Decreto-ley 25/2020, de 29 de septiembre, por el que, con carácter extraordinario y urgente, se crea y regula el Bono Turístico de Andalucía, como consecuencia de la situación ocasionada por el coronavirus (COVID-19)

I

La Constitución Española, en su artículo 148.1.18.ª, establece que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en materia de promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial. En este sentido, el Estatuto de Autonomía para Andalucía en su artículo 71 atribuye a la Comunidad Autónoma de Andalucía la competencia exclusiva en materia de turismo, que incluye, entre otros aspectos, la ordenación y la planificación del sector turístico. Asimismo, el artículo 37 del Estatuto reconoce como uno de los principios rectores que deben orientar las políticas públicas en Andalucía el fomento del sector turístico como elemento económico estratégico, desempeñando el turismo sostenible un papel relevante en la defensa del medio ambiente, junto a otros sectores económicos vinculados al desarrollo sostenible, según su artículo 197.

Y en este sentido, el turismo se ha convertido desde hace años en una de las principales actividades generadoras de empleo y riqueza en Andalucía, en un sector estratégico que impulsa el crecimiento económico en nuestra Comunidad. Andalucía ha registrado sus mejores datos turísticos en 2019, con la llegada de 32,5 millones de turistas, lo que ha supuesto un crecimiento del 6,1% respecto al año anterior, dando empleo a 424.500 ocupados y con unos ingresos de 22.640 millones de euros, un 3,7% más que en 2018. Estas cifras vienen a poner de manifiesto la importancia del turismo como elemento para la cohesión social y territorial de nuestra Comunidad, cuyo peso en el PIB andaluz se sitúa en torno al 13%, conforme a la tendencia de los últimos años.

Esta senda positiva de crecimiento de la actividad turística se ha visto interrumpida por la irrupción del COVID-19 que originó una situación de emergencia de salud pública que, desde que el día 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud, elevó a pandemia global.

Por la Comunidad Autónoma de Andalucía, con fecha 13 de marzo, se adoptaron una serie de medidas preventivas de salud pública como consecuencia de la situación y evolución del COVID-19, medidas que fueron complementadas por otras adoptadas con fecha 14 de marzo, todas ellas dirigidas a proteger a las personas del riesgo de contagio, atender a las que son especialmente vulnerables, y garantizar la prestación de servicios sanitarios y sociales esenciales.

En ese mismo momento, el Gobierno de la Nación mediante Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, y ratifica todas las disposiciones y medidas adoptadas previamente por las autoridades competentes de las Comunidades Autónomas y de las entidades locales con ocasión del coronavirus.

Desde esa fecha, se han venido aprobando de forma urgente y extraordinaria medidas en todos los ámbitos dirigidas a paliar el impacto de la paralización provocada como consecuencia del referido estado de alarma, cuya prórroga, acordada por sucesivos reales decretos, ha dilatado en el tiempo la situación de parálisis que afecta a los diferentes sectores económicos y productivos y la limitación del contacto entre personas y su movilidad, produciendo un gran impacto perjudicial en la sociedad.

Y siendo el turismo una actividad dinámica que se ve afectada por los cambios y tendencias que se producen en su entorno, especialmente sensible a una serie de condicionantes externos, como la situación económica y medioambiental, la estabilidad y seguridad del destino o las condiciones de salud pública, la pandemia mundial del Coronavirus COVID-19 ha corroborado la especial vulnerabilidad de un sector como el turístico, basado en los desplazamientos y el contacto entre personas, limitados por los gobiernos de todos los estados para evitar la propagación de dicha pandemia.

Esta actividad, considerada estratégica en Andalucía, ha sufrido desde finales de marzo una pérdida trimestral de 8 millones de turistas (-25%) y de 5.000 millones de euros en ingresos (-25%), poniendo 55.000 puestos de trabajo en riesgo.

Teniendo en cuenta esta situación, las previsiones para el cierre del año 2020 son de 13,5 millones de turistas recibidos, lo que supone una pérdida de 19 millones de turistas, un 59% menos con respecto a 2019. Los ingresos por turismo se situarían en 9.000 millones de euros, un 60% menos que en 2019. Los empleos en riesgo ascenderían a 141.000, pudiendo perderse más de la mitad de los puestos de trabajo generados en el sector durante 2019.

La recuperación no va a ser rápida y las expectativas apuntan que se puede perder más de la mitad de los turistas recibidos y de los ingresos generados en el conjunto del año y esto llevaría a reducir la aportación del turismo al PIB andaluz en hasta siete puntos (bajando del 13% actual al 6%).

El ajuste va a ser considerable, ya que la oferta en Andalucía es de 72.114 empresas con actividad relacionada con el turismo en la región (el 15% del total), estando preparada para recibir más de 32 millones de turistas, sin embargo, en el contexto actual, se estima que se pueden recibir 13,5 millones de turistas en el año.

Y el cambio de modelo que está experimentando y que experimentará la actividad turística en toda su extensión requiere la intervención decisiva de las políticas públicas en materia de turismo, con especial relevancia en nuestra Comunidad Autónoma por el señalado papel que la industria turística desempeña dentro de la economía andaluza.

En este sentido, el Gobierno andaluz ha manifestado su compromiso para mantener negocios y puestos de trabajo del sector turístico ante las graves consecuencias que la pandemia del Covid-19 va a tener en la Comunidad Autónoma de Andalucía y la necesidad urgente de su reactivación. Todo ello hace imprescindible articular estrategias y mecanismos para el impulso de la actividad del sector turístico.

Mediante el Decreto-ley 15/2020, de 9 de junio, por el que con carácter extraordinario y urgente se establecen diversas medidas dirigidas al sector del turismo así como al ámbito educativo y cultural ante la situación generada por el coronavirus (COVID-19), se crea el distintivo turístico «Andalucía Segura», y se regula el procedimiento para su obtención y verificación del cumplimiento de las medidas establecidas en la «Guía Práctica de Recomendaciones dirigida al sector turístico». El objetivo de la citada Guía es establecer recomendaciones y medidas higiénico-sanitarias que sirvan de marco de referencia en actuaciones de prevención y protección de la salud, y favorecer la implementación de las mejores prácticas en las empresas, a partir de la identificación de riesgos y la evaluación de situaciones de conflicto.

Una vez garantizada la salud de nuestros consumidores turísticos y tal y como venían reclamando las empresas turísticas, con el fin de estimular la actividad económica y la recuperación del sector, se plantea la posibilidad de incentivar los viajes que realizan los andaluces por la Comunidad Autónoma de Andalucía por medio de la creación de un Bono Turístico que ayude a sufragar los gastos derivados de las pernoctaciones que se realicen en estos viajes. Esta medida se articula a través de subvenciones en régimen de concurrencia no competitiva e irá destinada a todas las personas con vecindad administrativa en cualquiera de los municipios de Andalucía y residencia legal en España, así como a las personas titulares de la Tarjeta de Andaluz o Andaluza en el Exterior, que pernocten fuera de su municipio de residencia un mínimo de tres noches consecutivas en un alojamiento que tenga la consideración de servicio turístico conforme a lo establecido en el artículo 28 de la Ley 13/2011, de 23 de diciembre, del Turismo de Andalucía.

Para poder optar a esta subvención, la estancia se ha de realizar dentro del periodo comprendido entre el 1 de octubre de 2020 y el 31 de mayo de 2021 en un alojamiento turístico ubicado en la Comunidad Autónoma de Andalucía y la contratación del servicio de alojamiento se habrá tenido que efectuar a través de una agencia de viajes con establecimiento operativo en Andalucía. Tanto el alojamiento turístico como la agencia de viajes han de estar inscritos en el Registro de Turismo de Andalucía y contar con el distintivo «Andalucía Segura» en vigor a la fecha de contratación del servicio de alojamiento.

El importe de la subvención será del 25% de la factura presentada referida al servicio de alojamiento hasta un máximo de 300 euros. Cada persona podrá presentar hasta tres solicitudes distintas para otros tantos periodos de estancias.

Este mecanismo se perfila no sólo como un instrumento ágil y eficaz en la reducción de los costes derivados de las pernoctaciones, sino que conlleva, además, un incentivo al consumo y a la realización de un mayor número de viajes de los andaluces por la Comunidad Autónoma de Andalucía, y por tanto, de la reactivación económica del sector, cuya perentoriedad determina acudir a la legislación de urgencia.

II

La regulación del decreto-ley en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía se contempla en el artículo 110 del Estatuto de Autonomía para Andalucía que establece que en caso de extraordinaria y urgente necesidad el Consejo de Gobierno podrá dictar medidas legislativas provisionales en forma de decretos-leyes, que no podrán afectar a los derechos establecidos en este Estatuto, al régimen electoral, ni a las instituciones de la Junta de Andalucía. No podrán aprobarse por decreto-ley los presupuestos de Andalucía.

La situación provocada por la evolución del virus desde que se procediera a su declaración como emergencia de salud pública de importancia internacional, ha generado la urgente necesidad de adoptar medidas extraordinarias en diversos ámbitos para hacer frente a la misma, y proteger la salud pública.

Con base en la previsión contenida en el artículo 110 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, el decreto-ley constituye un instrumento constitucionalmente lícito, siempre que el fin que justifica la legislación de urgencia, sea, tal como reiteradamente ha exigido nuestro Tribunal Constitucional (sentencias 6/1983, de 4 de febrero, F. 5; 11/2002, de 17 de enero, F. 4, 137/2003, de 3 de julio, F. 3 y 189/2005, de 7 julio, F. 3), subvenir a una situación concreta, dentro de los objetivos gubernamentales, que por razones difíciles de prever requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la correspondiente tramitación normativa que resulte de aplicación.

La extraordinaria y urgente necesidad de aprobar este decreto-ley se inscribe en el juicio político o de oportunidad que corresponde a este Gobierno (SSTC 93/2015, de 14 de mayo, FJ 6) y esta decisión, sin duda, supone una ordenación de prioridades de actuación que la situación de emergencia acreditada demanda (STC, de 30 de enero de 2019, Recurso de Inconstitucionalidad núm. 2208-2019).

Como señala el Tribunal Constitucional, generalmente se ha venido admitiendo el uso del decreto-ley en situaciones que se han calificado como «coyunturas económicas problemáticas», para cuyo tratamiento representa un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, que no es otro que subvenir a «situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes» (SSTC 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 6, y 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8).

En el presente caso, el fin que justifica la legislación de urgencia es el subvenir a una situación concreta, dentro de los objetivos gubernamentales, que por razones difíciles de prever requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación de unas bases reguladoras de subvenciones, cuyo procedimiento general de aprobación se recoge en los artículos 118 del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, y 4 del Reglamento de los Procedimientos de Concesión de Subvenciones de la Administración de la Junta de Andalucía, aprobado por el Decreto 282/2010, de 4 de mayo, resultando incompatible acompasar dicho procedimiento con la apremiante necesidad de aprobar esta medida de estímulo, de tal forma que la misma sólo puede abordarse con la urgencia que la figura del decreto-ley permite.

En consonancia con lo expuesto, se puede asegurar que existe una conexión directa entre la urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella, teniendo en cuenta las medidas que ya han sido previamente adoptadas y que requieren ser complementadas de manera urgente. Estas medidas que se adoptan ahora no pueden esperar a una tramitación ordinaria dado el efecto gravoso que provocaría en la ciudadanía al perder su esperada eficacia en el fin último de las mismas en la lucha contra la evolución del virus COVID-19 y el impacto de éste en la economía.

Por último, este decreto-ley cumple con los límites fijados por las competencias autonómicas para acometer una regulación legal en esta materia. Cuando concurre, como en este caso, una situación de extraordinaria y urgente necesidad todos los poderes públicos que tengan asignadas facultades de legislación provisional y competencias sustantivas en el ámbito material en que incide tal situación de necesidad pueden reaccionar normativamente para atender dicha situación, siempre, claro está, que lo hagan dentro de su espectro competencial. (SSTC 93/2015, de 14 de mayo FJ11).

Estas mismas razones que determinan la urgente necesidad son las que conducen a que el presente instrumento normativo se erija en el instrumento de que dispone este Gobierno para dar respuesta, en tiempo, a una situación que requiere de una actuación inmediata, dando con ello cumplimiento a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia, tal y como exige la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

A estos efectos se pone de manifiesto el cumplimiento de los principios de necesidad y eficacia en el interés general en el que se fundamentan las medidas que se establecen, siendo el decreto-ley no sólo el instrumento más adecuado sino el único que puede garantizar su consecución y eficacia.

Del mismo modo, es proporcional, ya que regula los aspectos imprescindibles para conseguir su objetivo, limitando sus efectos a la concurrencia de la situación temporal y extraordinaria descrita. Igualmente, se ajusta al principio de seguridad jurídica, siendo coherente con el resto del ordenamiento jurídico.

En cuanto al principio de transparencia, la norma está exenta de los trámites de consulta pública, audiencia e información pública que no son aplicables a la tramitación y aprobación de decretos-leyes, sin perjuicio de la debida publicidad que se dará al mismo no sólo a través de los boletines oficiales sino también mediante su publicación en el Portal de Transparencia de la Junta de Andalucía, dando así con ello cumplimiento a la obligación dispuesta en el artículo 13.2 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía.

Por último, en relación con el principio de eficiencia, y teniendo en cuenta la propia naturaleza de las medidas adoptadas este decreto-ley no impone carga administrativa alguna adicional, reduciendo algunas de las cargas tributarias y administrativas existentes.

Debe señalarse también que este decreto-ley no afecta al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la Constitución, al régimen electoral, ni a las instituciones de la Junta de Andalucía.

Por todo ello, en ejercicio de la facultad conferida por el artículo 110 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, a propuesta del Vicepresidente de la Junta de Andalucía y Consejero de Turismo, Regeneración, Justicia y Administración Local, de conformidad con lo previsto en el artículo 27.3 de la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, previa deliberación del Consejo de Gobierno, en su reunión celebrada el día 29 de septiembre de 2020,

DISPONGO:

Artículo 1. Objeto y convocatoria.

Artículo 2. Régimen jurídico.

Las subvenciones concedidas al amparo de este decreto-ley se regirán, además de por lo previsto en el mismo, por: