Decreto-ley 31/2020, de 1 de diciembre, de medidas extraordinarias y urgentes en materia de evaluación ambiental estratégica de determinados instrumentos de planeamiento urbanístico y para impulsar la realización de proyectos de absorción de emisiones en Andalucía, así como de apoyo económico a las entidades prestadoras de los servicios de atención residencial, centro de día y de noche, y centro de día con terapia ocupacional para personas en situación de dependencia, como consecuencia de la situación ocasionada por el coronavirus (COVID-19)

I

La Evaluación Ambiental Estratégica de los instrumentos de planeamiento urbanístico constituye una herramienta esencial en la prevención de efectos significativos sobre el medio ambiente. De esta forma se consigue integrar el medio ambiente en las políticas sectoriales para garantizar un desarrollo sostenible más duradero, con un uso racional de los recursos naturales, la prevención y reducción de los contaminantes, la innovación de tecnologías y la cohesión social, todo con un único objetivo que es alcanzar una mayor sostenibilidad en el ámbito de la planificación urbanística.

El Decreto-ley 3/2015, de 3 de marzo, por el que se modifican las Leyes 7/2007, de 9 de julio de 2007, de gestión integrada de la calidad ambiental de Andalucía, 9/2010, de 30 de julio de 2010, de aguas de Andalucía, 8/1997, de 23 de diciembre de 1997, por la que se aprueban medidas en materia tributaria, presupuestaria, de empresas de la Junta de Andalucía y otras entidades, de recaudación, de contratación, de función pública y de fianzas de arrendamientos y suministros y se adoptan medidas excepcionales en materia de sanidad animal se ocupó, entre otras muchas cuestiones, de modificar el artículo 40 de la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental, para establecer una regulación del procedimiento de evaluación ambiental estratégica de los instrumentos de planeamiento urbanístico ajustada a la entonces nueva regulación básica estatal introducida en esta materia a través de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.

De acuerdo con lo que se dispone en la disposición transitoria primera del citado Decreto-ley 3/2015, de 3 de marzo, el mismo resulta aplicable a todos los planes, programas y proyectos cuya evaluación ambiental estratégica o evaluación de impacto ambiental se inicie a partir del día de la entrada en vigor del Decreto-ley, añadiendo que, respecto los instrumentos de planeamiento urbanístico en tramitación, estos sujetarán la correspondiente Evaluación Ambiental Estratégica también a lo previsto en dicho Decreto-ley.

La iniciativa normativa impulsada a través de este Decreto-ley 3/2015, de 3 de marzo, fue objeto de trámite posterior como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia en el Parlamento andaluz al amparo de lo dispuesto en el artículo 110.2 del Estatuto de Autonomía para Andalucía dando lugar a la posterior Ley 3/2015, de 29 de diciembre, de Medidas en Materia de Gestión Integrada de Calidad Ambiental, de Aguas, Tributaria y de Sanidad Animal.

De acuerdo con esta normativa los instrumentos de planeamiento cuya evaluación ambiental estratégica se iniciaron con posterioridad a la entrada en vigor del Decreto-ley 3/2015, de 3 de marzo, y la Ley 3/2015, de 29 de diciembre, habrían de sujetar su tramitación al nuevo procedimiento introducido en el artículo 40 de la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de Calidad Ambiental en 2015.

No obstante, para los procedimientos de prevención ambiental de los instrumentos de planeamiento urbanístico ya iniciados se estableció posteriormente una regulación específica a través de la Ley 6/2016, de 1 de agosto, por la que se modifica la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, para incorporar medidas urgentes en relación con las edificaciones construidas sobre parcelaciones urbanísticas en suelo no urbanizable, la cual añadió una nueva Disposición adicional tercera a la Ley 3/2015, de 29 de diciembre, con la finalidad de no retrasar la aprobación de un número elevado de instrumentos de planeamiento urbanísticos que se encontraban en tramitación, por las importantes consecuencia jurídicas y económicas que dicho retraso pudiera implicar.

Sin embargo, en relación con la evaluación ambiental estratégica de los instrumentos de planeamiento urbanístico que se realizó aplicando los criterios establecidos en la citada Disposición adicional tercera de la Ley 3/2015, de 29 de diciembre, se han dictado recientemente varias sentencias judiciales por parte del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, resolviendo recursos contencioso-administrativos interpuestos contra la aprobación definitiva de estos planes, que ha generado una gran incertidumbre jurídica al entender que el régimen establecido en esta Disposición no se acomoda a la normativa de la Unión Europea, recogida en la Directiva 2001/42/CE, ni tampoco a la legislación básica estatal que se contiene en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental.

A la vista de doctrina sentada por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía se produce un escenario en el que es posible la anulación de un número importante de instrumentos de planeamiento urbanístico cuya evaluación ambiental estratégica se realizó, según considera el Tribunal, de forma inadecuada, por lo que urge la adopción de una serie de medidas que garanticen que está evaluación ambiental estratégica se va realizar ajustándose escrupulosamente a lo establecido en la Directiva 2001/42/CE y la Ley 21/2013, de 9 de diciembre.

Por razones de seguridad jurídica, estas medidas tienen que adoptarse de forma inmediata para despejar las incertidumbres que en estos momentos afectan a estos procedimientos de evaluación ambiental estratégica, muchos de los cuales ya han concluido con la emisión de un Informe de Valoración Ambiental o con una Declaración ambiental Estratégica, ya que las consecuencias económicas serían muy graves con repercusiones por una posible anulación de importantes proyectos urbanísticos en una situación como la actual de una grave crisis económica derivada de los efectos devastadores que la pandemia provocada por la COVID-19 está causando, y de ahí la extraordinaria y urgente necesidad de su aprobación.

Estas medidas tienen que adoptarse a través de una norma con rango de ley ya que suponen la derogación expresa de la Disposición adicional tercera de la Ley 3/2015, de 29 de diciembre, para que deje de aplicarse por parte tanto de los Municipios como de los órganos competentes de la Administración de la Junta de Andalucía, que se encuentran vinculados por el principio de legalidad de sus actuaciones.

Los poderes públicos deben velar por el objetivo de garantizar la seguridad jurídica de los distintos operadores económicos afectados por los instrumentos de planeamiento urbanístico lo que obliga a dar una respuesta de una manera rápida y eficaz a los Ayuntamientos afectados. Teniendo en cuenta además que la defensa del interés general exige trasladar a los ayuntamientos de Andalucía, y al resto de operadores jurídicos y económicos, la seguridad de que sólo se regulará un procedimiento para tramitar la evaluación ambiental estratégica de los instrumentos de planeamiento urbanístico, adaptado a lo establecido en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre.

En relación con las medidas que se adoptan para garantizar una correcta evaluación ambiental estratégica de los instrumentos de planeamiento urbanístico, se diferencian dos supuestos distintos.

En el artículo 2 se contempla la situación en la que se encuentran aquellos expedientes en los que la evaluación ambiental estratégica no llegó a concluirse con la emisión de un Informe de Valoración Ambiental o de una Declaración Ambiental Estratégica. En este supuesto como consecuencia de la derogación expresa que el presente Decreto-ley en su Disposición derogatoria única hace de la Disposición adicional tercera de la Ley 3/2015, de 29 de diciembre, de Medidas en Materia de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental, de Aguas, Tributaria y de Sanidad Animal, se ordena a los órganos ambientales competentes que, en su aplicación, estén tramitando procedimientos de evaluación ambiental estratégica de instrumentos de planeamiento urbanístico, a que procedan a declarar su terminación.

Cuando la Evaluación Ambiental Estratégica de los instrumentos de planeamiento urbanístico, tramitada de acuerdo con lo previsto en la Disposición adicional tercera de citada Ley 3/2015, de 29 de diciembre, hubiera concluido con la emisión de un Informe de Valoración Ambiental o con una Declaración Ambiental Estratégica, el Decreto-ley, en su artículo 3, opta por dejarlas sin efecto. En este segundo supuesto corresponde a los órganos de la Consejería competente en materia de urbanismo que actualmente estén tramitando procedimientos de aprobación definitiva de estos instrumentos de planeamiento urbanístico proceder a denegar su aprobación definitiva.

Los Ayuntamientos afectados por el presente Decreto-ley que, en ejercicio de su autonomía local, quieran volver a aprobar de nuevo su instrumento de planeamiento urbanístico tendrán que cumplir con el procedimiento de evaluación ambiental estratégico previsto en el vigente artículo 40.5 de la Ley 7/2007, de 9 julio, de Gestión de la Calidad Ambiental de Andalucía. Los órganos municipales, responsables de la tramitación administrativa de los instrumentos de planeamiento urbanístico, deberán presentar una solicitud de inicio de su evaluación ambiental estratégica, acompañada del borrador del plan con las modificaciones respecto del anterior que se consideren oportunas introducir y del documento inicial estratégico, antes de que lleven a cabo su aprobación inicial.

Con el objeto de minimizar en lo posible los perjuicios que puedan sufrir los Ayuntamientos cuyos instrumentos de planeamiento urbanístico en tramitación se hayan visto afectado por el Decreto-ley se establece el carácter preferente tanto del procedimiento de evaluación ambiental estratégica como del procedimiento sustantivo de aprobación que corresponda tramitar a los órganos competentes de las Consejerías competentes en materia de medio ambiente y urbanismo.

Por otro lado, dentro de las preocupaciones ambientales a las que actualmente nos enfrentamos destaca sin duda la lucha contra el cambio climático originado por la actividad humana. Andalucía es especialmente vulnerable a este fenómeno. De ahí que nuestro Estatuto de Autonomía en su artículo 204 ordenara a los poderes públicos andaluces a poner «en marcha estrategias dirigidas a evitar el cambio climático» y que su Parlamento aprobara por unanimidad la Ley 8/2018, de 8 octubre, de Medidas frente al cambio climático y para la transición hacia un nuevo modelo energético en Andalucía. Dentro de las medidas de mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero que contempla esta ley destaca la regulación, en sus artículos 37 y 38, de lo que denomina proyectos de compensación y autocompensación de emisiones que se integrarían en el Sistema Andaluz de Compensación de Emisiones regulado en los artículos 50 y 51 que crea dicha Ley.

Los proyectos de fijación de carbono pueden ser instrumentos útiles para frenar, aunque sea temporalmente, el aumento de las temperaturas de la tierra. Se basa en el aprovechamiento de la fotosíntesis, es decir, la captación de dióxido de carbono por las plantas, que permite eliminar dióxido de carbono de la atmósfera y suministrarle oxígeno, destacando, dentro del conjunto de los proyectos absorción de CO2, los terrenos forestales porque tiene una mayor capacidad para captar el dióxido de carbono, seguido de los terrenos agrícolas como se concluyó en el primer Inventario de Sumideros de CO2 en Andalucía elaborado en 2005 por la entonces Consejería de Medio Ambiente.

Sin embargo, la regulación que se introdujo en la Ley 8/2018, de 8 de octubre, de medidas frente al cambio climático y para la transición hacia un nuevo modelo energético de Andalucía fue sumamente restrictiva a la hora de permitir la realización de proyectos de absorción de emisiones en el marco del Sistema Andaluz de Compensación de Emisiones, ya que los proyectos que denomina de compensación de emisiones, que de acuerdo con lo que establece su artículo 37.1, tienen por objeto el incremento de la capacidad de sumidero de carbono en terrenos de dominio público, sólo se pueden llevar a cabo en terrenos que tengan la naturaleza de demaniales, para lo que se prevé la aprobación de un Catálogo de Proyectos de Compensación. De esta forma, se está impidiendo que dentro del citado Sistema se puedan ejecutar proyectos de absorción de emisiones sobre terrenos de propiedad privada, incluso cuando se trata de terrenos de titularidad pública de carácter patrimonial.

Esta regulación tan restrictiva contrasta con el régimen mucho más flexible que contiene el Real Decreto 163/2014, de 14 marzo, que crea el registro de huella de carbono, compensación y proyectos de absorción de dióxido de carbono, que ha hecho que paradójicamente haya más proyectos de absorción de CO2 que se realizan en Andalucía inscritos en el Registro estatal, que creó esta Disposición, que en el propio Sistema Andaluz de Compensación de Emisiones.

La necesidad de reactivar la actividad económica también está detrás de la necesidad de aprobar inmediatamente la modificación de la Ley 8/2018, de 8 de octubre, de Medidas frente al cambio climático y para la transición hacia un nuevo modelo energético en Andalucía para impulsar inversiones privadas en la ejecución en nuestra tierra de proyectos de absorción de CO2 que en estos momentos se encuentran paralizadas debido a la regulación restrictiva de esta Ley.

A la necesidad de dinamizar la actividad económica se suma también la apremiante necesidad de tomar medidas efectivas y urgentes para la lucha contra el cambio climático. No se puede olvidar que el Consejo de Ministros, en su reunión celebrada el día 30 de enero de 2020 declaró la situación de emergencia climática en España.

Este Decreto-ley se dicta en el ámbito de las competencias que estatuariamente tiene atribuida la Comunidad Autónoma de Andalucía ya que se dictan al amparo de sus competencias en materia de urbanismo (art. 56), de medio ambiente (art. 57) y de régimen local (art. 60) que se recogen en el Estatuto de Autonomía para Andalucía.

Por lo que se refiere al urbanismo el artículo 56 del Estatuto de Autonomía para Andalucía atribuye competencias a la Comunidad Autónoma en materia de urbanismo, que incluye, en todo caso, la regulación del régimen urbanístico del suelo; la regulación del régimen jurídico de la propiedad del suelo, respetando las condiciones básicas que el Estado establece para garantizar la igualdad del ejercicio del derecho a la propiedad; el establecimiento y la regulación de los instrumentos de planeamiento y de gestión urbanística; la política de suelo y vivienda, la regulación de los patrimonios públicos de suelo y vivienda y el régimen de la intervención administrativa en la edificación, la urbanización y el uso del suelo y el subsuelo; y la protección de la legalidad urbanística, que incluye en todo caso la inspección urbanística, las órdenes de suspensión de obras y licencias, las medidas de restauración de la legalidad física alterada, así como la disciplina urbanística.

Por su parte de acuerdo con lo que dispone el artículo 57 corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva, en materia de prevención ambiental y también respecto de la lucha contra el cambio climático, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.23.ª de la Constitución.

Finalmente, la Comunidad Autónoma de Andalucía ostenta competencias exclusivas en materia de régimen local, en el marco de la legislación básica que establezca el Estado, que se ha ejercitado por medio del presente Decreto-ley con pleno respeto de la autonomía local.

II

Mediante el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, el Gobierno de la Nación declaró el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2, que posteriormente fue prorrogado hasta las 00:00 horas del día 9 de mayo de 2021 por el Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre.

Asimismo, en nuestra Comunidad Autónoma se han dictado los Decretos del Presidente 8/2020, de 29 de octubre, 9/2020, de 8 de noviembre y 10/2020, de 23 de noviembre, por los que se establecen medidas en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía en aplicación del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-COV-2.

La situación de crisis sanitaria, que aún no se ha superado, está dañando a todos los sectores en general, pero en particular a los centros de atención residencial a personas mayores y personas discapacidad, centros de día y de noche para personas mayores y centros de día y ocupacionales para personas con discapacidad, en situación de dependencia, cuya actividad se ha visto directamente afectada por la pandemia, y que aboca el cierre definitivo de alguno de los centros que prestan servicio a personas beneficiarias en situación de dependencia.

Desde el inicio de la alerta sanitaria se han adoptado medidas preventivas de salud pública en centros sociosanitarios de la Comunidad Autónoma de Andalucía para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el coronavirus (COVID-19).

Estas medidas de prevención afectan directamente a la gestión habitual de estos centros mediante la exigencia de planes de contingencia y actuación para la prevención de la epidemia por COVID-19, adaptados a las tipologías de cada centro y afectando a todos los locales y espacios existentes, así como en la necesidad de asegurar equipos de protección, material sanitario y de desinfección.

Así mismo, estas medidas conllevan un incremento en los gastos, lo que está suponiendo un perjuicio notable a la capacidad económica de las entidades prestadoras del servicio, con el consiguiente riesgo para el sostenimiento del sector social y, por ende, para el mantenimiento de los puestos de trabajos correspondientes, y, en última instancia, amenazando la continuidad de la prestación del servicio público de atención a las personas en situación de dependencia, pudiendo ello conllevar un importante impacto y repercusión social.

En Andalucía estos servicios públicos de atención a la dependencia para personas mayores y personas con discapacidad se realizan mediante convenio o concierto con la Agencia de Servicios Sociales de la Dependencia de Andalucía (en adelante ASSDA), adscrita la Consejería de Igualdad, Políticas Sociales y Dependencia.

Actualmente, el número de centros con vinculación jurídica con la ASSDA es de 1.415 y el número de personas beneficiarias que tienen prescrito en el Programa Individual de Atención el servicio de atención residencial o el de centro de día como más acorde a sus necesidades y, por tanto, están siendo atendidos en alguno de estos centros, es de 37.886 personas.

En este contexto, tomando en consideración los gastos ocasionados a los centros de atención residencial a personas mayores y personas discapacidad, centros de día y de noche para personas mayores y centros de día y ocupacionales para personas con discapacidad, en situación de dependencia, con plazas contratadas, conveniadas o concertadas con la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía, en cumplimiento de las medidas obligatorias de prevención e higiénico-sanitarias establecidas por las autoridades sanitarias, se estima necesario acordar una medida, de carácter extraordinario y urgente, de apoyo económico a dichos centros.