Decreto-ley 5/2021, de 30 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en el ámbito económico como consecuencia de la situación ocasionada por el coronavirus (COVID-19), para el sector de las agencias de viajes, para la reactivación de actos culturales promovidos por Agrupaciones, Consejos,Federaciones, Uniones u otras entidades de análoga naturaleza que integren hermandades y cofradías de Andalucía en 2021, para el mantenimiento de la actividad de los sectores del comercio minorista y de la hostelería, y se modifican otras disposiciones

Incluye la corrección de errores publicada en el BOJA extraordinario núm. 31, de 13 de abril de 2021. Ref. BOJA-b-2021-90144

I

El pasado 25 de octubre el Gobierno de la Nación aprobó el Real Decreto 926/2020, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2, con el fin de hacer frente a la tendencia ascendente del número de contagios y casos confirmados de coronavirus (COVID-19), así como contener la progresión de la enfermedad y reforzar los sistemas sanitarios y sociosanitarios. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2 del citado Real Decreto, en cada comunidad autónoma y ciudad con estatuto de autonomía, la autoridad competente delegada será quien ostente la presidencia de la comunidad autónoma o ciudad con estatuto de autonomía, en los términos establecidos en dicho Real Decreto. Por su parte el apartado 3 del referido artículo establece que las autoridades competentes delegadas quedan habilitadas para dictar, por delegación del Gobierno de la Nación, las órdenes, resoluciones y disposiciones para la aplicación de lo previsto en los artículos 5 a 11. Posteriormente, el pasado 3 de noviembre se aprobó el Real Decreto 956/2020, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, que extiende la aplicación de las medidas establecidas desde las 00:00 horas del día 9 de noviembre de 2020 hasta las 00:00 horas del día 9 de mayo de 2021.

En nuestra Comunidad Autónoma, se dictó el Decreto del Presidente 2/2021, de 8 de enero, por el que se establecen medidas en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía en aplicación del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre. Medidas que han sido prorrogadas sucesivamente por los Decretos del Presidente 4/2021, de 30 de enero; 6/2021, de 12 de enero; 7/2021, de 25 de febrero y 8/2021, de 4 de marzo. Y, actualmente se ha dictado el Decreto del Presidente 9/2021, de 18 de marzo, por el que se establecen medidas en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía en aplicación del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre.

Así mismo, por Orden de la Consejería de Salud y Familias de 29 de octubre de 2020, por la que se establecen los niveles de alerta sanitaria y se adoptan medidas temporales y excepcionales por razón de salud pública en Andalucía, para la contención del COVID-19, se adoptan medidas específicas aplicables a todo el territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Por tanto, con el fin de hacer frente a esta situación generada por el coronavirus (COVID-19), el Gobierno de la Nación y el de las Comunidades Autónomas han adoptado, con carácter extraordinario y urgente, diversas medidas de carácter económico y social.

II

El presente Decreto-ley se estructura en dos capítulos, cuarenta y nueve artículos, dos disposiciones adicionales, cinco disposiciones finales y tres anexos.

El Capítulo I, que comprende de los artículos 1 a 24, ambos inclusive, establece medidas extraordinarias y urgentes para el sector de las agencias de viajes como consecuencia de la situación ocasionada por el coronavirus (COVID-19), aprobando, como medida extraordinaria, unas bases reguladoras para la concesión, en régimen de concurrencia no competitiva, de una línea de subvenciones para las agencias de viajes, con el objeto de dar respuesta a sus necesidades de financiación de capital circulante, compensando la caída de ventas o ingresos derivada de los efectos del impacto económico negativo que la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 y las medidas acordadas para contener la propagación de la pandemia han provocado en su actividad.

El Capítulo II, que comprende de los artículos 25 a 49, ambos inclusive, establece medidas para la reactivación de actos culturales promovidos por Agrupaciones, Consejos, Federaciones, Uniones u otras entidades de análoga naturaleza que integren hermandades y cofradías de Andalucía en 2021 como consecuencia de la crisis sanitaria generada por el coronavirus (COVID-19), aprobando, como medida extraordinaria, las bases reguladoras de concesión de subvenciones en régimen de concurrencia no competitiva, para los proyectos de actividades de promoción de la Semana Santa u otros eventos vinculados a la vida cofrade, que se han visto sustancialmente afectados por la declaración del estado de alarma y las restricciones adoptadas para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. Esta medida tiene por finalidad paliar los efectos del impacto económico negativo que dicha crisis sanitaria ha provocado en estas actividades, al mismo tiempo que potenciar estas celebraciones desde el punto de vista cultural.

La disposición adicional primera, establece la delegación de competencias en la persona titular de la Dirección General de Patrimonio Histórico y Documental, en relación con el procedimiento de concesión de subvenciones del Capítulo II del presente Decreto-ley, y en la persona titular de la Secretaría General de Patrimonio Cultural, la competencia para la resolución de los procedimientos sancionadores de las subvenciones, derivado de las infracciones administrativas cometidas en relación con aquéllas, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 101 y 102 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía. Y la disposición adicional segunda establece que la convocatoria de las subvenciones reguladas en el Capítulo II del presente Decreto-ley deberá publicarse en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía, en el plazo máximo de 20 días hábiles a contar desde el día de su entrada en vigor.

Por otra parte, mediante la disposición final primera se procede a modificar el Decreto-ley 1/2021, de 12 de enero, por el que se establecen medidas urgentes para el mantenimiento de la actividad de los sectores del comercio minorista y de la hostelería y agencias de viajes y se modifican varios decretos-leyes dictados como consecuencia de la situación ocasionada por el coronavirus (COVID-19); la disposición final segunda establece la modificación de la Orden de 13 de diciembre de 2019, por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva, para la conservación-restauración e inventario de bienes muebles del patrimonio histórico de carácter religioso en Andalucía; la disposición final tercera establece la salvaguarda del rango de disposiciones reglamentarias; la disposición final cuarta establece el desarrollo y ejecución del presente Decreto-ley y la disposición final quinta determina la entrada en vigor y vigencia del mismo.

III

La regulación del decreto-ley en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía se contempla en el artículo 110 del Estatuto de Autonomía para Andalucía que establece que en caso de extraordinaria y urgente necesidad el Consejo de Gobierno podrá dictar medidas legislativas provisionales en forma de decretos-leyes, que no podrán afectar a los derechos establecidos en este Estatuto, al régimen electoral, ni a las instituciones de la Junta de Andalucía. No podrán aprobarse por decreto-ley los presupuestos de Andalucía.

En base a la previsión contenida en el artículo 110 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, el decreto-ley constituye un instrumento constitucionalmente lícito, siempre que el fin que justifica la legislación de urgencia, sea, tal como reiteradamente ha exigido nuestro Tribunal Constitucional (sentencias 6/1983, de 4 de febrero, F. 5; 11/2002, de 17 de enero, F. 4, 137/2003, de 3 de julio, F. 3 y 189/2005, de 7 julio, F. 3), subvenir a una situación concreta, dentro de los objetivos gubernamentales, que por razones difíciles de prever requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes.

La situación provocada por la evolución del virus desde que se procediera a su declaración como emergencia de salud pública de importancia internacional, ha generado la urgente necesidad de adoptar medidas extraordinarias en diversos ámbitos para hacer frente a la misma.

La extraordinaria y urgente necesidad de aprobar este Decreto-ley se inscribe en el juicio político o de oportunidad que corresponde a este Gobierno (STC 93/2015, de 14 de mayo, FJ 6) y esta decisión, sin duda, supone una ordenación de prioridades de actuación que la situación de emergencia acreditada demanda (STC, de 30 de enero de 2019, Recurso de Inconstitucionalidad núm. 2208-2019).

Como señala el Tribunal Constitucional, generalmente «se ha venido admitiendo el uso del decreto-ley en situaciones que se han calificado como «coyunturas económicas problemáticas», para cuyo tratamiento representa un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, que no es otro que subvenir a «situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes» (STC 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 6, y 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8).

En el presente caso, el fin que justifica la legislación de urgencia es el subvenir a una situación concreta, dentro de los objetivos gubernamentales, que por razones difíciles de prever requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes.

En consonancia con lo expuesto, se puede asegurar que existe una conexión directa entre la urgencia definida y las medidas concretas adoptadas para subvenir a ella. Por tanto, se ha optado por integrar en este Decreto-ley, como un texto único, todas las medidas que en este ámbito se van a establecer, con el fin de guardar una mayor coherencia y seguridad jurídica en cuanto a todas las líneas de actuación para la reactivación económica de Andalucía.

Por otra parte, estas medidas que se adoptan no podrían abordarse mediante tramitación ordinaria o parlamentaria de urgencia, teniendo en cuenta las materias a las que afectan. La inmediatez de la entrada en vigor de este Decreto-ley resulta también oportuna, puesto que otra alternativa requeriría de un plazo muy superior en el tiempo (STC 68/2007, FJ 10, y 137/2011, FJ 7).

Así mismo, la STC de 18 de febrero de 2021 por la que se desestima por unanimidad el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por más de 50 senadores del Grupo Socialista contra el Decreto-ley 6/2020, de 2 de julio, de la Junta de Castilla y León, de Medidas Urgentes para incentivar las medidas de recuperación económica y social en el ámbito local, avala que la norma autonómica se aprueba y se enmarca para reactivar la economía en un contexto de crisis económica sin precedentes causada por el parón de la actividad económica derivado de la pandemia COVID-19 y por el estado de alarma declarado a raíz de la misma. Por tanto, las medidas van dirigidas a fomentar la inversión por parte de las entidades locales.

El Tribunal considera justificada la situación de extraordinaria y urgente necesidad para aprobar el decreto-ley y no tramitarlo como una ley. En efecto, «la tramitación ordinaria de un proyecto de ley habría llevado a que las medidas inversoras que se persiguen no se ejecutaran, como pronto, hasta finales del año 2022, retrasando así su eficacia para la reactivación económica pretendida».

El Pleno recuerda que si algo define a la crisis económica causada por el COVID-19 es su gravedad e imprevisibilidad. En el ATC 40/2020, de 30 de abril, el Tribunal calificó la situación como una «pandemia global muy grave, que ha producido un gran número de afectados y de fallecidos en nuestro país y que ha puesto a prueba a las instituciones democráticas y a la propia sociedad y los ciudadanos (…)».

Por otra parte, el Decreto-ley 3/2021, de 16 de febrero, por el que se adoptan medidas de agilización administrativa y racionalización de los recursos para el impulso a la recuperación y resiliencia en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía, en su artículo 36 se refiere a la aprobación de las bases reguladoras de las subvenciones financiadas con fondos europeos, reduciendo los informes preceptivos necesarios para su tramitación. No obstante, en el supuesto de la aprobación de las bases reguladoras de las ayudas que se contemplan en el Decreto-ley referidas al sector turístico, la aplicación de este precepto no respondería a la imperiosa urgencia que requiere que el otorgamiento de estas ayudas se produzca de forma inmediata dada la situación de crisis que está padeciendo el sector.

Las ayudas recogidas en este Decreto-ley tienen como objeto colaborar a reducir el impacto negativo de la pandemia sobre la actividad económica y el empleo. La agrupación de todas las medidas en el mismo instrumento jurídico permite aumentar los efectos positivos buscados sobre el tejido productivo de Andalucía. Este objetivo, en un contexto de fuerte destrucción de empleo y alargamiento en la duración de la crisis que aumenta la incertidumbre en las decisiones de las personas y empresas, justifica la utilización del decreto-ley como procedimiento para su puesta en práctica en el menor tiempo posible.

Por último, este Decreto-ley cumple con los límites fijados por las competencias autonómicas para acometer una regulación legal en esta materia. Cuando concurre, como en este caso, una situación de extraordinaria y urgente necesidad todos los poderes públicos que tengan asignadas facultades de legislación provisional y competencias sustantivas en el ámbito material en que incide tal situación de necesidad pueden reaccionar normativamente para atender dicha situación, siempre, claro está, que lo hagan dentro de su espectro competencial (STC 93/2015, de 14 de mayo FJ11).

Estas mismas razones que determinan la urgente necesidad son las que conducen a que el presente instrumento normativo se erija en el más adecuado de que dispone este Gobierno para dar respuesta, en tiempo, a una situación que requiere de una actuación inmediata, dando con ello cumplimiento a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia, tal y como exige la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En este sentido, esta regulación es necesaria y eficaz por cuanto es preciso introducir en este momento los cambios más acuciantes para subvenir a estas necesidades y no existe otro mecanismo más que el de una norma con rango de ley. En cuanto al principio de transparencia, dado que se trata de un decreto-ley, su tramitación se encuentra exenta de consulta pública previa y de los trámites de audiencia e información públicas. Asimismo, resulta proporcional y transparente porque esta modificación introduce solo los elementos necesarios para la salvaguarda del interés público en este momento, e igualmente se garantiza el principio de seguridad jurídica al asegurar un correcto encaje del conjunto de medidas en el ordenamiento jurídico aplicable. Finalmente, el principio de eficiencia se considera cumplido toda vez que no se imponen nuevas cargas administrativas que no sean imprescindibles frente a las previstas en la regulación actual.

Debe señalarse también que este Decreto-ley no afecta al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado ni a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la Constitución, tampoco afecta a los derechos establecidos en el Estatuto de Autonomía para Andalucía, al régimen electoral, ni a las instituciones de la Junta de Andalucía.

IV

El sector del turismo es uno de los sectores golpeados más duramente por la crisis del coronavirus; en especial, debido al desplome del turismo internacional y las restricciones a la libre circulación de las personas. Andalucía recibió de enero a noviembre de 2020 sólo 2,6 millones de turistas internacionales, un 77% menos que en el mismo período del año 2019. Ello implica que la crisis provocada por el COVID-19 restó a Andalucía 8,8 millones de turistas en los once primeros meses del año. En el mes de noviembre de 2020, la caída de visitantes extranjeros alcanzó el 92%, al pasar de 614.169 en 2019 a tan sólo 49.227 en 2020 (INE 2020). Paralelamente, según la Encuesta de Gasto Turístico, el gasto acumulado de los turistas extranjeros en Andalucía de enero a noviembre de 2020 fue de 2.796 millones de euros, un 76,2% menos que en el mismo período de 2019. Sólo durante el mes de noviembre de 2020 fue de 58 millones de euros, un 91,39% menos que en el mismo mes del año anterior (Egatur).

La actividad del turismo es considerada estratégica en Andalucía, ya que en 2019 atrajo a 32,5 millones de turistas y generó ingresos por valor de 22.640 millones de euros anuales en la economía andaluza, equivalente al 13% del producto interior bruto regional, dando empleo a 424.500 ocupados, más del 13% del total de las personas empleadas en Andalucía.

El Gobierno andaluz ha aprobado desde la declaración del estado de alarma por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, medidas de ayudas excepcionales en favor de las personas trabajadoras autónomas más afectadas por las consecuencias de la crisis del COVID-19. En este sentido, recientemente se ha publicado el Decreto-ley 4/2021, de 23 de marzo, por el que se adoptan diversas medidas, con carácter urgente y extraordinario, como consecuencia de la situación ocasionada por el coronavirus (COVID-19), y se modifican otras disposiciones normativas. En el citado Decreto-ley 4/2021, de 23 de marzo, se aprueban, como medida extraordinaria, unas bases reguladoras para la concesión, en régimen de concurrencia no competitiva, de tres líneas de subvenciones para las pequeñas y medianas empresas del sector del turismo, con el objeto de dar respuesta a sus necesidades de financiación de capital circulante. Las tres líneas de subvenciones aprobadas son ayudas a empresas organizadoras de actividades de turismo activo, a casas rurales, y a guías de turismo.

No obstante, se han de seguir adoptando otras medidas de apoyo a otros sectores, como es el caso del sector de las empresas de intermediación turística o agencias de viajes, cuya facturación e ingresos derivados de su actividad se han visto mermados de forma exponencial.

Uno de los principales objetivos desde la Consejería que ostenta las competencias en el sector turístico en nuestra región es afianzar el posicionamiento de Andalucía como uno de los destinos prioritarios para los mercados internacionales, considerados de potencial creciente. Y en este contexto, es fundamental el impulso de la Administración, de la mano de las pymes turísticas, destacando el papel de las agencias de viaje, por su directa interlocución con agentes y touroperadores internacionales.