Decreto-ley 20/2020, de 28 de julio, por el que se establecen con carácter extraordinario y urgente diversas medidas ante la situación generada por el coronavirus (COVID-19)

Norma derogada por Acuerdo de no convalidación publicado por Resolución de 25 de agosto de 2020. Ref. BOJA-b-2020-90370

I

El 30 de enero de 2020, la Organización Mundial de la Salud, en adelante OMS, declaró el brote del coronavirus COVID-19 como una Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional (ESPII), ya que su propagación internacional suponía un riesgo para la salud pública de los países y exigía una respuesta internacional coordinada. En su declaración, el Comité de Emergencias instaba a los países a estar preparados para contener la enfermedad e interrumpir la propagación del virus, mediante la adopción de medidas firmes para detectar la enfermedad de manera precoz, aislar y tratar los casos, hacer seguimiento de los contactos y promover medidas de distanciamiento social acordes con el riesgo.

En la Comunidad Autónoma de Andalucía, con fecha de 13 de marzo, tras reunión del Comité Ejecutivo para el Control, Evaluación y Seguimiento de Situaciones Especiales de Andalucía, se aprueban mediante Orden de la Consejería de Salud y Familias una serie de medidas preventivas de salud pública en la Comunidad Autónoma de Andalucía como consecuencia de la situación y evolución del coronavirus (COVID-19).

En el ámbito de la Unión Europea, los Jefes de Estado y de Gobierno celebraron el 10 de marzo un Consejo Europeo extraordinario con el fin de analizar la situación en los Estados Miembros y reiterar la necesidad de un enfoque europeo común, tomando las medidas necesarias y actuando con rapidez. En este sentido, el Consejo Europeo identificó cuatro prioridades: Primera, limitar la propagación del virus. Los Estados miembros reiteraron como máxima prioridad asegurar la salud de la ciudadanía, y basar las actuaciones en las recomendaciones científicas y de las autoridades sanitarias, con medidas proporcionales. Segunda, el suministro de equipo médico. Tercera, la promoción de la investigación, en particular para el desarrollo de una vacuna. Y en cuarto lugar, hacer frente a las consecuencias socioeconómicas.

La OMS ha admitido la probabilidad de que en el próximo otoño se produzca una nueva oleada de COVID-19. Con esta alerta internacional coinciden muchos expertos en Salud Pública, que advierten de la posibilidad de una segunda ola del virus, probablemente, en el próximo otoño o incluso antes. Las Autoridades Sanitarias del Gobierno central advierten de la necesidad de estar preparados para ese posible rebrote. Los países se encuentran en etapas diferentes de brotes nacionales y subnacionales, y España, tras el retorno a la nueva normalidad no es ajena a esta situación de brotes regionales y subregionales.

II

La probable concurrencia, a partir del próximo mes de octubre, de dos patógenos víricos (gripe y coronavirus COVID-19) que pudieran saturar los recursos sanitarios del Sistema Sanitario Público de Andalucía, aconsejan abordar una planificación urgente y adecuada que palíe graves consecuencias, como, entre otras, la escasez de profesionales, desequilibrios geográficos, sobre o infracualificación, alto índice de desgaste y respuestas tardías en la asistencia.

En el momento actual, el Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, pone de relieve en su expositivo que la amplitud y gravedad de esta crisis sanitaria han puesto de manifiesto determinadas carencias en la regulación contenida en nuestra legislación ordinaria para hacer frente a crisis sanitarias de ésta o similar naturaleza. Por ello, se considera también necesario acometer una serie de modificaciones puntuales de la legislación sanitaria de modo que se garantice a futuro la articulación de una respuesta eficaz y coordinada de las autoridades sanitarias ante este tipo de crisis. La necesidad de acometer estas modificaciones para poder afrontar en Andalucía el COVID-19 no significa, por tanto, que dichas modificaciones hayan de decaer cuando no exista pandemia, pues la experiencia de la actual situación vivida a nivel mundial muestra la importancia de que en el futuro seamos capaces, a través de nuestro sistema sanitario, de afrontar cualquier otra alerta sanitaria a la que podemos enfrentarnos. Es importante también tener en consideración que la figura de las «actuaciones coordinadas en salud pública», contempladas en el artículo 5 del Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, permite elaborar o activar planes y estrategias de actuación para afrontar emergencias sanitarias buscando la excelencia y, en definitiva, la salvaguarda de la salud de la población.

El artículo 55.2 del Estatuto de Autonomía para Andalucía establece que corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia compartida en materia de sanidad interior y, en particular, sobre la ordenación y ejecución de las medidas destinadas a preservar, proteger y promover la salud pública en todos los ámbitos.

La Ley 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andalucía, en su Título IV, aborda las actuaciones en materia de salud, incluidas las de salud pública en su Capítulo I y las intervenciones públicas en materias de salud en su Capítulo IV. Estos elementos han permitido desarrollar las funciones de salud pública en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía y sirven de marco general para incorporar los necesarios elementos de modernización e innovación que se requieren en el momento actual y para profundizar en los distintos componentes que integran la función de salud pública en la Comunidad Autónoma. La Ley 16/2011, de 23 de diciembre, de Salud Pública de Andalucía desarrolló los aspectos de salud pública contenidos en la Ley 2/1998, de 15 de junio, sin modificar sus contenidos, pero profundizando en los mismos, avanzando en los aspectos competenciales, modernizando su cartera de servicios y dotando a la función de salud pública en Andalucía de una adecuada arquitectura organizativa.

El Capítulo V del Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, determina la detección precoz, control de fuentes de infección y vigilancia epidemiológica y dispone que los servicios de salud de las Comunidades Autónomas garantizarán que, en todos los niveles de la asistencia, y de forma especial en la atención primaria de salud, a todo caso sospechoso de COVID-19 se le realizará una prueba diagnóstica por PCR (Reacción en Cadena de la Polimerasa) u otra técnica de diagnóstico molecular, tan pronto como sea posible desde el conocimiento de los síntomas, y que toda la información derivada se transmita en tiempo y forma según se establezca por la autoridad sanitaria competente. Esto necesariamente implica disponer de un sistema sólido de vigilancia en salud en todos los niveles asistenciales con una red de profesionales de salud pública dedicados específicamente a la vigilancia epidemiológica y al control de los brotes epidémicos para mitigar los efectos de la pandemia.

En ese mismo Capítulo se hace referencia a que los protocolos de vigilancia aprobados en el seno del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud serán de aplicación obligatoria en todo el territorio nacional, sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas puedan adaptarlos a sus respectivas situaciones, manteniendo siempre los objetivos mínimos acordados. Esta tarea ha de llevarse a cabo mediante equipos organizados y expertos en salud pública para la coordinación, difusión y formación necesaria para la implementación de estos.

Por último recoge la necesidad de que en los protocolos se incluyan las definiciones necesarias para garantizar la homogeneidad de la vigilancia, las fuentes de información, las variables epidemiológicas de interés, el circuito de información, la forma y periodicidad de captación de datos, la consolidación y el análisis de la información, lo que nos obliga a reforzar los sistemas de información existentes y disponer de la estructura necesaria para la respuesta rápida y eficaz en nuestro contexto.

El Capítulo VI de la referida norma dispone una serie de medidas para garantizar las capacidades del sistema sanitario en materia de recursos humanos, planes de contingencia y obligaciones de información, disponiendo en su artículo 28, que las administraciones competentes velarán por garantizar la suficiente disponibilidad de profesionales sanitarios con capacidad de reorganización de los mismos de acuerdo con las prioridades en cada momento. En particular, garantizarán un número suficiente de profesionales involucrados en la prevención y control de la enfermedad, su diagnóstico temprano, la atención a los casos y la vigilancia epidemiológica.

Precisamente allí donde se han tomado acciones tempranas y se han implantado medidas de salud pública integrales, como la identificación rápida de casos, las pruebas y el aislamiento rápido de los casos, el rastreo completo y la cuarentena de los contactos, los países y regiones subnacionales han contenido el brote de COVID-19 por debajo del umbral en el cual los sistemas sanitarios son incapaces de evitar el exceso de mortalidad. Los países que han podido reducir la transmisión y controlar el brote han mantenido la capacidad para ofrecer atención clínica de calidad y minimizar la mortalidad secundaria debida a otras causas mediante la prestación de los servicios sanitarios esenciales de forma continuada y en condiciones seguras. Es patente y notorio que estamos en una crisis mundial que está afectando a la población andaluza, teniendo el Gobierno de Andalucía la obligación de emprender medidas extraordinarias urgentes que posibilite una acción inmediata, rápida, organizada, armonizada, coordinada, con la máxima calidad, y con una comunicación en tiempo real y efectiva que permita no sólo una monitorización adecuada sino una toma de decisiones en caso necesario.

Para alcanzar los objetivos recogidos en los Capítulos V y VI referidos del Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, se hace necesario modificar en el Capítulo I del presente decreto-ley, el artículo 62, relativo a la vigilancia continua del estado de salud, y el artículo 66, sobre el sistema de alertas y crisis en salud pública, de la Ley 16/2011, de 23 de diciembre, de Salud Pública de Andalucía, para garantizar la implicación de la totalidad del Sistema Sanitario en la vigilancia continua del estado de salud y de forma específica de la Atención Primaria, definiendo la organización del Sistema de Vigilancia en salud en todos sus niveles. El Sistema de Vigilancia en Salud requerirá la participación de todos los centros y profesionales sanitarios, tanto públicos como privados, con independencia de su finalidad.

El Sistema de Vigilancia en Salud dispondrá de redes de vigilancia centinela en salud pública, compuesta por profesionales, laboratorios o centros sanitarios que aportarán información complementaria para la mejora de la calidad de la vigilancia de la salud de la población en aquellos problemas de salud que se determinen. Esta red permitirá disponer de información más precisa sobre la epidemiología de una enfermedad u otro problema de salud, complementando y mejorando la información de vigilancia epidemiológica disponible. Se propone establecer redes centinelas sobre la base de la experiencia de la vigilancia centinela gripe en Andalucía, contribuyendo a la vigilancia epidemiológica y a la evaluación de la efectividad de las medidas de control en aquellas enfermedades u otro tipo de problema emergente en salud que se determinen.

Asimismo, con la modificación del artículo 66 de la Ley 16/2011, de 23 de diciembre, el Sistema Integral de Alerta en Salud Pública asegurará la intervención rápida y eficaz ante los brotes, creando una red de profesionales dedicados específicamente a la detección y respuesta en Alertas de salud pública, profesionales que estarán disponibles las veinticuatro horas, los siete días de la semana, definiendo el papel de estos profesionales como agentes de la autoridad sanitaria en la intervención en su ámbito territorial. Para ello, se definen con mayor amplitud los objetivos del Sistema Integral de Alerta en Salud Pública, reforzando su objetivo fundamental de evaluar e identificar rápidamente el riesgo para la salud pública y se crea el Consejo de Alertas de Salud Pública de Alto Impacto, con la composición que se expone más adelante.

Por otra parte, la experiencia adquirida por la situación de pandemia generada por el COVID-19 junto con el brote de listeriosis del verano pasado, han puesto de relieve la necesidad de contar en Andalucía con un órgano de carácter estable cuyas funciones principales sean la elaboración de un catálogo de riesgos y la elaboración de un mapa de riesgos en Andalucía. El futuro nos exige anticiparnos en la toma de decisiones en situaciones similares a las vividas, y dada la gravedad de muchas de ellas surge la urgente necesidad de la creación de un órgano colegiado. Por ello, el Comité de Vigilancia en Salud se considera imprescindible en la planificación de la vigilancia, adaptación de protocolos y recomendaciones, y soporte a la toma de decisiones, constituyendo un mecanismo fundamental para la vigilancia en salud. El Comité de Vigilancia en Salud, presidido por la persona titular del órgano competente en materia de salud pública, estará compuesto por siete vocalías, de las cuales cinco serán personas de reconocido prestigio en materia de salud pública con experiencia científico-técnica en relación con la vigilancia epidemiológica en Andalucía y dos serán representantes de sociedades o instituciones científicas relacionadas con la salud pública. Entre sus funciones estará encargado del asesoramiento en la planificación de la vigilancia en Andalucía y asesorar al Comité de Alertas de Salud Pública de Alto Impacto cuando sea requerido.

De otro lado, se considera necesario crear el Consejo de Alertas de Salud Pública de Alto Impacto, como órgano de participación administrativa que se activará en aquellas situaciones que determine la persona titular de la Consejería con competencias en materia de salud, a propuesta de la persona titular de la Dirección General competente en materia de salud pública, constituyendo un instrumento necesario para la gestión de las alertas en salud de alto impacto. El Consejo de Alertas de Salud Pública de Alto Impacto, presidido por la persona titular de la Consejería competente en materia de salud, estará compuesto por órganos directivos y personal técnico de la Consejería con competencias en materia de salud, del Servicio Andaluz de Salud y de la Empresa Pública de Emergencias Sanitarias, así como de personas expertas en materia de salud pública. Entre sus funciones, este Consejo adoptará medidas de salud pública urgentes como respuesta inmediata a la situación de alerta de alto impacto, establecerá las instrucciones oportunas, localización, movilización y asignación de los recursos necesarios, tanto asistenciales como de salud pública y trasladará la información necesaria a las instituciones públicas y privadas que correspondan.

Dicho Consejo de Alertas de Salud Pública de Alto Impacto se coordinará, en el caso de que se encuentren activados, con el Comité Director de Alertas y con el Comité de Coordinación Territorial previstos respectivamente en los artículos 29 y 35 del Decreto-ley 13/2020, de 18 de mayo, por el que se establecen medidas extraordinarias y urgentes relativas a establecimientos hoteleros, coordinación de alertas, impulso de la telematización, reactivación del sector cultural y flexibilización en diversos ámbitos ante la situación generada por el coronavirus (COVID-19).

El Consejo de Alertas de Salud Pública de Alto Impacto es un órgano colegiado de carácter departamental, limitándose su actuación a supuestos de alarmas y emergencias sanitarias. Por su parte, el Comité Director de Alertas, creado por el Decreto-ley 13/2020, de 18 de mayo, tiene el carácter de interdepartamental, puesto que en su composición hay miembros de las Consejerías con competencias en las materias directamente afectadas por la situación de alerta. El Comité gestiona y coordina situaciones de alerta en cualquier ámbito, por tanto, su ámbito de actuación es más amplio que el de una alerta sanitaria. A mayor abundamiento, si se analizan las funciones de ambos órganos colegiados, se observa que el Comité tiene una visión más generalista y de coordinación entre varios departamentos de la Junta de Andalucía, así por ejemplo tiene la función de dirigir, planificar y evaluar las medidas impulsadas desde las diferentes Consejerías o la de integrar los planes de acción de diferentes Consejerías que deban coordinarse para garantizar una respuesta integral. Sin embargo en el Consejo, sus funciones se circunscriben al ámbito de la salud pública y tiene funciones como adaptar los protocolos y otros documentos existentes a la situación creada o la de adoptar medidas de salud pública urgentes como respuesta inmediata a la situación de alerta. En el caso como el actual, en que estamos ante una situación de alerta sanitaria, ambos órganos estarán perfectamente coordinados.

Con arreglo a lo expuesto, la creación de los órganos colegiados previstos en el Capítulo II del presente decreto-ley, está justificada por la necesidad de que los mismos estén operativos a la mayor brevedad posible para que mediante estos mecanismos de vigilancia de la salud pública y de gestión de las alertas sanitarias se pueda hacer frente a los brotes y rebrotes que se están produciendo en la geografía de Andalucía.

Además, para alcanzar los objetivos recogidos en los Capítulos V y VI del Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, se considera imprescindible, igualmente, proceder al desarrollo del modelo de gestión del Sistema Sanitario Público de Andalucía existente, integrando en dicho modelo las Unidades de Gestión de la Salud Pública. Actualmente, la organización de la Salud Pública, particularmente en la atención primaria en Andalucía, está enormemente atomizada y segregada, con gran dificultad en la ejecución de las directrices marcadas desde el órgano competente en materia de salud pública en Andalucía. Con la creación de estas Unidades se consigue una estructura más piramidal mediante la integración de todos los esfuerzos de vigilancia, promoción, prevención y protección para un mismo ámbito territorial, la coordinación de las actuaciones y la consolidación de la cartera de servicios de salud pública y las competencias de los profesionales expertos en salud pública. La Unidad de Gestión de Salud Pública, en adelante UGSP, será la responsable de las actuaciones de prevención, promoción, protección y vigilancia de la salud pública que se desarrollen en atención primaria en todas las áreas de competencia del SAS y de la Consejería con competencias en materia de salud, y estará perfectamente cohesionada con el Área hospitalaria a través de los Servicios de Medicina Preventiva y Salud Pública. Por ello, existirá una UGSP en cada Área de Gestión Sanitaria o en el Distrito de Atención Primaria en su caso. Los Servicios de Medicina Preventiva y Salud Pública de los hospitales quedarán vinculados a estas UGSP mediante acuerdos de gestión anuales o a través de los contratos programas anuales.