Decreto-ley 15/2020, de 9 de junio, por el que con carácter extraordinarioy urgente se establecen diversas medidas dirigidas al sector del turismo así como al ámbito educativo y cultural ante la situación generada por el coronavirus (COVID-19)

Incluye las correcciones de errores publicadas en el BOJA núm. 36, de 10 de junio de 2020. Ref. BOJA-b-2020-90217 y núm. 45, de 14 de julio de 2020. Ref. BOJA-b-2020-90286

I

Desde que el día 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud, elevara a pandemia internacional la situación de emergencia de salud pública ocasionada por el COVID-19, se han adoptado tanto a nivel nacional como autonómico medidas urgentes de respuesta que se añaden a las actuaciones realizadas en el ámbito comunitario e internacional.

Por la Comunidad Autónoma de Andalucía, con fecha 13 de marzo, se adoptaron una serie de medidas preventivas de salud pública como consecuencia de la situación y evolución del COVID-19, medidas que fueron complementadas por otras adoptadas con fecha 14 de marzo, todas ellas dirigidas a proteger a las personas del riesgo de contagio, atender a las que son especialmente vulnerables, y garantizar la prestación de servicios sanitarios y sociales esenciales.

En esa misma fecha, el Gobierno de la Nación mediante Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, y ratifica todas las disposiciones y medidas adoptadas previamente por las autoridades competentes de las Comunidades Autónomas y de las entidades locales con ocasión del coronavirus.

Desde esa fecha, se han venido aprobando de forma urgente y extraordinaria medidas en todos los ámbitos dirigidas a paliar el impacto de la paralización provocada como consecuencia del referido estado de alarma, cuya prórroga, acordada por sucesivos reales decretos, ha dilatado en el tiempo la situación de parálisis que afecta a los diferentes sectores económicos y productivos, produciendo un gran impacto perjudicial en la sociedad.

Sin perjuicio de lo anterior, se ha iniciado el proceso de reducción gradual de las medidas extraordinarias de restricción de la movilidad y del contacto social establecidas mediante el citado Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo. Con fecha 28 de abril de 2020, el Consejo de Ministros adoptó el Plan para la transición hacia una nueva normalidad que establece los principales parámetros e instrumentos para la consecución de la normalidad. Este proceso, articulado en cuatro fases, fase 0 a fase III, ha de ser gradual y adaptable a los cambios de orientación necesarios en función de la evolución de los datos epidemiológicos y del impacto de las medidas adoptadas. El Plan establece una fase cero o preliminar y tres fases de desescalada diferenciadas en función de las actividades permitidas en cada una de ellas, por las que podrán transitar los diferentes territorios en función de diversos parámetros, criterios e indicadores en él contemplados, hasta llegar a la fase III, tras la cual se pondrá fin a las medidas de contención, pero se mantendrá la vigilancia epidemiológica, la capacidad reforzada del sistema sanitario y las medidas de autoprotección de la ciudadanía

El objetivo fundamental que se establece en el citado Plan es conseguir que, manteniendo como referencia fundamental la protección de la salud pública, se recupere paulatinamente la vida cotidiana y la actividad económica, minimizando el riesgo que representa la epidemia para la salud de la población y evitando que las capacidades del Sistema Nacional de Salud se puedan desbordar.

Mediante la última prórroga aprobada por Real Decreto 555/2020, de 5 de junio, se establece que la duración del citado estado de alarma se extenderá hasta las 00:00 horas del día 21 de junio de 2020.

Durante la vigencia de esta nueva prórroga se pretende culminar esta progresiva desescalada, partiendo de un escenario abierto y flexible, tanto para el levantamiento y definitiva pérdida de eficacia de las medidas, como para el ámbito geográfico en el que van a proyectarse, por lo que se trataría de la última prórroga del estado de alarma. Se refuerza asimismo la cooperación con las comunidades autónomas, que no solo disponen de capacidad para modular la aplicación de las medidas en su territorio, sino que además pueden pasar a ser durante la vigencia de esta prórroga autoridades competentes delegadas para la adopción, supresión, modulación y ejecución de las medidas correspondientes a la fase III del Plan de desescalada, en ejercicio de sus competencias.

Así, en el artículo 5 del Real Decreto 555/2020, de 5 de junio, se mantiene la previsión de que la superación de todas las fases previstas en el citado Plan determinará que queden sin efecto las medidas derivadas de la declaración del estado de alarma en las correspondientes provincias, islas o unidades territoriales, a fin de mantener las medidas limitativas y de contención únicamente en las unidades territoriales en que resulten indispensables.

Por otra parte, en su artículo 6 establece que, la autoridad competente delegada para el ejercicio de las funciones derivadas del estado de alarma, además del Ministro de Sanidad, bajo la superior dirección del Presidente del Gobierno y con arreglo al principio de cooperación con las comunidades autónomas, será quien ostente la Presidencia de la comunidad autónoma. Este ultimo será la autoridad competente delegada, con carácter exclusivo, para la adopción, supresión, modulación y ejecución de las medidas correspondientes a la fase III del Plan de desescalada, en ejercicio de sus competencias, salvo para las medidas vinculadas a la libertad de circulación que excedan el ámbito de la unidad territorial determinada para cada comunidad autónoma a los efectos del proceso de desescalada.

En este momento, Andalucía se encuentra en todas sus provincias en fase III.

La evolución dinámica de la crisis ha determinado que se deba acompasar la adopción progresiva de medidas que se ajusten a las exigencias de cada momento, valorando además en la adopción de algunas de ellas que esta situación de crisis sanitaria y de alerta se prolongue o se reitere en el tiempo debiendo remover los obstáculos que impidan o dificulten la reactivación de la economía. Deben en consecuencia efectuarse los ajustes normativos necesarios para la adaptación a las distintas fases previstas en el citado plan, en un escenario de continua modificación normativa que requiere de cambios urgentes que no pueden abordarse por las vías de tramitación ordinarias por las que devendrían en ineficaces. Así mismo, deben adoptarse nuevas medidas de flexibilización en el ámbito educativo, y de apoyo a sectores que favorezcan la reactivación de su actividad por ser de las actividades en las que las medidas de restricción en la prestación y acceso a las mismas han permanecido más tiempo.

II

La situación de emergencia de salud pública provocada por el COVID-19 y su expansión mundial carece de precedentes. La situación generada ha supuesto la necesidad de adoptar medidas de contención extraordinarias por las autoridades nacionales y autonómicas. Estas medidas, junto con las adoptadas por otros países, están teniendo un impacto económico sobre la gran mayoría de empresas y sectores de la economía española, así como el consecuente impacto sobre las sociedad en general.

En este contexto el sector del turismo es uno de los que se verán más golpeados por la crisis del coronavirus, en especial, por lo que respecta al desplome del turismo internacional.

Una actividad, el turismo, considerada estratégica en Andalucía, que en 2019 atrajo a 32,5 millones de turistas y generó ingresos por valor de 22.640 millones de euros anuales en la economía andaluza, equivalente al 13% del Producto Interior Bruto regional, dando empleo a 424.500 ocupados, más del 13% del total.

El estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, y sus prórrogas han afectado, entre otras cuestiones, a la libertad de circulación de las personas. Adicionalmente mediante la Orden SND/257/2020, de 19 de marzo, se declara la suspensión de apertura al público de establecimientos de alojamiento turístico, de acuerdo con el artículo 10.6 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

La parálisis sufrida por la actividad turística desde finales de marzo ha provocado en Andalucía una pérdida trimestral de 8 millones de turístas (-25%) y de 5.000 millones de euros en ingresos (-25%), poniendo 55.000 puestos de trabajo en riesgo.

Teniendo en cuenta la situación, las previsiones para el cierre del año 2020 son de 13,5 millones de turistas recibidos, lo que supone una pérdida de 19 millones de turistas, un 59% menos con respecto a 2019. Los ingresos por turismo se situarían en 9.000 millones de euros, un 60% menos que en 2019. Los empleos en riesgo ascenderían a 141.000, pudiendo perderse más de la mitad de los puestos de trabajo generados en el sector durante 2019.

La recuperación no va a ser rápida; las expectativas apuntan que se puede perder más de la mitad de los turistas recibidos y de los ingresos generados en el conjunto del año (una cuarta parte ya se ha perdido en los meses sin actividad), y esto llevaría a reducir la aportación del turismo al PIB andaluz en hasta siete puntos (bajando del 13% actual al 6%). El ajuste va a ser considerable, ya que la oferta en Andalucía es de 72.114 empresas con actividad relacionada con el turismo en la región (el 15% del total), estando preparada para recibir más de 32 millones de turistas, sin embargo, en el contexto actual, se estima que se pueden recibir 13,5 millones de turistas en el año.

La Comunidad Autónoma de Andalucía tiene atribuida competencia exclusiva en materia de turismo en virtud del artículo 71 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, que incluye su regulación y la clasificación de las empresas y establecimientos turísticos.

El artículo 56.5 de la Ley 13/2011, de 23 de diciembre, del Turismo de Andalucía, prevé que la Consejería competente en materia de Turismo podrá crear y otorgar distintivos, en reconocimiento y estímulo a las actuaciones desarrolladas en favor del turismo, mediante la correspondiente regulación que objetive los criterios y procedimientos.

La necesidad urgente de reactivación del turismo hace imprescindible articular estrategias y mecanismos de impulso de una actividad que es estratégica y tractor de la economía andaluza.

Para volver a crecer y reposicionar el destino turístico Andalucía, debemos repensar el sector desde nuevas perspectivas que pasan necesariamente por la gestión de riesgos, la sostenibilidad, y especialmente por la seguridad. Esta es clave para mejorar la salud de nuestro turismo. Si queremos devolver la confianza a nuestros consumidores turísticos, hemos de empezar por trasladarla a personas empresarias y profesionales. Al sector en su conjunto, desde el lado de la oferta y también de la demanda, porque la reactivación necesaria en este momento requiere multiplicar esfuerzos en ambas direcciones.

Andalucía lidera rankings nacionales reconocidos en materia de calidad turística tal es el caso de los distintivos nacionales SICTED o Q, entre otros. Son herramientas al servicio del sector turístico que han posibilitado a empresas y destinos mantener su posicionamiento competitivo durante años. La situación del mercado turístico actual, nos mueve a integrar junto a la calidad, la seguridad como elemento imprescindible en una ecuación que implica tanto la producción como el consumo turístico.

A tal efecto, la Junta de Andalucía ha publicado la «Guía Práctica de Recomendaciones dirigidas al sector turístico», que recoge toda una serie de recomendaciones y medidas higiénico-sanitarias dirigidas a una prestación segura del servicio turístico. Dicha Guía establece como primera referencia recomendada las guías nacionales denominadas «Guías para la reducción del contagio por el coronavirus SARS-CoV-2 en el sector turístico. Medidas para la reducción del contagio por el coronavirus SARS-COV-2», coordinadas por la Secretaría de Estado de Turismo del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo de España, en colaboración con el Ministerio de Sanidad.

Su objetivo es establecer recomendaciones y medidas higiénico-sanitarias que sirvan de marco de referencia en actuaciones de prevención y protección de la salud, y favorecer la implementación de las mejores prácticas en las empresas, a partir de la identificación de riesgos y la evaluación de situaciones de conflicto.

La Guía no es un documento cerrado sino dinámico, abierto a modificaciones y nuevas incorporaciones o recomendaciones por orden de las autoridades sanitarias.

Por otro lado, aunque las playas no pueden considerarse un servicio turístico, lo cierto es que los municipios del litoral andaluz constituyen un destino turístico de primer orden que deben cumplir de igual modo todas las recomendaciones que en materia higiénico sanitarias se establecen para el sector turístico y aquellas que de manera específica se han establecido en relación con accesos, aforos, servicios complementarios, playas o zonas de baño.

Siendo acuciante la necesidad de reactivar el sector turístico en Andalucía e incompatible con los plazos que consume la tramitación de un procedimiento ordinario de elaboración de una disposición de carácter general, se considera necesario que mediante decreto-ley se proceda a la creación del distintivo turístico «Andalucía Segura» y se regulen los criterios y el procedimiento para su obtención así como la verificación posterior del cumplimiento de las Recomendaciones y medidas establecidas en las Guías citadas supra, regulación que se efectúa en el Capítulo I de este decreto-ley.

Por otro lado, es en este contexto de crisis sin precedentes en el que la Administración Pública andaluza debe contextualizar la normativa turística e impulsar, simultáneamente, la recuperación de la población turística y una acción concertada de fomento en aquellos municipios que padecen un sustancial incremento de la demanda en la prestación de los servicios municipales debido al turismo y que, más que nunca deben prestarse anhelando las mayores cotas de calidad y de seguridad.

Esta apuesta por la figura del Municipio Turístico redobla ahora su sentido, y exige una modificación puntual urgente de los requisitos que definen la figura, con la finalidad de flexibilizar la acreditación del cumplimiento del requisito relativo a la población turística asistida, exigido tanto para obtener la declaración de Municipio Turístico de Andalucía como para, en su caso, mantenerla, de forma que se contemple de manera inmediata el impacto que esta crisis va a tener tanto en las visitas turísticas que reciba el municipio como en el volumen de pernoctaciones registradas en los establecimientos de alojamiento turístico del mismo.

Por ello, es necesario modificar mediante las disposiciones finales segunda y quinta respectivamente, la Ley 13/2011, de 23 de diciembre, del Turismo de Andalucía, y el Decreto 72/2017, de 13 de junio, de Municipio Turístico de Andalucía. La modificación de la citada Ley va a permitir, por un lado, que el plazo para la revisión del mantenimiento de los requisitos que motivaron el otorgamiento de la declaración pase de cuatro a cinco años, lo que reduce las cargas administrativas que deben soportar los ayuntamientos y aleja dicha revisión del año actualmente en curso, mientras que, por otro lado, en estos momentos de incertidumbre, se contempla la posibilidad de otras formas de colaboración interadministrativa que se pueden articular con los municipios que ostenten la declaración, más allá de los eventuales convenios que puedan llegar a suscribirse, de forma que los municipios de Andalucía sepan que pueden contar con el apoyo de la Administración de la Junta de Andalucía. Un apoyo que puede revestir diversas formas, como por ejemplo el otorgamiento de mayor puntuación a los Municipios Turísticos declarados en los criterios de valoración de las bases reguladoras de las subvenciones competencia de las distintas Consejerías, o mediante la participación en eventuales procedimientos de concesión de subvenciones en régimen de concurrencia no competitiva, entre otros.

Por su parte, la modificación que se acomete del Decreto 72/2017, de 13 de junio, tiene como finalidad la de flexibilizar la acreditación del cumplimiento del requisito relativo a la población turística asistida, exigido tanto para obtener la declaración de Municipio Turístico de Andalucía como para, en su caso, mantenerla, de forma que se contemple de manera inmediata el impacto que esta crisis va a tener tanto en las visitas turísticas que reciba el municipio como en el volumen de pernoctaciones registradas en los establecimientos de alojamiento turístico del mismo. En su virtud, y siguiendo un criterio de prudencia por si los efectos de esta crisis se prolongan en el tiempo, se fija, en relación con la solicitud de declaración, un periodo de referencia de los cuatro años naturales inmediatamente anteriores al año de presentación de la misma, de forma que los municipios puedan escoger el año que mejor les permita acreditar el cumplimiento del requisito de visitas o pernoctaciones anuales. Con relación a la revisión del mantenimiento de los citados requisitos, en coherencia con la modificación llevada a cabo en la Ley 13/2011, de 23 de diciembre, se introduce en el Decreto 72/2017, de 13 de junio, la ampliación del plazo de acreditación del cumplimiento de los requisitos que dieron lugar a la declaración del Municipio Turístico, de cuatro a cinco años.

Por otra parte, se establece, a efectos de acreditar dicho cumplimiento, que el municipio deberá seleccionar alguno de los dos años naturales inmediatamente anteriores al año en el que deba presentar la citada acreditación. Con ello, se pretende lograr que el municipio muestre una especial diligencia en el mantenimiento de los estándares que le permitieron obtener la declaración, especialmente durante esos dos años inmediatamente anteriores a solicitar su renovaci0ón, pero a su vez se les otorga una gran flexibilidad, permitiéndoles escoger el año que mejor se adapte a sus circunstancias por si han acaecido situaciones imprevistas que hayan tenido como consecuencia el incumplimiento puntual de alguno de los requisitos durante un año.

Esta modificación normativa es urgente, pues no llevarla a cabo de una forma inmediata mediante un decreto-ley provocaría consecuencias indeseables, entre las que podrían citarse, que no se presentaran nuevas solicitudes hasta el año 2022 –para evitar tener que tomar como referencia los datos de 2020–, o que no se ofrezca desde esta Administración la máxima certidumbre y seguridad jurídica a los Ayuntamientos, de forma que puedan ir preparando toda la documentación necesaria que acompaña a la solicitud o a la revisión, ya que debe tenerse en cuenta que determinados documentos requieren tiempo para su elaboración y aprobación por parte de los Ayuntamientos, como por ejemplo el Plan Municipal de Calidad Turística.

En definitiva, como se ha puesto de manifiesto anteriormente, se persigue que los municipios puedan evitar tomar como año de referencia para el cumplimiento de los requisitos este 2020, incluso el año 2021, así como evitar la incoación de procedimientos de revocación si los años de referencia van a ser precisamente los años centrales de la crisis.

III