Decreto-ley 16/2020, de 16 de junio, por el que, con carácter extraordinario y urgente, se establecen medidas en materia de empleo, así como para la gestión y administración de las sedes administrativas ante la situación generada por el coronavirus (COVID-19)

Téngase en cuenta que se declara la vigencia de la presente norma hasta la completa finalización de los procedimientos y las medidas regulados en la misma, según se establece en la disposición adicional 1.l) del Decreto-ley 17/2020, de 19 de junio. Ref. BOJA-b-2020-90237

I

Desde que el día 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud elevara a pandemia internacional la situación de emergencia de salud pública ocasionada por el COVID-19, se han adoptado tanto a nivel nacional como autonómico medidas urgentes de respuesta que se añaden a las actuaciones realizadas en el ámbito comunitario e internacional.

Por la Comunidad Autónoma de Andalucía, con fecha 13 de marzo, se adoptaron una serie de medidas preventivas de salud pública como consecuencia de la situación y evolución del COVID-19, medidas que fueron complementadas por otras adoptadas con fecha 14 de marzo, todas ellas dirigidas a proteger a las personas del riesgo de contagio, atender a las que son especialmente vulnerables, y garantizar la prestación de servicios sanitarios y sociales esenciales.

En esa misma fecha, el Gobierno de la Nación mediante Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, y ratifica todas las disposiciones y medidas adoptadas previamente por las autoridades competentes de las Comunidades Autónomas y de las entidades locales con ocasión del coronavirus.

Desde esa fecha, se han venido aprobando de forma urgente y extraordinaria medidas en todos los ámbitos dirigidas a paliar el impacto de la paralización provocada como consecuencia del referido estado de alarma, cuya prórroga, acordada por sucesivos reales decretos, ha dilatado en el tiempo la situación de parálisis que afecta a los diferentes sectores económicos y productivos, produciendo un gran impacto perjudicial en la sociedad.

Sin perjuicio de lo anterior, se ha iniciado el proceso de reducción gradual de las medidas extraordinarias de restricción de la movilidad y del contacto social establecidas mediante el citado Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo. Con fecha 28 de abril de 2020, el Consejo de Ministros adoptó el Plan para la transición hacia una nueva normalidad que establece los principales parámetros e instrumentos para la consecución de la normalidad. Este proceso, articulado en cuatro fases, fase 0 a fase III, ha de ser gradual y adaptable a los cambios de orientación necesarios en función de la evolución de los datos epidemiológicos y del impacto de las medidas adoptadas. El Plan establece una fase cero o preliminar y tres fases de desescalada diferenciadas en función de las actividades permitidas en cada una de ellas, por las que podrán transitar los diferentes territorios en función de diversos parámetros, criterios e indicadores en él contemplados, hasta llegar a la fase III, tras la cual se pondrá fin a las medidas de contención, pero se mantendrá la vigilancia epidemiológica, la capacidad reforzada del sistema sanitario y las medidas de autoprotección de la ciudadanía.

El objetivo fundamental que se establece en el citado Plan es conseguir que, manteniendo como referencia fundamental la protección de la salud pública, se recupere paulatinamente la vida cotidiana y la actividad económica, minimizando el riesgo que representa la epidemia para la salud de la población y evitando que las capacidades del Sistema Nacional de Salud se puedan desbordar.

Mediante la última prórroga aprobada por Real Decreto 555/2020, de 5 de junio, se establece que la duración del citado estado de alarma se extenderá hasta las 00:00 horas del día 21 de junio de 2020.

Durante la vigencia de esta nueva prórroga se pretende culminar esta progresiva desescalada, partiendo de un escenario abierto y flexible, tanto para el levantamiento y definitiva pérdida de eficacia de las medidas, como para el ámbito geográfico en el que van a proyectarse, por lo que se trataría de la última prórroga del estado de alarma. Se refuerza asimismo la cooperación con las comunidades autónomas, que no solo disponen de capacidad para modular la aplicación de las medidas en su territorio, sino que además pueden pasar a ser durante la vigencia de esta prórroga autoridades competentes delegadas para la adopción, supresión, modulación y ejecución de las medidas correspondientes a la fase III del Plan de desescalada, en ejercicio de sus competencias.

Así, en el artículo 5 del Real Decreto 555/2020, de 5 de junio, se mantiene la previsión de que la superación de todas las fases previstas en el citado Plan determinará que queden sin efecto las medidas derivadas de la declaración del estado de alarma en las correspondientes provincias, islas o unidades territoriales, a fin de mantener las medidas limitativas y de contención únicamente en las unidades territoriales en que resulten indispensables.

Por otra parte, en su artículo 6 establece que, la autoridad competente delegada para el ejercicio de las funciones derivadas del estado de alarma, además del Ministro de Sanidad, bajo la superior dirección del Presidente del Gobierno y con arreglo al principio de cooperación con las comunidades autónomas, será quien ostente la Presidencia de la comunidad autónoma. Este último será la autoridad competente delegada, con carácter exclusivo, para la adopción, supresión, modulación y ejecución de las medidas correspondientes a la fase III del Plan de desescalada, en ejercicio de sus competencias, salvo para las medidas vinculadas a la libertad de circulación que excedan el ámbito de la unidad territorial determinada para cada comunidad autónoma a los efectos del proceso de desescalada.

En este momento, Andalucía se encuentra en todas sus provincias en fase III.

La evolución dinámica de la crisis ha determinado que se deba acompasar la adopción progresiva de medidas que se ajusten a las exigencias de cada momento, valorando además en la adopción de algunas de ellas que esta situación de crisis sanitaria y de alerta se prolongue o se reitere en el tiempo debiendo remover los obstáculos que impidan o dificulten la reactivación de la economía. Deben en consecuencia efectuarse los ajustes normativos necesarios para la adaptación a las distintas fases previstas en el citado plan, en un escenario de continua modificación normativa que requiere de cambios urgentes que no pueden abordarse por las vías de tramitación ordinarias por las que devendrían en ineficaces.

II

Desde que el Gobierno de España declarara mediante Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, y ratificara todas las disposiciones y medidas adoptadas previamente por las autoridades competentes de las Comunidades Autónomas y de las entidades locales con ocasión de la situación de pandemia provocada por el coronavirus, son múltiples las normas que se han aprobado para hacer frente a la situación y que han tenido efectos directos en la sociedad, en la economía y en el empleo tanto en el conjunto del estado español como en Andalucía. Así, el citado Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, supone restringir la circulación de personas, modificar las formas de trabajo, acentuando el teletrabajo, el cierre de los centros educativos, una importante reducción de la actividad comercial, cultural, y de las actividades de hostelería y restauración.

Las sucesivas prórrogas del estado de alarma, reguladas a su vez en sucesivos reales decretos, han mantenido la situación de paralización de actividades económicas, vinculadas en muchos casos al sector servicios, y con una alta incidencia en todas las actividades turísticas que tienen un alto impacto en el empleo en Andalucía.

En la actualidad el Gobierno de la Nación ha iniciado un proceso de reducción gradual de las medidas extraordinarias de restricción de la movilidad y del contacto social establecidas mediante el citado Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo. Así, el pasado 28 de abril de 2020 el Consejo de Ministros adoptó el Plan para la transición hacia una nueva normalidad que establece los principales parámetros e instrumentos para la consecución de la normalidad.

Es en este momento en el que se han de tomar medidas para la activación, impulso y recuperación del empleo conforme se van levantando las restricciones, con especial atención a determinadas actividades y sectores con importante efecto en el empleo de la región; y desde un enfoque de gobernanza compartida con las entidades locales. Se articulan así en el presente decreto-ley medidas enfocadas al desarrollo de iniciativas locales que permitan mejorar la empleabilidad y activar a la población desempleada andaluza.

El efecto que la crisis sanitaria ha tenido y va a tener sobre la economía y el empleo es innegable.

Las estimaciones de la Organización Internacional del Trabajo hablan de un aumento del desempleo mundial de entre 5,3 millones (hipótesis «prudente») y 24,7 millones (hipótesis «extrema») a partir de un nivel de base de 188 millones en 2019. En comparación, la crisis financiera mundial de 2008-2009 aumentó el desempleo mundial en 22 millones.

En Andalucía, el Consejo de Gobierno de 26 de marzo aprobó un informe elevado por la Consejería de Economía, Conocimiento, Empresas y Universidad, que pone de manifiesto que el Producto Interior Bruto de Andalucía podría caer un 2,1% por cada mes de cierre parcial, con un efecto directo sobre el empleo.

Los datos de paro publicados en junio muestran que el paro bajó en Andalucía en 9.210 personas (0,94%) en mayo, quedando esta cifra establecida en 969.087 personas, frente a las 978.297 personas del mes anterior. La caída de este mes está por debajo de lo históricamente esperado para un mes de mayo. Tomando como referencia la situación un año atrás en Andalucía, al finalizar el mes de mayo, se contabilizan 207.974 personas paradas más que en el mismo mes de 2019, lo que supone un incremento del 27,32%. Continúa, por tanto, la tendencia creciente iniciada el mes anterior, con un considerable aumento, teniendo que remontarnos a septiembre de 2009 para encontrar un crecimiento interanual mayor que el registrado. El descenso del mes de mayo se concentra en los hombres, con una bajada con respecto al mes anterior del 3,63%; sinembargo para las mujeres el comportamiento fue el contrario, registrándose un incremento del paro del 1,16%. En la comparativa interanual el paro de los hombres creció un 35,35% con respecto a mayo de 2019, y un 21,94% para el caso de las mujeres.

Por sectores, es la construcción la que registra el mayor descenso en Andalucía, en concreto se cuenta con 10.998 personas paradas menos, lo que supone un descenso con respecto al mes anterior del 10,88%. Le siguen la industria con un descenso del 3,07%, y los servicios con 1.674 personas paradas menos (-0,25%), mientras que el paro se incrementó en la agricultura en 2.952 personas (4,12%) y en el colectivo sin empleo anterior, que con 2.394 personas paradas más supone un incremento de 2,75% con respecto al mes anterior. En relación al mismo mes del año anterior, los servicios registran el mayor incremento del registro de personas paradas con un 31,47%, seguido por la construcción, 29,72%, la industria, 26,85%, la agricultura, 21,20%, y en el colectivo sin empleo anterior, 5,61%).

Por edades, el paro se incrementó el mes de mayo un 0,28% entre las personas menores de 25 años, mientras que descendió un 1,31% en el grupo de entre 25 y 44 años y un 0,80% en las personas mayores de 45 años. En términos interanuales, creció un 37,55% en menores de 25 años, un 36,39% en el grupo de entre 25 y 44 años y un 17,61% en mayores de 45 años.

En este contexto, resulta evidente la extraordinaria y urgente necesidad de tomar medidas que activen, incentiven y recuperen el empleo en Andalucía mediante la contratación de personas para el desarrollo de dichas actividades en todos los municipios.

El apoyo al empleo en el ámbito local se ha visto como estratégico por el gobierno andaluz. En primer lugar, porque son los mercados locales de empleo los que mayor dinamismo muestran a la hora de generar oportunidades de empleo y ajustar los perfiles profesionales a los sectores generadores de empleo; gracias, en parte, al mayor conocimiento del mercado laboral que la proximidad genera. En segundo lugar, porque son la vía de contacto directo con la ciudadanía y sus necesidades. Y, en tercer lugar, porque producen sinergias que facilitan dinámicas de crecimiento más allá de sus límites territoriales.

Para una mejor adecuación de la intervención en el ámbito local los ayuntamientos son un agente colaborador principal y esencial.

Por todo ello, en este decreto-ley se regula la Iniciativa para la activación, impulso y recuperación del empleo (Iniciativa AIRE), que tiene por objeto promover la creación de empleo en el territorio de los municipios andaluces, fomentando la inserción laboral de personas desempleadas por parte de los ayuntamientos, a través de la realización de proyectos que permitan mejorar su empleabilidad con la adquisición de experiencia laboral vinculada a una ocupación. Los proyectos que desarrollen los ayuntamientos podrán tener una duración máxima de doce meses y estarán dirigidos a paliar los efectos de la crisis sanitaria por COVID-19 en su municipio, facilitando la recuperación de la actividad tras las medidas restrictivas de la movilidad y de la actividad económica adoptadas desde que se aprobó el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.

La duración de las contrataciones que se lleven a cabo en el marco de esta iniciativa será de entre seis y ocho meses, frente a los doce meses que como máximo preveía la edición anterior, con objeto de favorecer la contratación de un mayor número de personas.

Para potenciar la adaptación de la singularidad de determinados territorios andaluces se han tenido en cuenta dos factores en el reparto de las cuantías entre los distintos municipios. En primer lugar, el factor de despoblación. Sobre la base de los estudios realizado por el Observatorio Argos, se ha procedido a establecer una asignación mínima a todos los municipios con menos de 3.000 habitantes, que son los que han resultado tener mayor impacto en términos de pérdida de población.

Y, en segundo lugar, se asigna una cantidad adicional a las zonas de Inversión Territorial Integrada (ITI) de Cádiz y Jaén, ambas incluidas en el Acuerdo de Asociación de España 2014-2020. La ITI de Cádiz se configura como un instrumento para la generación de empleo estable y de calidad en todo el territorio de la provincia de Cádiz. En el marco del presente Plan AIRE se destina un presupuesto adicional de 15 millones de euros a los municipios de esta provincia, centrándolo en el grupo de edad de 30 a 44 años, favoreciendo así una respuesta efectiva a los problemas territoriales. Por su parte, la ITI de la provincia de Jaén favorece la dinamización económica de esta provincia a través de la implementación de Fondos Estructurales. En el marco del presente decreto-ley se concreta en la disposición de un presupuesto adicional de 5 millones de euros para su reparto entre los municipios de la provincia, centrándolo, en este caso, en la línea de personas mayores de 45 años desempleadas de larga duración. Ambas cantidades se distribuyen en función del peso de la población.

Las graves consecuencias derivadas de esta crisis no van a ser ajenas a los ayuntamientos, que van a tener que hacer frente a numerosas dificultades que están provocando importantes ajustes económicos. Estas circunstancias podrían impedir la participación de algunos ayuntamientos del territorio, pudiendo ocasionar un grave perjuicio y discriminación a personas con idéntica situación por razones de vecindad administrativa, por lo que, y en aras de garantizar la participación local de todos los ayuntamientos andaluces y beneficiar al mayor número de personas desempleadas posibles, se considera conveniente exceptuar a los ayuntamientos andaluces del cumplimiento del requisito de hallarse al corriente en las obligaciones tributarias o frente a la Seguridad Social y de hallarse al corriente de pago de obligaciones por reintegro de subvenciones, previstas en el artículo 13.2.e) y g) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, así como de no tener deudas en periodo ejecutivo de cualquier otro ingreso de derecho público de la Junta de Andalucía, obligación prevista en el artículo 116.2 del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, atendiendo a que la naturaleza de estas líneas de ayuda tienen un marcado carácter social, por lo que se debe garantizar su participación con unos parámetros de igualdad en todo el territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, así como asegurar la posibilidad de que el resultado final de los proyectos repercuta en todos los municipios con independencia de las circunstancias económicas coyunturales de los ayuntamientos respectivos.

En relación a la forma de pago de la ayuda, se dispone un único pago con anticipo del 100% del importe de la subvención. Se deja así sin aplicación la regla general de abono de subvenciones prevista en el artículo 124.4 del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo. Todo ello, en relación a lo prevenido en la Ley 3/2019, de 22 de julio, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2019 que, al regular las normas en materia de subvenciones y ayudas, enumera en su artículo 29.1 las excepciones a la regla general de abono de las subvenciones cuya justificación se efectúe con posterioridad al cobro de las mismas, determinando que podrá abonarse hasta el cien por cien del importe aquellas que determine el Consejo de Gobierno, a propuesta de la persona titular del órgano concedente, cuando existan razones de interés público, social, económico o humanitario.

Por último, y teniendo en cuenta que en la actualidad se encuentra en periodo de justificación parte de los expedientes derivados de las convocatorias de 3 de septiembre y de 9 de octubre (BOJA núms. 173 y 201 de 6 de septiembre y 17 de octubre de 2018, respectivamente) por la que se convocan las ayudas reguladas en la Orden de 20 de julio de 2018, mediante la que se establecen las bases reguladoras de la Iniciativa de Cooperación Local, es necesario considerar que las circunstancias descritas justificarían a priori la aplicación de la excepción contenida en el apartado segundo del art. 124.2 de la Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, al entender que concurren razones de interés social, no sólo atendiendo al carácter jurídico público de las entidades territoriales que ostentan la condición de beneficiarias, y al papel esencial que juegan en la puesta en marcha y éxito de estas las iniciativas que ahora se regulan, sino también porque, de otro modo, el retraso en el abono de las ayudas podría ocasionar que las medidas que se toman como beneficiosas para los ayuntamientos, puedan llegar a convertirse en un problema de financiación para los mismos, pues éstos habrían hecho frente al cumplimiento de gastos subvencionables con recursos propios. La falta de abono de la subvención a los ayuntamientos con libramientos pendientes de justificar en última instancia iría en perjuicio de las destinatarias últimas de las ayudas que son las personas desempleadas.