Decreto-ley 3/2021, de 16 de febrero, por el que se adoptan medidas de agilización administrativa y racionalización de los recursos para el impulso a la recuperación y resiliencia en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía

I

La gravedad de la pandemia de COVID-19 que está afectando a todos los países está dejando tras de sí un desolador balance personal y un impacto muy negativo sobre la economía, asociado a las restricciones a la movilidad necesarias para intentar controlar la expansión del virus. Andalucía no se ha visto libre de esta situación, registrándose en 2020 una caída histórica del 10,3% del PIB, no obstante 7 décimas menos que la media de las Comunidades Autónomas españolas (-11%). Las expectativas para 2021 son de una mejora notable, sustentada en el proceso de vacunación en marcha que progresivamente permitirá la retirada de las medidas más restrictivas y una vuelta a la normalidad. A este escenario económico contribuye de forma decisiva la aportación financiera de la Unión Europea a los Estados Miembros a través de los Fondos del Instrumento de Recuperación de la Unión Europea («Next Generation EU»), que harán llegar a nuestro país una cantidad cercana a los 80.000 millones de euros en transferencias y una dotación adicional en forma de préstamos.

El Consejo Europeo de 21 de julio de 2020 acordó un grupo de medidas de gran alcance, que aúnan el futuro marco financiero plurianual (MFP) para 2021-2027 reforzado y la puesta en marcha de un Instrumento Europeo de Recuperación («Next Generation EU»). Este Instrumento Europeo de Recuperación conlleva fondos en forma de transferencias y préstamos para el periodo 2021-2026, con, entre otros, el objetivo de que se adopten instrumentos para apoyar los esfuerzos de los Estados miembros por recuperarse y la adopción de medidas para impulsar la inversión privada y apoyar a las empresas en dificultades, estimulando la recuperación y transformación de la actividad económica y del nivel de empleo. Además, se favorecerá la educación y la formación profesional, la ciencia y la innovación, la economía de los cuidados, el sistema público de salud y la modernización de los sectores tractores.

Los fondos europeos anteriores se suman a los correspondientes al Marco Financiero Plurianual para 2014-2020, que se han visto reforzados con los fondos adicionales del «React EU», los cuales se centrarán en gastos correspondientes a sanidad, educación, empleo, inclusión social, servicios sociales y gasto derivado del COVID-19, teniendo todos ellos un horizonte temporal de ejecución y certificación hasta el 31 de diciembre de 2023.

El efecto esperado de esta inyección de fondos de una dimensión sin precedentes y muy concentrada en el tiempo (existe la obligación de que los compromisos de gasto financiados con estos mecanismos se formalicen entre 2021 y 2023 en unos casos y hasta 2026 en otros) ha sido valorado por diferentes instituciones, que prevén una contribución media al crecimiento en el entorno del 2% del PIB, lo que supondrá un impulso definitivo para recuperar los niveles de riqueza previos a la pandemia en el menor tiempo posible.

Si bien su impacto cuantitativo es muy notable, el verdadero rendimiento que debemos esperar de los mecanismos es la oportunidad que estos ofrecen a la economía andaluza para avanzar en las transformaciones puestas en marcha para modernizar nuestro tejido productivo, facilitando simultáneamente las transiciones ecológica y digital. Los fondos están destinados prioritariamente a desarrollar las infraestructuras sociales y económicas y a fortalecer el capital humano en un futuro que será verde y digital. Por ello se puede decir que el auténtico valor de estos mecanismos, más allá de su contribución a la recuperación de la actividad una vez que concluya la pandemia, será el impulso al PIB potencial de la economía y, por consiguiente, a un crecimiento sostenible y generador de empleo en el medio y largo plazo.

II

Desde que la Organización Mundial de la Salud declarara la pandemia internacional provocada por la COVID-19 el pasado 11 de marzo, se han venido adoptando, con la inmediatez requerida por la excepcional situación, medidas de emergencia para proteger la salud de la ciudadanía y tratar de reducir la paralización de la economía. Las medidas de índole sanitaria que pretenden contener la propagación de la enfermedad se están prolongando en el tiempo y teniendo un importante impacto económico y social, lo que motiva la necesidad de actuar con celeridad y adoptar nuevas medidas urgentes y rotundas para mitigar las consecuencias de una crisis sin precedentes, acelerando la recuperación económica.

La Comunidad Autónoma de Andalucía va a ser receptora de un amplio volumen de fondos con este fin por lo que resulta imprescindible establecer medidas que permitan una selección de proyectos ágil y una ejecución eficaz que faciliten iniciar de forma temprana la puesta en marcha de los distintos proyectos orientada a agotar la financiación asignada, maximizando así el impacto de estas fuentes de financiación en la demanda agregada y específicamente en la formación bruta de capital fijo.

Para lograr los objetivos de estas potentes medidas de estímulo, se han de ejecutar inversiones, transformaciones y reformas estructurales cuya envergadura, unida al reducido marco temporal para su desarrollo, requieren de un impulso de la Administración Pública para la gestión de los distintos programas de inversión, para lo cual resulta necesario implementar medidas inmediatas desde el punto de vista organizativo, que contribuyan a dotar de mayor agilidad a la tramitación de esos proyectos. Además, estas medidas es conveniente que sean uniformes para la gestión de todos estos fondos europeos.

La gestión y ejecución de los proyectos ligados a los fondos europeos, dotados de un volumen trascendente de recursos, implican un enorme reto, que supondrá un incremento más que notable de la carga de trabajo de la mayoría de unidades administrativas durante los próximos años, no solo en las que directamente asuman su gestión, sino también en todas aquellas actividades de la Junta de Andalucía relacionadas con aquellos proyectos, que tendrán que afrontar este desafío con recursos limitados. Para ello, se impone la adopción de soluciones flexibles en materia de medios y organización para la gestión de los fondos europeos, dotando a la Junta de Andalucía de los medios suficientes para lograr la mejor ejecución de los citados fondos.

Para ello es necesario determinar una estructura de coordinación que supervise el proceso con capacidad para establecer alertas tempranas ante posibles eventualidades en el marco de los procedimientos de gestión presupuestaria y de gasto público, sin renunciar a herramientas de control eficientes. El análisis de las necesidades en el ámbito de los recursos humanos como la dotación de personal, la reorganización de efectivos, o la formación en áreas específicas de gestión, el rastreo, identificación y resolución de ineficiencias en los procedimientos administrativos, la mejora de la coordinación entre los diferentes órganos directivos actuantes en estos y el seguimiento presupuestario permanente son aspectos de singular importancia para la buena ejecución de estos recursos.

La Administración de la Junta de Andalucía deberá garantizar el impulso, seguimiento y control de los fondos europeos que le correspondan, asumiendo el importantísimo reto de alcanzar los objetivos establecidos para generar los necesarios impactos estructurales y canalizar inversiones, teniendo muy presente su importe y el breve periodo de tiempo establecido para la ejecución.

Ello hace preciso revisar la normativa y los procedimientos e instrumentos de gestión pública y afrontar reformas que permitan contar con una Administración más ágil y apta para responder al citado desafío, haciéndolo sin disminuir sus obligaciones de control.

En este sentido, el contenido de este Decreto-ley se fundamenta en motivos objetivos y de extraordinaria urgencia, que requieren su aprobación inmediata, para responder con la mayor rapidez posible a las exigencias que conllevará la tramitación de los proyectos financiados con fondos europeos, creando las condiciones oportunas para gestionar los mismos de una manera ágil, eficaz y eficiente, que garantice su inversión en las necesidades económicas y estructurales más necesarias y en el fortalecimiento del potencial de crecimiento, la creación de empleo, el impulso de la inversión y el apoyo al tejido productivo.

En otro orden de cosas, es absolutamente imprescindible, más allá de las modificaciones normativas adoptadas para proceder a la agilización administrativa en la tramitación de los procedimientos en materias como la gestión del gasto público, la contratación o la gestión de subvenciones y ayudas, que la totalidad de los recursos de la Junta de Andalucía se optimicen para la consecución de la ejecución en plazo y forma de los diferentes fondos europeos incluidos en el alcance de esta norma. Para ello, es ineludible abordar, como realiza la norma estatal de similar objetivo, las posibilidades de movilidad de recursos humanos en términos de adscripción funcional a la gestión de los programas y áreas afectados mediante las herramientas establecidas en la normativa vigente para cada Consejería y entidad instrumental, en primer lugar, o incluso entre las Consejerías y entidades instrumentales de la Junta de Andalucía. Esto último se podrá realizar mediante la aprobación de una planificación estratégica de gestión que tendrá como objetivo la redistribución y el aprovechamiento de todo el personal empleado público existente para movilizar el máximo de recursos humanos posibles para facilitar la completa ejecución de fondos europeos, de conformidad con la normativa que resulte de aplicación.

Pero este objetivo de utilizar al máximo los recursos humanos ya existentes sería imposible de alcanzar si no se afronta, de forma valiente y decidida, la definición legal de las funciones que corresponden exclusivamente al personal funcionario al implicar la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales. Así, la utilización al máximo de los recursos humanos existentes de las entidades instrumentales y el respeto absoluto a la normativa básica vigente en materia de potestades administrativas de los funcionarios públicos, han de conjugarse en la definición legal del alcance de dichas potestades en un contexto en el que cualquier escasa utilización de todo el personal empleado público, incluyendo los de las entidades instrumentales, haría peligrar la consecución del objetivo fundamental de la ejecución de estos fondos europeos.

Todo ello ha de realizarse con plenas garantías jurídicas de los derechos de la ciudadanía, a la que el ejercicio por el personal funcionario de estas potestades asegura la plena objetividad en la elaboración y desarrollo de las actuaciones administrativas que le afecte de forma obligatoria y en las que pueda exigirse su acatamiento. Así, por contra, no deberá existir mayor inconveniente en que otras actuaciones tales como las preparatorias, de carácter instrumental, material, técnico, auxiliar o de apoyo, puedan ser realizadas por otro tipo de personal, lo que redundará sin duda, en una mayor optimización de los recursos humanos existentes, un menor coste de la actividad administrativa por tanto, y un ejercicio más eficaz y eficiente de la función pública en general. En estos momentos, no se entendería que la Junta de Andalucía en su conjunto, no abordara que todos los recursos humanos de sus entidades se pongan al servicio del objetivo máximo de utilizar la gestión y ejecución eficaz de los fondos europeos para la reactivación económica y social de Andalucía. Es así urgente, imprescindible y necesario que todo el personal empleado público y el personal funcionario y laboral, desempeñen sus funciones para optimizar la gestión, siempre en el marco de la norma básica vigente y el núcleo de competencias a ejercer por el personal funcionario público, garantes de la objetividad y rigurosidad administrativa en la administración pública española. El Decreto-ley propone una fórmula que acota jurídicamente el ámbito de las potestades públicas a las funciones que impliquen participación directa o indirecta en el ejercicio de potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales. Con ello se protegen las actuaciones del personal funcionario y aquellas respecto de las cuales estos deben ejercer labores de dirección y supervisión.

III

El Capítulo I de este Decreto-ley regula las disposiciones generales, definiendo el objeto y el ámbito de aplicación.

En cuanto al objeto, la presente norma se dirige a la agilización de procedimientos presupuestarios, de contratación y administrativos en general.

El ámbito de aplicación se concreta en el artículo 2 y va referido, con las excepciones que se recogen en el mismo, a la tramitación de cualesquiera proyectos de gasto e inversión cuya fuente de financiación sean los fondos europeos que se relacionan en la norma.

Se atribuye a la Comisión Delegada para la Estabilidad Presupuestaria y la Sostenibilidad Financiera la dirección, coordinación y seguimiento de los fondos europeos de acuerdo con las funciones asignadas a la misma en el Decreto 484/2019, de 4 de junio, por el que se regula la composición y funciones de las Comisiones Delegadas del Gobierno. Asimismo, en el seno de la Comisión se procede a la creación de un Comité Técnico para el Seguimiento de la Ejecución de los Fondos Europeos con la finalidad de proporcionar soporte técnico a la Comisión Delegada y para realizar informes del seguimiento y de la ejecución de los proyectos, así como para el impulso en la elaboración de orientaciones, manuales y recomendaciones realizando un seguimiento del cumplimiento de los mismos. Con ello se persigue dotar de capacidades a la Administración para evaluar los proyectos y las acciones desarrolladas y poder adoptar con antelación las correspondientes correcciones o adaptaciones.

En la Sección 3.ª se establecen diversas medidas de flexibilización y agilización de los procedimientos administrativos para obtener una ejecución más eficiente de los proyectos relativos a los fondos europeos, reduciendo en la medida de lo posible los tiempos de tramitación administrativa de los distintos procedimientos de forma compatible con la normativa estatal básica y el control de la actuación administrativa. Estas medidas son necesarias para posibilitar que dichos proyectos se ejecuten de forma óptima y eficaz. En este sentido, se agilizan los procedimientos de elaboración de normas y se declara urgente y prioritario el despacho de los procedimientos administrativos cuando afecten a los fondos europeos.

El Capítulo II regula las medidas en materia de gestión de los recursos humanos. Así, en materia de gestión de personal, se prevén las acciones necesarias para reorganizar los efectivos precisos en orden a las necesidades de personal relacionadas con la ejecución de proyectos, así como con cualquier actividad de la Administración de la Junta de Andalucía relacionada con los proyectos financiados con dichos fondos. Las herramientas que el órgano competente podrá utilizar son varias. En primer lugar, la asignación temporal de funciones a tiempo completo o parcial al amparo de lo establecido en el artículo 73.2 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre. Asimismo, el traslado provisional de conformidad con lo previsto en el artículo 27.2 de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía. Además, se contempla la movilidad de efectivos al amparo de lo previsto en los artículos 81 y 83 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público. Y por último se disponen otras medidas de movilidad del personal proveniente del sector público andaluz en entidades gestoras de proyectos financiables con fondos europeos.

Como medidas adicionales, se prevé la posibilidad de reforzar las plantillas con el nombramiento de personal funcionario interino y personal estatutario temporal; todo ello complementado con la adopción de las medidas precisas para la formación del personal empleado público en aquellas materias de especial relevancia para la gestión y el desarrollo de tareas vinculadas a la ejecución de los fondos europeos.

En materia retributiva del personal empleado público, en la disposición adicional primera se reconoce la posibilidad de retribución extraordinaria por consecución de objetivos mediante productividad y gratificaciones extraordinarias, en función de su contribución personal al cumplimiento de resultados.

En lo referente a la organización de la Administración, en aquellos casos en los que resulte necesario, se contempla la creación o modificación de puestos de trabajo cuyas funciones estén directamente relacionadas con la gestión de estos proyectos y se prevé la posibilidad de crear unidades administrativas de carácter temporal.

En el Capítulo III se establecen medidas de simplificación y agilización en materia presupuestaria, flexibilizando el uso de los gastos de tramitación anticipada con carácter general, y en especial permitiendo llegar al momento de la adquisición del compromiso de gasto en los expedientes que se financien con fondos europeos, salvo en los expedientes de contratación, que podrán ultimarse incluso con la adjudicación y formalización del contrato, y revisando el régimen de autorizaciones de las modificaciones presupuestarias.

El Capítulo IV establece las medidas en materia de contratación. La Junta de Andalucía considera que los poderes públicos deben jugar un papel dinamizador y de estímulo a la actividad económica mediante el impulso de la inversión pública y privada y el apoyo al tejido productivo que garanticen una rápida recuperación económica y la creación de empleo.

Uno de los pilares para alcanzar este objetivo es, sin lugar a dudas, las licitaciones públicas, que representan en torno al 20% del PIB, siendo un elemento esencial para reparar los daños de la crisis ocasionada por la pandemia y también resultará clave para la transformación del modelo económico andaluz en las líneas marcadas por la Unión Europea.

Para ello, las licitaciones públicas deben ser lo más ágiles y eficaces posible, manteniendo las garantías y controles que exige el marco normativo comunitario, la transparencia, seguridad y buena administración.

Este requisito, si bien es básico en todas las licitaciones, se torna esencial para la aplicación de los fondos europeos y en particular los provenientes del Instrumento Europeo de Recuperación, «Next Generation-EU» y «React-EU», con los que se pretende promover un proceso de transformación estructural para que esa recuperación sea medioambiental, digital, inclusiva y social, y para un aumento de la resiliencia y de la cohesión económica, social y territorial en el marco del mercado único europeo.