Decreto-ley 12/2020, de 11 de mayo, por el que se establecen medidas urgentes y extraordinarias relativas a la seguridad en las playas, medidas administrativas en el ámbito educativo, y otras medidas complementarias ante la situación generada por el coronavirus (COVID-19)

I

Con motivo de la crisis sanitaria originada por el brote de coronavirus COVID-19 se han venido adoptando, tanto a nivel autonómico como nacional, medidas urgentes de respuesta que se añaden a las actuaciones en el ámbito comunitario e internacional.

Por la Comunidad Autónoma de Andalucía, con fecha 13 de marzo, se adoptaron ya una serie de medidas preventivas de salud pública como consecuencia de la situación y evolución del COVID-19, medidas que fueron complementadas por otras adoptadas con fecha 14 de marzo, todas ellas dirigidas a proteger a las personas del riesgo de contagio, atender a las que son especialmente vulnerables, y garantizar la prestación de servicios sanitarios y sociales esenciales.

En esa misma fecha, el Gobierno de la Nación mediante Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, y ratifica todas las disposiciones y medidas adoptadas previamente por las autoridades competentes de las Comunidades Autónomas y de las entidades locales con ocasión del coronavirus.

El estado de alarma aprobado mediante el citado real decreto, entre otras cuestiones a las que afecta, restringe la libertad de circulación de personas, modificando la forma de trabajar de muchas de ellas, determina el cierre de centros educativos, prevé medidas de contención en el ámbito de la actividad comercial, equipamientos culturales, establecimientos y actividades recreativas, actividades de hostelería y restauración, y otras adicionales.

La prórroga del estado de alarma, acordada por sucesivos reales decretos, continúa con la situación de parálisis que afecta a los diferentes sectores económicos y productivos, así como a los diferentes niveles educativos, produciendo un gran impacto perjudicial en la sociedad.

De otra parte, la suspensión de términos y la interrupción de plazos que se determinan en la disposición adicional tercera del citado Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, afecta a multitud de procedimientos administrativos provocando la interrupción en la tramitación de muchos de ellos que, sin estar en las excepciones que dicha disposición contempla, tienen una incidencia directa en servicios tales como los educativos, dilatando en el tiempo los plazos de resolución inicialmente previstos.

En las últimas semanas, atendiendo a la evolución de la crisis sanitaria, se han ido aprobando por este Gobierno diversas medidas económicas y sociales de amplio alcance, dirigidas a proporcionar liquidez a la economía, mantener el empleo, así como proteger a las familias y a las personas más vulnerables.

En el momento actual, el Gobierno de la Nación ha iniciado un proceso de reducción gradual de las medidas extraordinarias de restricción de la movilidad y del contacto social establecidas mediante el citado Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo. Así, el pasado 28 de abril de 2020 el Consejo de Ministros adoptó el Plan para la transición hacia una nueva normalidad que establece los principales parámetros e instrumentos para la consecución de la normalidad.

Las circunstancias ahora detalladas determinan la necesidad de articular mediante las disposiciones que se recogen en este decreto-ley, las previsiones necesarias para aliviar las consecuencias de las medidas adoptadas y expuestas, y empezar a dibujar el escenario propicio de vuelta a la denominada nueva normalidad, incluyendo las medidas necesarias en este nuevo contexto en el que se han identificado distintas fases, tanto de desescalada como de una posible reactivación de medidas necesarias en el caso de nuevos repuntes en los contagios.

En esta línea, se considera necesario y urgente facilitar el desarrollo de actividades como la de fabricación a medida de productos sanitarios en el sector privado, reduciendo las cargas tributarias en los procedimientos para iniciar, mantener y modificar la actividad de fabricación de productos sanitarios a medida; se continúa con las medidas de apoyo al sector hostelero en relación con la tasa fiscal sobre los juegos de suerte, envite o azar; y se considera necesario acometer, también de manera urgente, medidas en materia de reintegros de subvenciones concedidas por las agencias públicas empresariales.

A tales efectos, y conforme se detalla en los apartados siguientes de este expositivo, se recogen, entre otras, medidas dirigidas a crear las condiciones de seguridad necesarias para el uso de playas; se adoptan medidas de simplificación y de reanudación de plazos de determinados procedimientos administrativos en el ámbito educativo; se establece un nuevo plazo de pago para las tasas fiscales relativas a las máquinas recreativas y de azar devengadas el 1 de enero de 2020; se adoptan medidas concretas respecto a la tasa por solicitud de licencia de funcionamiento para la fabricación de productos sanitarios a medida; y se modifica la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía. Todas estas medidas que ahora se adoptan, requieren de una acción normativa inmediata, y en un plazo más breve que el establecido para la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes.

II

La situación de emergencia de salud pública provocada por el COVID-19 y su expansión mundial carece de precedentes.

La evolución dinámica de la crisis ha determinado que se deba acompasar la adopción progresiva de medidas que se ajusten a las exigencias de cada momento, valorando además en la adopción de algunas de ellas que esta situación de crisis sanitaria y de alerta se prolongue o se reitere en el tiempo.

Igualmente, la dinámica de la enfermedad y de la situación epidemiológica, hacen que se avance hacia nuevas etapas en la gestión de la crisis sanitaria, etapas en las que desde la perspectiva de protección de la salud se puedan tomar medidas de reinicio de determinadas actividades recreativas y de ocio, tales como el uso y disfrute de las zonas y aguas de baño de las playas andaluzas.

Iniciado el proceso de reducción de las medidas extraordinarias de restricción de la movilidad y del contacto social establecidas mediante el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, y como se ha expuesto en os apartados precedentes, por Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de abril de 2020, se ha aprobado el Plan para la desescalada de las medidas extraordinarias adoptadas para hacer frente a la pandemia de COVID-19, en el que el proceso descrito se concibe de modo gradual, asimétrico, coordinado con las Comunidades Autónomas, y adaptable a los cambios de orientación necesarios en función de la evolución de los datos epidemiológicos y del impacto de las medidas adoptadas. Este proceso articulado en cuatro fases, fase 0 a fase 3, ha de ser gradual y adaptable a los cambios de orientación necesarios en función de la evolución de los datos epidemiológicos y del impacto de las medidas adoptadas.

En este momento, Andalucía se encuentra en la mayoría de sus provincias en la fase 1 del citado proceso. En este nuevo contexto que se empieza a dibujar, deben adoptarse por tanto de forma urgente, las medidas precisas para asegurar dicho retorno a la normalidad con todas las condiciones de seguridad exigibles. El objetivo fundamental que se establece en el citado Plan es conseguir que, manteniendo como referencia fundamental la protección de la salud pública, se recupere paulatinamente la vida cotidiana y la actividad económica, minimizando el riesgo que representa la epidemia para la salud de la población y evitando que las capacidades del Sistema Nacional de Salud se puedan desbordar, incluyendo parámetros fundamentales para la toma de decisiones, en los siguientes ámbitos:

– Salud pública, a partir de los datos que evalúan las capacidades estratégicas que deben reforzarse en cuatro ámbitos: una asistencia sanitaria reforzada; un modelo eficaz y seguro de alerta y vigilancia epidemiológica; una rápida identificación y contención de las fuentes de contagio y un reforzamiento de las medidas de protección colectiva.

– Movilidad en el interior del país y fuera de sus fronteras, muy vinculada a un posible aumento del riesgo de contagio.

– Impacto social de la enfermedad, de las medidas adoptadas para contenerla y del proceso de desescalada en los colectivos sociales más vulnerables.

– Impacto económico, medido a partir de la evaluación de la situación por sectores, en especial aquellos con más capacidad de arrastre y los más duramente afectados por la crisis sanitaria.

En consonancia con lo expuesto, iniciado el proceso de desescalada en todo el país, y estando próximo el inicio de la próxima temporada de baño, deben establecerse con carácter urgente las medidas necesarias que establezcan las condiciones pertinentes para garantizar la protección de las personas y la coordinación de las emergencias ordinarias, extraordinarias y de protección civil, en el ámbito de las playas de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Las restricciones impuestas, entre otras, a la libre circulación de personas tanto a nivel nacional como internacional han afectado enormemente a multitud de sectores económicos, y entre ellos, al turismo, para el que se ha producido una caída sin precedentes en su demanda, con importantes consecuencias para las zonas de playa de Andalucía que han sufrido ya una importante pérdida de visitantes. Tras la introducción de las primeras medidas de distanciamiento social, se mantuvo todavía un tono económico positivo salvo por algunos sectores como el turístico, directamente afectado por la caída de demanda internacional y el progresivo cierre de fronteras.

No puede olvidarse que el turismo es un sector estratégico en nuestra Comunidad Autónoma, aportando más del 13% al PIB. En 2019 visitaron Andalucía más de 32,5 millones de turistas, ascendiendo los ingresos generados por turismo en este último año a 22.640 millones de euros. Andalucía se puede considerar, además, como un destino de sol y playa, contando con un total de 372 playas, que se extienden a lo largo de 603 Kms. de costa. El litoral andaluz, según los últimos datos publicados, ha recibido a 17,6 millones de turistas durante 2018, lo que supone el 57,5% del total de turistas que visitaron la Comunidad Autónoma en este año, algo más de la mitad del turismo del litoral andaluz (51,7%) es residente en España y el 48,3% restante viene del extranjero.

La actividad realizada, con más frecuencia, por las personas que visitan nuestro litoral durante su estancia se centra en el uso y disfrute de la playa, llevada a cabo por el 75,6% de las mismas. Asimismo. destaca que el porcentaje de turistas de litoral que en el año 2018 visitaron Andalucía habiéndola visitado también el año anterior, se ha estimado en el 68,7%, un grado de fidelidad que es superior en algo más de siete puntos porcentuales al que presenta la media del total de turistas de Andalucía (61,3%), a lo que se une que unos de los aspectos más y mejor valorados del destino turístico andaluz es la seguridad ciudadana.

Solo el establecimiento de las condiciones adecuadas en el plazo más breve posible permitirá generar el marco de garantía que contribuya a favorecer la recuperación de la confianza, y que ello redunde en la reactivación del sector turístico.

En este sentido, como pilar fundamental de las medidas que se establecen en el Capítulo I de este decreto-ley, se regula la necesidad de la elaboración por los Ayuntamientos de un plan de contingencia para el COVID-19 en el que se establecerán las medidas necesarias que permitan garantizar el uso seguro de las playas, en el plazo de un mes desde la entrada en vigor de este decreto-ley. Así mismo, se establece un Catálogo General de Playas de Andalucía, que estará a disposición de la ciudadanía también en el plazo de un mes desde la entrada en vigor de este decreto-ley, se determinan los diferentes criterios de riesgo que van a ser tomados en consideración para la clasificación de las playas así como para la determinación de sus grados de protección, y por último, se regula la necesidad de elaboración por los Ayuntamientos de los planes de seguridad y salvamento de las playas y se establecen las medidas de prevención de las diferentes situaciones de emergencias producidas en las playas, tanto de carácter ordinario como extraordinario, entre las que se incluyen las derivadas de los riesgos sanitarios o biológicos, en el marco de la protección civil, y las medidas de coordinación operativa aplicables a tales situaciones.

En relación con las competencias sobre las que se erigen el establecimiento de estas medidas, debe partirse de que los artículos 114 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y 224 de su Reglamento General, aprobado por Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, prevén que las Comunidades Autónomas ejercerán aquellas competencias relacionadas con el ámbito de aplicación de dicha ley que tengan atribuidas en virtud de sus respectivos Estatutos de Autonomía. Por otra parte, el artículo 115 de la citada ley, el 225 de su Reglamento General, se refiere a las competencias municipales, estableciendo que las mismas podrán abarcar, entre otras, el mantener las playas y lugares públicos de baño en las debidas condiciones de limpieza, higiene y salubridad, así como vigilar la observancia de las normas e instrucciones dictadas por la Administración General del Estado sobre salvamento y seguridad de las vidas humanas, en los términos previstos por la legislación que dicten las Comunidades Autónomas.

El Estatuto de Autonomía para Andalucía dispone en su artículo 66 la atribución a la Comunidad Autónoma de la competencia exclusiva en materia de protección civil que incluye, en todo caso, la regulación, la planificación y ejecución de medidas relativas a las emergencias y la seguridad civil, así como la dirección y coordinación de los servicios de protección civil, que incluyen los servicios de prevención y extinción de incendios respetando las competencias del Estado en materia de seguridad pública. Asimismo, en su artículo 37.1.25.º considera como principio rector de las políticas públicas de la comunidad autónoma la atención y protección civil ante situaciones de emergencia, catástrofe o calamidad pública.

Asimismo, establece la atribución a la Comunidad Autónoma de títulos competenciales relacionados con la gestión de emergencias en materias tales como la ordenación y ejecución de las medidas destinadas a preservar, proteger y promover la salud pública en todos los ámbitos, artículo 55, o medio ambiente, espacios protegidos y sostenibilidad y sus principios orientadores, artículo 57, entre otras competencias.

Por su parte, la Ley 2/2002, de 11 de noviembre, de Gestión de Emergencias en Andalucía, constituye la norma que regula la gestión de las emergencias que pudieran producirse en el ámbito territorial de Andalucía, sin perjuicio, de una parte, de la normativa sectorial que pudiera incidir en la materia, y de otra de lo dispuesto en la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, especialmente en los aspectos relativos a la regulación de aquellas situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública declaradas de interés nacional. En este sentido, se entiende por emergencias como el conjunto de acciones de las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, dirigidas a la protección de la vida e integridad de las personas y los bienes, en situaciones de grave riesgo colectivo, catástrofes y calamidades públicas, así como en aquellas otras situaciones no catastróficas, que requieran actuaciones de carácter multisectorial y la adopción de especiales medidas de coordinación de los servicios operativos. Para llevar a cabo dichas acciones, las Administraciones Públicas establecerán un sistema integrado que dé respuesta a una efectiva coordinación, dirección y control de las actuaciones necesarias, basado en la colaboración entre las mismas y, en su caso, con entidades de carácter privado y la ciudadanía en general.

En este marco de principios y atribuciones, la franja litoral de Andalucía es contemplada como un recurso natural particularmente atractivo y utilizado. Al soportar una elevada presión de uso, demanda una especial atención y ordenación institucional por ser un espacio frágil proclive a desequilibrios producto de la acción humana, y más concretamente en la situación actual que ha provocado la crisis sanitaria del COVID-19.

Este reconocimiento del valor territorial debe ir acompañado del establecimiento de las debidas garantías en materia de seguridad, prevención y coordinación de las emergencias que puedan producirse, para el uso y disfrute del litoral.

Todas estas medidas en el sentido en el que se ha expuesto en los apartados precedentes, responden a una situación imprevisible que requieren de una respuesta inmediata para la que la tramitación ordinaria de una disposición resultaría ineficaz, y responden a la finalidad de ofrecer, por parte del Gobierno andaluz, un escenario de confianza y garantía para la apertura de las playas de Andalucía en condiciones de seguridad, que permita reconocerlas como playas seguras.

III

El artículo 52 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, establece las competencias que corresponden a la Comunidad Autónoma en materia de enseñanza no universitaria; el artículo 10.3 2.º garantiza el acceso de todos los andaluces a una educación permanente y de calidad que les permita su realización personal y social, y el artículo 21 explicita los derechos concretos que deben respetarse y garantizarse en esta materia.

En el ámbito de las medidas recogidas en el Capítulo II del presente decreto-ley, el artículo 21.3 del Estatuto de Autonomía para Andalucía proclama el derecho de todas las personas a acceder en condiciones de igualdad a los centros educativos sostenidos con fondos públicos y prevé el establecimiento de criterios de admisión, al objeto de garantizarla en condiciones de igualdad y no discriminación.

En este sentido, el artículo 52.2 del Estatuto de Autonomía para Andalucía reconoce la competencia compartida de la Comunidad Autónoma sobre los criterios de admisión del alumnado, sin perjuicio de lo recogido en el artículo 149.1.30.ª de la Constitución, a tenor del cual corresponde al Estado dictar las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 del texto constitucional, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia. Asimismo, el artículo 52.1 establece la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma para aprobar directrices de actuación en materia de recursos humanos y el artículo 52.2 la competencia compartida para el desarrollo de la política de personal al servicio de la Administración educativa y para establecer los requisitos de los centros y el control de la gestión de los centros privados sostenidos con fondos públicos.

Finalmente, el artículo 47.1.1.º del Estatuto de Autonomía para Andalucía establece, como competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, el procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia de la Comunidad Autónoma, respetando, en todo caso, lo dispuesto en el artículo 149.1.18.º de la Constitución, que faculta al Estado para fijar las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas.

El Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, establece en su disposición adicional tercera la suspensión de términos y la interrupción de los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público. Asimismo dispone que el cómputo de dichos plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el citado real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo.