Decreto-ley 24/2020, de 22 de septiembre, por el que, con carácter extraordinario y urgente, se adoptan medidas en materia de empleo y servicios sociales, como consecuencia de la situación generada por el coronavirus (COVID-19)

I

El pasado 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud declaró pandemia internacional la situación de emergencia de salud pública provocada por el COVID-19, que ha motivado la necesidad de reaccionar de una forma muy rápida, adoptando medidas urgentes con el objetivo de apaciguar el impacto de la crisis generada.

Para hacer frente a esta situación, grave y excepcional, el Gobierno de la Nación, mediante Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, declaró el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, prorrogándose el mismo hasta en seis ocasiones. Dicha declaración vino acompañada de importantes medidas de contención adoptadas para amortiguar los efectos de esta crisis sin precedentes, que afectaban a la libre circulación de las personas y han supuesto una destacada reducción de la actividad económica y social, paralizando la actividad de numerosos sectores, con importantes pérdidas de rentas para los hogares, las personas trabajadoras autónomas y las empresas.

Al Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, y para hacer frente a las medidas de contención adoptadas, le han seguido otros, con los que se ha querido debilitar los efectos de la crisis, y articular una respuesta a la emergencia del COVID-19 en los planos sanitario, económico y social.

Así, en las distintas fases de lucha contra el virus, las normas aplicadas en el ámbito sanitario para reducir la movilidad y el riesgo de contagio se han acompañado de paquetes de medidas económicas y sociales encaminados, entre otros fines, a mantener las rentas de las familias y personas trabajadoras, tanto por cuenta ajena como autónomas, buscando respuesta a la situación ocasionada por el COVID-19.

Para ello se han aprobado numerosos reales decretos leyes, que recogían las medidas acordadas en distintos ámbitos, entre otras, medidas de apoyo a las personas trabajadoras por cuenta propia o autónomos, dirigidas a apaciguar el impacto de la crisis en la actividad económica de las mismas. Así, el Real Decreto-ley 6/2020, de 10 de marzo, por el que se adoptan determinadas medidas urgentes en el ámbito económico y para la protección de la salud pública; el Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto económico del COVID-19; el Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19 y el Real Decreto-ley 9/2020, de 27 de marzo, por el que se adoptan medidas complementarias, en el ámbito laboral, para paliar los efectos derivados del COVID-19; Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19; y Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de abril, de medidas urgentes complementarias para apoyar la economía y el empleo.

Teniendo en cuenta que, tras la finalización del estado de alarma declarado por el Gobierno de la Nación, continúa la crisis sanitaria provocada por el coronavirus (COVID-19) en nuestra Comunidad Autónoma, se considera necesario seguir adoptando medidas en diversos ámbitos, con carácter extraordinario y urgente, para paliar los efectos provocadas por el mismo tanto a nivel económico como social.

II

En la Comunidad Autónoma de Andalucía se aprobó el Decreto-ley 3/2020, de 16 de marzo, de medidas de apoyo financiero y tributario al sector económico, de agilización de actuaciones administrativas y de medidas de emergencia social, para luchar contra los efectos de la evolución del coronavirus (COVID-19). El citado Decreto-ley supuso, entre otras cuestiones, una apuesta decidida por solucionar los problemas de acceso a la liquidez que puedan tener las PYMES y personas trabajadoras autónomas como consecuencia de esta crisis sanitaria. Y de entre el amplio conjunto de las medidas adoptadas por la Administración de la Junta de Andalucía, se articula una línea de garantías de créditos concedidos por entidades financieras para circulante en favor de las pequeñas y medianas empresas y autónomos y autónomas andaluces.

Así mismo se aprobó el Decreto-ley 11/2020, de 5 de mayo, por el que se establecen medidas urgentes, extraordinarias y complementarias de apoyo financiero al sector económico como consecuencia de la situación ocasionada por el coronavirus (COVID-19).

Sin embargo, las medidas adoptadas devienen insuficientes, toda vez que la falta de ingresos o la minoración de los mismos no será restituida si no es con el esfuerzo de todas las personas y sectores implicados, por tanto, la ciudadanía en general, las propias personas trabajadoras autónomas, las empresas, y sobre todo, el sector público.

En Andalucía, según datos del Ministerio de Trabajo y Economía Social, a 31 de marzo de 2020, había un total de 535.390 personas afiliadas al Régimen Especial de la Seguridad Social Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos (RETA), que representan un 16,5% del total nacional (3.240.804), y cerca del 55% han visto suspendida su actividad.

El trabajo autónomo ha demostrado tener un peso importante en la economía andaluza, por este motivo, el Gobierno de la Comunidad Autónoma ha tenido siempre como uno de sus principales objetivos el fomento y el impulso del mismo, con el fin de que continuara creciendo y fortaleciendo su consolidación. Hoy, el camino recorrido y los objetivos conseguidos sienten la amenaza de las consecuencias de la crisis económica y social actual.

Por ello, en Andalucía, además de las medidas adoptadas con los Decretos-leyes anteriormente citados, la andadura de acompañamiento al trabajo autónomo en el esfuerzo de superar esta crisis, mitigando los efectos de la misma, se inició, en exclusiva, con el Decreto-ley 9/2020, de 15 de abril, por el que se establecen medidas urgentes complementarias en el ámbito económico y social como consecuencia de la situación ocasionada por el coronavirus (COVID-19). Con él se aprobó, como medida extraordinaria, una línea de subvenciones para las personas trabajadoras por cuenta propia o autónomas y mutualistas, afectadas por la declaración del estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, que tienen por objeto paliar los efectos del impacto económico negativo que dicha crisis sanitaria ha provocado en su actividad, con el fin de ayudar a sostener su empresa o negocio, evitando el cese definitivo del mismo, y por tanto, la destrucción de empleo.

En el momento actual, nos encontramos en una nueva fase ante la pandemia del COVID-19, que se ha venido a denominar nueva normalidad. En este sentido, mediante el Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de abril de 2020 se aprobó el Plan para la Transición hacia una nueva Normalidad, que concibe el levantamiento de las medidas de contención de modo gradual, asimétrico, coordinado con las comunidades autónomas y adaptable a los cambios de orientación necesarios en función de la evolución de los datos epidemiológicos y del impacto de las medidas adoptadas. Dicho Plan tiene como objetivo fundamental conseguir que, manteniendo como referencia fundamental la protección de la salud pública, se recupere paulatinamente la vida cotidiana y la actividad económica, minimizando el riesgo que representa la epidemia para la salud de la población. El Plan establece una fase cero o preliminar y tres fases de desescalada diferenciadas en función de las actividades permitidas en cada una de ellas, hasta llegar a la fase III, tras la cual se pondrá fin a las medidas de contención, pero se mantendrá la vigencia epidemiológica, la capacidad reforzada del sistema sanitario y las medidas de autoprotección de la ciudadanía.

Por tanto, es necesario distinguir entre la expiración de las medidas limitativas de contención adoptadas durante la vigencia del estado de alarma y sus sucesivas prórrogas para hacer frente a la situación de emergencia sanitaria ocasionada por el COVID-19, habiendo expirado el estado de alarma a las 00:00 horas del 21 de junio de 2020, y la crisis sanitaria propiamente dicha provocada por la pandemia, la cual subsiste, y que motivó la publicación en el ámbito estatal del Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Como consecuencia del citado Real Decreto-ley 21/2020, se publicó en Andalucía la Orden de 19 de junio de 2020, por la se adoptan medidas preventivas de salud pública en la Comunidad Autónoma de Andalucía para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el coronavirus (COVID-19), una vez superado el estado de alarma. Dicha Orden, modificada por la Orden de 25 de junio, de 14 de julio, de 29 de julio, de 13 de agosto, de 16 de agosto y de 1 de septiembre de 2020, establece una serie de medidas de prevención para hacer frente a las necesidades urgentes y extraordinarias que puedan producirse como consecuencia de la evolución de la pandemia, de manera que quede garantizado, por una parte, que la ciudadanía evita comportamientos que generen riesgos de propagación de la enfermedad y, por otra parte, que las actividades en que pueda generarse un mayor riesgo de transmisión comunitaria de la enfermedad se desarrollen en condiciones que permitan en todo momento prevenir los riesgos de contagio. Entre estas medidas, cabe citar las de prevención específica y control de aforo y horario en los establecimientos de hostelería, reguladas en el apartado decimotercero de dicha Orden, que incluso recoge que no tienen autorizada su apertura los establecimientos que se dediquen exclusivamente al consumo de bebidas. Igualmente, la citada Orden regula en sus apartados decimoquinto y decimosexto medidas para establecimientos de esparcimiento y de esparcimientos para menores, así como para los establecimientos recreativos infantiles, respectivamente, que tampoco tienen autorizada su apertura.

En este contexto, y mientras continúe la actual pandemia, recuperar la normalidad requiere constancia en el apoyo ofrecido por esta Administración Pública para paliar y minimizar el impacto negativo que los efectos de la crisis sanitaria ha provocado en algunos sectores más afectados por la caída de actividad, y reclama nuevas medidas que fortalezcan la actividad económica de las personas trabajadoras autónomas. Y a todas esas exigencias, demandas y reclamos tiene el propósito de dar respuesta el Gobierno de Andalucía, con el fin último de recuperar la economía andaluza, a la que el trabajo autónomo viene aportando tanto, e impulsar la misma.

La afiliación media al régimen de autónomos durante el mes de diciembre de 2019 en Andalucía ha sido de 539.689 autónomos, un 16,5% del total nacional (3.269.672).

La variación absoluta interanual suma 11.463 de personas trabajadoras autónomas, lo que supone un incremento del 2,17% con respecto a diciembre de 2018. Este incremento multiplica por cinco la subida registrada para todo el país.

A 31 de diciembre de 2019, el peso que suponen las personas trabajadoras autónomas respecto al total de afiliadas a la seguridad social en Andalucía es del 16,98%, superando el peso que suponen aquéllas en el total de afiliadas en España (16,84%).

Esto se ha conseguido con el diseño y ejecución por la Consejería competente en la materia, de todas aquellas actuaciones que se han estimado oportunas y necesarias para estimular la creación y consolidación del trabajo autónomo en Andalucía, teniendo en cuenta que éste se ha mostrado como una de las opciones más efectivas para crear empleo, adquiriendo un destacado protagonismo al servicio de la generación de riqueza y de la actividad productiva, como así lo afirma la Ley 6/2017, de 24 de octubre, de Reformas Urgentes del Trabajo Autónomo, en su preámbulo, poseyendo un importante peso específico en el mercado de trabajo, con un enorme potencial en cuanto a generación de empleo y como opción de salida de las situaciones económicas de gran dificultad.

Hoy, escasamente, seis meses después y continuando la crisis sanitaria, una de las grandes amenazas al mantenimiento de la actividad económica de las personas trabajadoras autónomas ya constituidas, consecuencia de la crisis económica ocasionada por el COVID-19, sigue siendo la falta de liquidez para hacer frente al cumplimiento de sus obligaciones de pago, porque la crisis les ha generado una incapacidad financiera que les impide responder a las mismas, lo que supone un grave riesgo para el sostenimiento de dichas actividades, sobre todo en aquellos supuestos en los que las personas trabajadoras autónomas se vieron obligadas a cesar su actividad durante la declaración del estado de alarma y aún no han podido retomarla, pero siguen afrontando gastos fijos, como las rentas de alquiler de los locales de negocio y establecimientos donde necesariamente tienen que desarrollar las mismas, incluso cuando hayan tenido la obligación o la necesidad de suspender su actividad y no hayan podido reiniciarla. En efecto, muchas de las personas trabajadoras autónomas afectadas por la crisis sanitaria del COVID-19 tuvieron que cerrar sus negocios y aún no han podido reiniciar su actividad, aunque siguen dados de alta en el Régimen Especial de la Seguridad Social de Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos, porque se han acogido a la prestación extraordinaria por cese de actividad y por las exoneraciones que han tenido en el pago de sus cuotas que finalizan próximamente. Los nuevos rebrotes y contagios ocasionados por el COVID-19 por buena parte del territorio de nuestra Comunidad Autónoma en el momento actual, han cambiado notablemente la perspectiva sobre la recuperación económica y social, agravando aún más la situación de las personas trabajadoras autónomas que siguen asumiendo gastos estructurales sin haber podido en muchos casos reanudar su actividad, lo que exige el apoyo y la adopción de medidas urgentes por parte de la Administración con objeto de contribuir al sostenimiento de su actividad.

En ese camino de vuelta a la normalidad y de recuperación del tejido productivo, y en definitiva, de la economía, el Gobierno de Andalucía tiene que ayudar a las personas trabajadoras por cuenta propia o autónomas más vulnerables, por resultar más débiles económicamente, a sostener su negocio y sobre todo, a proteger su empleo, especialmente en aquellos casos en los que las personas autónomas deben sufragar los gastos estructurales, como el pago del alquiler del local de negocio o establecimiento, garantizándoles liquidez que les permita contrarrestar el daño que están sufriendo de forma que se preserve el sostenimiento de su actividad.

Mención especial y atención diferenciada se efectúa en este decreto-ley para determinados colectivos de personas trabajadoras autónomas a las que la crisis sanitaria les ha afectado de una forma intensa y esencialmente devastadora, en tanto que no han tenido siquiera la oportunidad de incorporarse a ese camino de la nueva normalidad en el mismo momento que el resto, puesto que las medidas adoptadas para hacer frente a la nueva situación no les han permitido la reapertura de sus negocios, como en el caso de los establecimientos recreativos infantiles o bien, una vez reanudada su actividad, se han visto obligados a suspenderla, como les ha ocurrido a los establecimientos de ocio nocturno que se dediquen exclusivamente al consumo de bebidas.

Estas medidas, necesarias para la contención de la pandemia, han supuesto un duro golpe para las personas trabajadoras autónomas dedicadas a los sectores de actividad anteriormente citados, grandes perjudicados por esta crisis sanitaria. Además, la evolución de la pandemia hace que las previsiones de estos colectivos sean realmente negativas dada la importante caída en la facturación de sus negocios. En efecto, el impacto económico y laboral que está generando la crisis producida por el COVID-19 y la evolución de la pandemia, no sólo va a suponer una pérdida de ingresos y de puestos de trabajo, sino que a medio y largo plazo pone en riesgo la propia supervivencia de estos negocios, entre los que se encuentra el del ocio nocturno y los establecimientos recreativos infantiles, puestos en marcha por las personas trabajadoras autónomas.

Como consecuencia de ello, resulta ineludible abordar de manera inmediata las medidas necesarias para auxiliar a los sectores de actividad anteriormente citados de una forma significativa, en tanto que además del sostenimiento de su actividad, la ayuda que se les preste debe tender a atenuar las pérdidas económicas que están sufriendo por la continuidad del cierre de sus negocios, y por tanto, de la suspensión de su actividad económica, causándoles perjuicios muy difíciles de reparar. Para ello, en el presente decreto-ley se han distinguido dos líneas de subvenciones, una línea destinada al sostenimiento de la actividad económica de las personas trabajadoras autónomas, con carácter general, que cumplan los requisitos previstos en el mismo, destinando un ayuda por importe de 900 euros y, otra línea, destinada al sostenimiento de la actividad económica vinculada al ocio nocturno y establecimientos recreativos infantiles, encuadradas en los códigos de Clasificación Nacional de Actividades Económicas (en adelante CNAE) que se contemplan en el presente decreto-ley por importe de 1.200 euros.

Por los motivos expuestos, en consonancia con lo anterior, y en uso de la facultad concedida por los artículos 63 y 169 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, se regulan dos líneas de subvenciones que respondan a la situación de vulnerabilidad sobrevenida a las personas trabajadoras por cuenta propia o autónomas que desarrollen su actividad en un local de negocio o establecimiento arrendado en Andalucía afectadas por las graves consecuencias económicas generadas por la pandemia y la evolución que está teniendo la misma, con el fin de contribuir al sostenimiento de la misma.

III

Conforme a lo dispuesto en los artículos 148.1.20.ª de la Constitución Española y 61 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, corresponde a la Comunidad Autónoma de Andalucía la competencia exclusiva en materia de servicios sociales. En base a este precepto legal se aprobó la Ley 9/2016, de 27 de diciembre, de Servicios Sociales de Andalucía que, de acuerdo con su artículo primero, tiene por objeto, ordenar y regular el sistema público de servicios sociales de Andalucía de tal manera que se garantice el acceso universal a los servicios y prestaciones. El apartado e) de este artículo dispone, además, que es objeto de la ley garantizar el desarrollo de los instrumentos y medidas necesarias para que los servicios sociales se presten en las mejores condiciones de calidad y con la mayor eficiencia en el uso de los recursos.

Actualmente, el procedimiento de gestión del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en Andalucía se encuentra dividido en dos fases diferenciadas, que tienen como punto de partida la entrada en el registro de los servicios sociales comunitarios y que culminan en dos resoluciones administrativas de las correspondientes Delegaciones Territoriales competente en materia de servicios sociales.

En definitiva, consiste en un sistema altamente burocratizado, por lo que resulta indispensable optimizar la tramitación administrativa del procedimiento de dependencia que ocasiona cargas administrativas innecesarias, fruto de la intervención de distintos profesionales y distintas Administraciones, que demoran la respuesta a las necesidades sociales de las personas en situación de dependencia.