esta última en la concesión de subvenciones a pequeñas y medianas empresas, autónomos y autónomas, y profesionales colegiados exentos del régimen especial de los trabajadores autónomos de Andalucía. Las operaciones que se realicen con cargo a la misma deberán responder al objeto y fines generales del Fondo, y ser complementarias de las políticas y estrategias de financiación que se establezcan por el Consejo de Gobierno, formando parte de los planes de actuación del Fondo.

Establecido el marco a que se refieren los párrafos anteriores, con el presente Decreto-ley se aprueban las bases y la convocatoria para la concesión de subvenciones, en régimen de concurrencia no competitiva, destinadas al pago de las comisiones de avales, de intereses y de comisiones de préstamos garantizados por dichos avales prestados por la Administración de la Junta de Andalucía con cargo al Fondo Público Andaluz para la Financiación Empresarial y el Desarrollo Económico en aplicación de lo dispuesto por el artículo 2 del Decreto-ley 3/2020, de 16 de marzo, y por Garántia en ejecución del Convenio suscrito por esta y la Consejería de Hacienda, Industria y Energía el día 31 de marzo de 2020, por el que se instrumenta la concesión de la subvención prevista en el artículo 1.1 del Decreto-ley 3/2020, de 16 de marzo.

En el contexto actual, la eficacia de dichas subvenciones se habrá de medir atendiendo a si los recursos se movilizan a tiempo para que las pyme, los autónomos y las autónomas y los profesionales colegiados exentos del régimen especial de trabajadores autónomos, puedan acceder a la financiación que les permita superar la insuficiencia de recursos originada por los periodos de inactividad, reducción significativa en el volumen de ventas, interrupciones en el suministro en la cadena de valor o por otras circunstancias que tengan su origen en la crisis sanitaria derivada del coronavirus, lo cual se puede facilitar disminuyendo el coste de dicha financiación.

Teniendo en cuenta que, conforme a los instrumentos financieros puestos en marcha hasta la fecha por este Gobierno, se pueden llegar a financiar gastos de más de 20.000 operaciones financieras por importe de hasta 600.000.000 de euros, las bases reguladoras contemplan la actuación de dos entidades colaboradoras para garantizar dicha eficacia. El artículo 117 del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía establece que pueden ser consideradas entidades colaboradoras, entre otras, las entidades instrumentales de la Administración de la Junta de Andalucía y las entidades financieras. De acuerdo con ello, las bases reguladoras contemplan la participación tanto de la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (Agencia IDEA), por su condición de entidad instrumental, como de la Sociedad de Avales y Garantías de Andalucía, S.G.R. (Garántia, S.G.R.), en cuanto entidad financiera. En los instrumentos financieros regulados en los artículos 1 y 2 del Decreto-ley 3/2020, de 16 de marzo, las entidades que conceden los avales son tanto Garántia, S.G.R., como la Agencia IDEA, respectivamente.

Garántia, de la que es socio protector mayoritario la Junta de Andalucía, es la única sociedad de garantía recíproca andaluza con presencia estable y permanente en todo el conjunto del territorio andaluz, cuya actividad principal consiste en facilitar el acceso a la financiación a las pequeñas y medianas empresas y autónomos andaluces, mediante la prestación de avales y servicios de asesoramiento a los mismos, manteniendo convenios de colaboración con los principales operadores del mercado financiero.

La gestión centralizada de las subvenciones a través del Consejo de Inversión Financiera del Fondo Público Andaluz para la Financiación Empresarial y el Desarrollo Económico aconseja designar a Garántia, S.G.R., y a la Agencia IDEA como entidades colaboradoras, condición necesaria para la máxima eficacia de los instrumentos puestos en marcha con los artículos 1 y 2 del Decreto-ley 3/2020, de 16 de marzo, y de las subvenciones que se regulan en el presente Decreto-ley.

La tramitación de estas subvenciones excluye la concurrencia competitiva, dado que cualquier gasto considerado como subvencionable podrá ser subvencionado siempre que la solicitud reúna los requisitos establecidos en las bases reguladoras, hasta que se agoten los recursos del Fondo destinados a este fin. La concurrencia no competitiva es un mecanismo que permite que las solicitudes puedan ser atendidas por su orden de entrada, desde el momento de su presentación, sin que se comparen con otras solicitudes.