Decreto-ley 16/2021, de 3 de agosto, por el que se crean la Agencia Empresarial para la Transformación y el Desarrollo Económico (TRADE) y la Agencia para la Calidad Científica y Universitaria de Andalucía (ACCUA)

El presente Decreto-ley se entiende tácitamente sustituido, con efectos de 31 de diciembre de 2021, por la Ley 9/2021, de 23 de diciembre. Ref. BOE-A-2022-757

I

Tras la celebración de las elecciones al Parlamento de Andalucía de 2 de diciembre de 2018 y la constitución del nuevo Ejecutivo andaluz salido de las urnas, ha sido su prioridad desde el primer Consejo de Gobierno de la XI Legislatura, celebrado en la ciudad de Antequera el día 26 de enero de 2019, la puesta en marcha de los trabajos necesarios para contar con evaluaciones previas que permitiesen diseñar y ejecutar un modelo de supervisión continua de las entidades dependientes de la Administración autonómica y evitar así la existencia de duplicidades innecesarias, a fin de reducir o reorientar el gasto superfluo en la financiación de los servicios esenciales y conseguir una mayor eficiencia en la utilización de recursos públicos.

Esta primera actuación se había de desarrollar con un análisis sobre doce agencias públicas empresariales y con carácter prioritario sobre el resto de acciones recogidas en el Plan de Control Financiero. Asimismo, se acordó encargar a la Cámara de Cuentas de Andalucía la elaboración de un informe sobre la Agencia Pública Empresarial de Radio y Televisión de Andalucía y la sociedad mercantil Canal Sur Radio y Televisión, S.A., que analizara, especialmente, la eficacia y la eficiencia en la prestación del servicio público de radio y televisión.

Como consecuencia de ello, el Consejo de Gobierno en su sesión de 26 de enero de 2019 acordó, como primera medida de su andadura, mandatar a la Intervención General de la Junta de Andalucía para que incluyese en la correspondiente Resolución de aprobación del Plan de Control Financiero del ejercicio 2019 actuaciones de auditoría pública, que se habrían de ejecutar con carácter prioritario sobre las restantes actuaciones de control incluidas en el citado Plan, para comprobar la correcta y adecuada distribución de competencias entre las Consejerías y las agencias públicas empresariales que se determinaban, la vigencia de los objetivos que en su día justificaron la creación de estas entidades y, en su caso, si las mismas constituían el medio más idóneo para lograr sus fines.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 50 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, su sector instrumental está compuesto por el conjunto de entidades dotadas de personalidad jurídica propia, creadas, participadas mayoritariamente o controladas efectivamente por dicha Administración o por sus entes públicos y que tengan por objeto la realización de actividades cuyas características, por razones de eficacia, justifiquen su organización y desarrollo en régimen de autonomía de gestión y de mayor proximidad a la ciudadanía.

En relación con el proceso de reforma del que fue objeto este sector, iniciado en 2010, debe destacarse la Ley 1/2011, de 17 de febrero, de reordenación del sector público de Andalucía, cuya disposición adicional décima establecía que las agencias creadas o transformadas al amparo de dicho proceso de reordenación serían consideradas como medio propio de la Administración de la Junta de Andalucía, siempre que lo permitieran los Estatutos por los que se regulase la agencia pública en cuestión.

En el tiempo transcurrido desde entonces, se han producido importantes cambios normativos con implicación directa sobre los entes instrumentales de las Administraciones Públicas. Sirva a título de ejemplo la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, que ordena una gestión de los recursos públicos orientada bajo los principios de eficacia, eficiencia, economía y calidad, a cuyo fin se aplicarán políticas de racionalización del gasto y de mejora de la gestión del sector público; la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que obliga a disponer de un sistema de supervisión continua de las entidades dependientes, que conlleve la formulación periódica de propuestas de transformación, mantenimiento o extinción; o la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, donde aparece una nueva regulación del llamado «medio propio» de la Administración y de las encomiendas de gestión. Junto a las novedades normativas, se han sucedido distintas reestructuraciones de Consejerías, que han supuesto importantes cambios competenciales, acompañados de modificaciones en la adscripción de los distintos organismos públicos.

Por otra parte, debe señalarse que la Cámara de Cuentas de Andalucía también ha llevado a cabo actuaciones de fiscalización sobre los procesos de extinción de entidades dependientes de la Comunidad Autónoma de Andalucía como consecuencia de la reestructuración de su sector público (en coordinación con el Tribunal de Cuentas), referidas al periodo temporal de julio de 2010 a diciembre de 2016. Entre las conclusiones más relevantes que se obtenían del informe definitivo, emitido el 21 de diciembre de 2018, deben mencionarse las relativas a la gestión de los procesos de extinción. En particular, se señalaba la falta de actuaciones previas de planificación estratégica con identificación de objetivos perseguidos e indicadores que asegurasen la gestión eficiente del proceso; la excesiva dilación en la culminación de los procesos extintivos; se ponía de manifiesto el reducido ahorro en euros obtenido en el periodo objeto de control; y concluía finalmente la Cámara de Cuentas de Andalucía estimando un nivel global de eficacia en la culminación de los procesos extintivos del 36 por ciento, al finalizar en el periodo 64 procesos de extinción de los 179 previstos.

Todo ello exigía la implantación del sistema de supervisión continua de las entidades instrumentales dependientes de la Administración de la Junta de Andalucía, en los términos ya referidos en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, y en los artículos 50 a 78 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, en el que, sin lugar a dudas, cobre gran relevancia el control de eficacia que deba realizar cada Consejería de adscripción, que deberá tener por objeto evaluar el cumplimiento de los objetivos propios de la actividad específica de la entidad y la adecuada utilización de los recursos públicos, sin perjuicio del control que corresponda ejercer a la Intervención General de la Junta de Andalucía u otros órganos fiscalizadores, y de conformidad con lo establecido en los artículos 96 bis y 96 ter del texto refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo.

Para ello, y a fin de determinar las actuaciones a realizar en materia de control financiero, la Intervención General de la Junta de Andalucía debe aprobar, en el primer mes de cada ejercicio, un plan de control comprensivo de las actuaciones de control financiero a realizar en el mismo, plan que debe ser remitido a la Cámara de Cuentas de Andalucía, de conformidad con lo previsto en el artículo 93.6 del texto refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía.

Por otra parte, tampoco conviene olvidar que el Gobierno de la Comunidad Autónoma podrá interesar la actuación fiscalizadora de la Cámara de Cuentas de Andalucía o la emisión de informe, a través de la Comisión de Hacienda y Presupuestos del Parlamento de Andalucía, de conformidad con los artículos 5 y 6 Ley 1/1988, de 17 de marzo, de la Cámara de Cuentas de Andalucía.

II

Fruto de todo lo anterior, la Intervención General de la Junta de Andalucía, en virtud de las atribuciones que le confiere el citado artículo 93 del texto refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, mediante la Resolución de 31 de enero de 2019, aprobó el Plan de Auditoría y Control Financiero a desarrollar en dicho ejercicio, en los términos fijados mediante Acuerdo de 26 de enero de 2019, del Consejo de Gobierno, incluyendo las actuaciones de auditoría pública a ejecutar con carácter prioritario sobre las restantes actuaciones de control incluidas en el citado Plan, que se realizarían sobre determinadas agencias públicas empresariales y que, por tanto, constituirían el ámbito subjetivo del mismo.

Para desarrollar este objetivo de racionalización del conjunto de entes del sector público se hacía preciso articular una estrategia de gran amplitud para, mediante una serie de actuaciones complementarias, profundizar en su origen y dotar de coherencia a todas las medidas que se adopten. Se trata, en todo caso, de una actuación en la que tienen que estar implicados distintos órganos de la Administración de la Junta de Andalucía en función de sus ámbitos competenciales, incluso los que desarrollan funciones de inspección, evaluación o informe sobre aspectos relacionados con el funcionamiento de las entidades instrumentales, posibilitando de esta forma un análisis, estudio y enfoque del sector público instrumental con intención integradora.

Los trabajos de control fueron iniciados, efectuándose por personal de la propia Intervención General de la Junta de Andalucía, de acuerdo con las Normas de Auditoría del Sector Público, en cuanto a objetivos, alcance y procedimientos de auditoría a aplicar y demás instrucciones y criterios aprobados por aquella. En el informe se recoge la información, de cada una de las agencias analizadas, relativa a los datos descriptivos de su creación y competencias, de los resultados del trabajo para cada uno de los objetivos analizados, de los datos económicos, financieros y presupuestarios de 2016 y 2017, de los datos de personal por categoría de contratación y grupo de cotización de los ejercicios 2016 a 2018, de las principales conclusiones de los informes, tanto de control financiero permanente realizados por la Intervención General de la Junta de Andalucía, como de otros informes emitidos por diferentes órganos y cuyo objeto estuviera relacionado con el de la auditoría, de la documentación adicional que, en su caso, ha sido objeto de análisis, las recomendaciones que se estiman deben ser implantadas, las alegaciones al informe provisional y las valoraciones a las mismas.

Con fecha 29 de abril de 2019, se notificó el informe provisional a las agencias analizadas y a las Consejerías de adscripción a fin de que, en la fecha límite del 15 de mayo de 2019, se remitiesen las alegaciones que estimasen pertinentes. Valoradas estas alegaciones, con fecha 31 de mayo de 2019 se emite por la Intervención General de la Junta de Andalucía «Informe Definitivo de Auditoría de Agencias Públicas Empresariales».

De la misma forma, y con este mismo propósito, mediante Acuerdo de 9 de abril de 2019, del Consejo de Gobierno, se había acordado la creación de un Grupo de Trabajo de evaluación de las entidades instrumentales de la Administración de la Junta de Andalucía. Liderado por la Secretaría General de Regeneración, Racionalización y Transparencia, el citado Grupo de Trabajo cuenta, asimismo, con representantes de las cuatro Consejerías con competencias transversales en materia de entidades instrumentales (Consejería de Turismo, Regeneración, Justicia y Administración Local, Consejería de la Presidencia, Administración Pública e Interior y las entonces Consejerías de Hacienda, Industria y Energía y de Economía, Conocimiento, Empresas y Universidad).

El objeto y la finalidad de dicho Grupo de Trabajo era la realización de un proceso de evaluación de cada una de las entidades instrumentales de la Administración de la Junta de Andalucía, en aspectos tales como su organización, régimen de personal, actividad efectivamente realizada, funcionamiento real, coste económico, financiación, cumplimiento de obligaciones fiscales, régimen presupuestario, régimen económico-financiero, régimen de contabilidad y de control, efectos y rentabilidad social, etc.

Entre todas estas actuaciones llevadas a cabo en el proceso de reordenación del sector instrumental de la Administración de la Junta de Andalucía se encuentra también el «Plan de Auditorías» recogido en la disposición adicional vigesimonovena de la Ley 3/2019, de 22 de julio, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2019. Conforme a esta norma, la Consejería competente en materia de Hacienda, a propuesta de la Intervención General de la Junta de Andalucía y bajo su supervisión y control, habría de proceder a la contratación de firmas privadas de auditoría, con el objeto de desarrollar una auditoría operativa de cincuenta y cuatro agencias públicas empresariales, agencias de régimen especial, sociedades mercantiles y fundaciones del sector público andaluz. El alcance de las auditorías ha incluido tanto el análisis de los sistemas y procedimientos de las entidades como su eficacia, eficiencia y economía, y han sido adjudicadas a firmas a las que se ha exigido unos exigentes requisitos de solvencia técnica y un periodo mínimo de experiencia en la realización de auditorías similares.

El resultado de dicha auditoría ha sido fundamental para poder concluir una reordenación efectiva del sector público instrumental, tal y como se dispone en la disposición adicional trigésima de la Ley 3/2019, de 22 de julio. El citado mandato legal obliga al Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, a propuesta conjunta de la Consejería competente en materia de Regeneración y de la Consejería competente en materia de Administración Pública, y previo informe del Grupo de Trabajo de evaluación de entidades instrumentales de la Administración de la Junta de Andalucía referido anteriormente, a la elaboración y aprobación de un Plan de Reordenación del Sector Público Instrumental en el que se proceda a una disminución generalizada de las entidades existentes en el mismo y a la adecuación de las que se mantengan o que se reestructuren, como continuación de las auditorías operativas, y desarrolle las labores de consultoría estratégica y de recursos humanos y asesoramiento legal necesarias para el diseño y definición de las estrategias a realizar en el sector público instrumental. Todo ello, a fin de implementar las actuaciones que sean precisas en las distintas entidades instrumentales.

Los trabajos de auditoría llevados a cabo en las referidas cincuenta y cuatro agencias públicas empresariales, agencias de régimen especial, sociedades mercantiles y fundaciones del sector público andaluz realizados por las firmas adjudicatarias de la contratación citada anteriormente, han sido presentados en el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía del día 27 de julio de 2021. El informe definitivo que se ha realizado para cada una de ellas ha servido para constatar que, a lo largo de las últimas décadas, la Administración de la Junta de Andalucía había venido instaurando y desarrollando una superestructura administrativa paralela que se ha incrustado en la organización autonómica, provocando solapamientos funcionales que incluso han llegado a sedimentar y que, a día de hoy, dificultan el cumplimiento de los propios fines de la Administración regional.

Las conclusiones de las auditorías apuntan a una serie de rasgos comunes que se pueden abordar desde cuatro perspectivas, que se alinean con los criterios y fundamentos que han motivado, en general, la adopción del presente Decreto-ley:

Así, una vez verificado que los procedimientos aplicados aseguran o no de manera razonable el cumplimiento de la normativa aplicable y la consecución de la eficacia, eficiencia y economía en la gestión de los recursos públicos, se han detectado importantes deficiencias concretas. Por ejemplo, en la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (IDEA) se advierten elevadas cantidades financiadas con cargo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional que ha habido que descertificar por irregularidades en el gasto. En la misma entidad se han detectado duplicidades en sus funciones con «EXTENDA-Empresa Pública Andaluza de Promoción Exterior, S.A.», con la Agencia Andaluza del Conocimiento y con la propia Consejería de adscripción. También en relación con la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (IDEA) se ha detectado en alguna de sus sociedades participadas, además de duplicidades entre ellas, alta morosidad y deficiente control que implica dificultades para reintegrar al erario público fondos mal empleados.

Para «EXTENDA-Empresa Pública Andaluza de Promoción Exterior, S.A.», se considera relevante la coordinación de actividades y esfuerzos con las que realiza Andalucía Emprende, Fundación Pública Andaluza, existiendo también duplicidades de funciones entre esta Fundación y «EXTENDA-Empresa Pública Andaluza de Promoción Exterior, S.A.», con la propia Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (IDEA).

Por su parte, en la Agencia Andaluza del Conocimiento se aprecian importantes duplicidades con Agentes del Sistema Andaluz del Conocimiento, con la propia Consejería de adscripción, con «EXTENDA-Empresa Pública Andaluza de Promoción Exterior, S.A.», con la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (IDEA) y con Andalucía Emprende, Fundación Pública Andaluza.

En definitiva, el Gobierno andaluz ya era consciente de esas evidentes deficiencias antes incluso de contar con los resultados de los informes definitivos de auditoría, cuyas conclusiones en este momento ratifican la dirección correcta de los trabajos previos efectuados para la inmediata aprobación de las medidas de reorganización integradas en este Decreto-ley.

III

Mediante Ley 3/1987, de 13 de abril, se creó el Instituto de Fomento de Andalucía, con el objetivo prioritario del óptimo aprovechamiento y potenciación de los recursos económicos andaluces que conlleven la consecución del empleo, mediante el fomento y la promoción económica de Andalucía y la participación del sector público para una mayor dinamización de los sectores económicos, y con la integración de todos los instrumentos de promoción, financiación y fomento, en general, con los que se contaba en ese momento para su puesta a disposición de la actividad económica en Andalucía.

Con carácter general, correspondían al Instituto de Fomento de Andalucía, en el ejercicio de sus actividades de promoción y desarrollo de la actividad económica en Andalucía, las siguientes funciones: