Decreto-ley 4/2022, de 12 de abril, por el que se aprueban medidas extraordinarias y urgentes en materia de revisión excepcional de precios en los contratos públicos de obras en desarrollo de las medidas previstas en el Título II del Real Decreto-ley 3/2022, de 1 de marzo, de medidas para la mejora de la sostenibilidad del transporte de mercancías por carretera y del funcionamiento de la cadena logística, y por el que se transpone la Directiva (UE) 2020/1057, de 15 de julio de 2020, por la que se fijan normas específicas con respecto a la Directiva 96/71/CE y la Directiva 2014/67/UE para el desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera, y de medidas excepcionales en materia de revisión de precios en los contratos públicos de obras, y se crea la marca «Corazón Andaluz» y se regula el procedimiento para su uso

I

Con fecha 2 de marzo de 2022, se publicó en el «Boletín Oficial del Estado» número 52, el Real Decreto-ley 3/2022, de 1 de marzo, de medidas para la mejora de la sostenibilidad del transporte de mercancías por carretera y del funcionamiento de la cadena logística, y por el que se transpone la Directiva (UE) 2020/1057, de 15 de julio de 2020, por la que se fijan las normas específicas respecto de la Directiva 96/71/CE y la Directiva 2014/67/UE para el desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera, y de medidas excepcionales en materia de revisión de precios en los contratos públicos de obras, modificado por el Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania.

Tal y como se recoge en la parte expositiva del citado Real Decreto-ley 3/2022, de 1 de marzo, las excepcionales circunstancias sociales y económicas que ha producido la pandemia desencadenada por el virus SARS-CoV-2 han repercutido de una manera directa en la ejecución de determinados contratos del sector público. Tras el descenso experimentado en 2020, los precios de las materias primas han subido con fuerza en 2021 en el contexto de la recuperación económica. El alza extraordinaria del coste de determinadas materias primas que resultan necesarias para la ejecución de ciertas unidades de obra ha repercutido de manera intensa en los contratos de obras.

El contexto generado por la subida extraordinaria, acaecida en el último año, de los precios de las materias primas necesarias para la ejecución de las obras ha derivado en importantes consecuencias desfavorables para numerosos contratistas que han experimentado una imprevista alteración en sus planteamientos económicos iniciales, por exceder de lo que puede ser considerado e incluido en el riesgo y ventura propio de todo contrato público.

El alza de precios experimentada y el carácter imprevisto con el que se ha desenvuelto la misma no ha posibilitado la aplicación, en gran parte de los contratos afectados, del régimen de revisión de precios, periódica y predeterminada, que prevé el artículo 103 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/ UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014. Por este motivo, se ha hecho necesaria la adopción de medidas extraordinarias que permitan la revisión de precios en aquellos contratos cuyos pliegos no la incorporen con carácter expreso, así como en aquellos sobre los que, aun incorporándola, no hubieran transcurrido dos años desde su formalización o no se hubiera ejecutado el 20 por ciento de su importe, tal y como exige, de partida, el referido precepto.

En este marco, el Título II del mencionado Real Decreto-ley 3/2022, de 1 de marzo, prevé una serie de medidas excepcionales para proceder a la revisión de precios de los contratos de obras del sector público entre las cuales se incluye el reconocimiento al contratista de la posibilidad de una revisión excepcional de precios en determinados contratos públicos de obras.

La disposición final primera del precitado Real Decreto-ley 3/2022, de 1 de marzo, atribuye al contenido de su Título II el carácter de legislación básica dictada al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española, con excepción de aquellos aspectos que conforme a la disposición final primera de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, hayan sido declarado no básicos. En tal sentido, el apartado 3 del artículo 6 dispone que las medidas del Título II también serán aplicables en el ámbito de las comunidades autónomas y las ciudades de Ceuta y Melilla que así lo acuerden.

De otra parte, la disposición final trigésima séptima del Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania, modifica el apartado 1 del artículo 6, el apartado 1 del artículo 7, los apartados a) y b) del artículo 8 y el apartado 1 del artículo 9 del Real Decreto-ley 3/2022, de 1 de marzo, ampliándose el ámbito de aplicación de la revisión a los contratos a los que se reconoce la revisión excepcional de precios, incluyendo, a los que estén en licitación, adjudicación o formalización a la entrada en vigor de dicho Real Decreto-ley, a los que el anuncio de adjudicación o formalización se publique en la plataforma de contratación del sector público en el periodo de un año desde la entrada en vigor de este real decreto-ley, así como a los que el anuncio de licitación se publique en la plataforma de contratos del sector público en el plazo de un año desde la entrada en vigor de este Real Decreto-ley y cuyo pliego de cláusulas administrativas particulares establezca una fórmula de revisión de precios.

II

Entendiendo que las medidas adoptadas en el citado Real Decreto-ley 3/2022, de 1 de marzo, son beneficiosas para los operadores del sector de la construcción y que permite su aplicación en el ámbito de las Comunidades Autónomas que así lo acuerden, se ha estimado conveniente aplicar las medidas en materia de revisión excepcional de precios en los contratos de obras del sector público que se establecen en el Título II del Real Decreto-ley 3/2022, de 1 de marzo, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía tanto a los contratos de obras como a los contratos de servicios necesarios para la ejecución de obras públicas.

Como consecuencia de la situación actual, la ejecución de un número significativo de contratos se ha dificultado notablemente, pues los contratistas han visto cómo se alteraba fuertemente la economía de estos contratos por causa de un incremento extraordinario de ciertos costes, incremento que era imprevisible en el momento de la licitación y que excedería del que pueda ser incluido en el riesgo y ventura que el contratista ha de soportar en todo contrato público.

Por otro lado, más allá de los contratos de obra pública, también se ha visto afectada la economía de los contratos de servicios necesarios para la ejecución de la obra pública. Entendiendo por contratos de servicios necesarios para la ejecución de una obra pública los contratos de conservación y mantenimiento de carreteras, conservación y mantenimiento de edificios públicos.

Las circunstancias descritas perjudican notablemente a los contratos, a los contratistas y, por ende, al interés público que subyace en los mismos, y obligan a la Administración de la Junta de Andalucía, a adoptar medidas urgentes y de carácter excepcional en materia de revisión de precios.

Ante esta situación, si bien mediante el mencionado Real Decreto-ley 3/2022, de 1 de marzo, se han adoptado medidas urgentes y de carácter excepcional, para permitir una revisión excepcional de los precios del contrato en determinados supuestos, adicionalmente y con objeto de complementar dichas medidas, resulta necesario adoptar medidas específicas y concretas que permitan resolver las situaciones existentes en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Se pretende mediante el Capítulo I del presente decreto-ley, revisar los contratos con las empresas que trabajan para la Administración Autonómica, con la intención de compensar el alza de precios, ya que la escalada de la inflación está poniendo en riesgo la viabilidad de las obras y los puestos de trabajo, por lo que se revisarán los contratos para evitar el cierre de estas empresas, intentando con ello compensar a las empresas que trabajan con la Junta de Andalucía y están asumiendo el sobrecoste de las materias primas.

Por tanto, se trata de un severo problema que se quiere remediar con una revisión excepcional de precios en los contratos públicos de obra, compensando las pérdidas que ponen en peligro la viabilidad de esos contratos.

Por todo ello, se considera que dicha revisión excepcional de precios debe producirse a través de un decreto-ley en desarrollo del Real Decreto-ley 3/2022, de 1 de marzo, con la intención de llegar a aquellas empresas que, por sus circunstancias específicas, se han quedado fuera del ámbito de actuación de la citada norma estatal.

III

La imprevisibilidad, magnitud e impacto de esta situación obliga a adoptar nuevas medidas dirigidas a incrementar la eficacia y la eficiencia en materia de contratación.

El decreto-ley constituye un instrumento constitucionalmente lícito, siempre que, tal como reiteradamente ha exigido nuestro Tribunal Constitucional, el fin que justifica la legislación de urgencia sea subvenir a una situación concreta, que por razones difíciles de prever requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes.

En las medidas que se adoptan en el Capítulo I del presente decreto-ley concurren las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad previstas en el artículo 86 de la Constitución, considerando, por otra parte, que los objetivos que se pretenden alcanzar con el mismo no pueden conseguirse a través de la tramitación de una ley por el procedimiento de urgencia, y sin que las medidas establecidas en el Capítulo I de este decreto-ley constituyan un supuesto de uso abusivo o arbitrario de este instrumento constitucional.

En el presente caso la extraordinaria y urgente necesidad de intervención de la Administración se justifica por las circunstancias excepcionales que atraviesa la ejecución de los contratos de obra pública, debido al constante y extraordinario incremento del precio de las materias primas y los materiales, traduciéndose en resoluciones contractuales por imposibilidad de ejecución, litigiosidad contencioso-administrativa por reclamación de indemnización de daños y perjuicios, afección al tejido empresarial autonómico y a la pequeña y mediana empresa, con la subsiguiente afección a los trabajadores. Esta situación requiere la adopción de medidas normativas inmediatas y urgentes que permitan paliar las catastróficas consecuencias económicas originadas, de manera colateral, por el desarrollo y prolongación de la pandemia del SARS-CoV-2 e, igualmente, por el desarrollo de los acontecimientos en toda Europa consecuencia del conflicto armado en Ucrania.

Los motivos de oportunidad expuestos, relativos a la situación económica generada por la pandemia en el ámbito de los precios de determinados bienes y que requieren medidas inmediatas y urgentes para evitar el agravamiento de las consecuencias económicas y sociales, demuestran que, en ningún caso, el Capítulo I de este Decreto-ley constituye un supuesto de uso abusivo o arbitrario de este instrumento constitucional.

Por tanto, en las medidas que se adoptan, concurren, por su naturaleza y finalidad, las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad como presupuestos habilitantes para la aprobación de un decreto-ley.

El Estatuto de Autonomía para Andalucía, califica en su artículo 47.2.3 como competencia compartida de la Comunidad Autónoma la relativa a los contratos y concesiones administrativas. Junto a ello, en el artículo 58.2.1.º reconoce a la Comunidad Autónoma competencias exclusivas sobre el fomento y planificación de la actividad económica en Andalucía, de acuerdo con las bases y la ordenación de la actuación económica general y en los términos de lo dispuesto en los artículos 38, 131 y 149.1.11.ª y 13.ª de la Constitución; asimismo el artículo 86 del citado Estatuto de Autonomía dispone que la Junta de Andalucía participa en la elaboración de las decisiones estatales que afectan a la ordenación general de la actividad económica en el marco de lo establecido en el artículo 131.2 de la Constitución entre otras materias. Por otra parte, el artículo 60 reconoce la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de régimen local.

IV

La crisis sanitaria generada por la pandemia del COVID-19 ha producido un fuerte impacto económico y negativas consecuencias sobre la economía andaluza, afectando gravemente a la ciudadanía, a las empresas y a las personas trabajadoras autónomas.

De esta manera, desde los primeros meses del año 2020, en apenas dos años, la economía mundial, en general, y la andaluza, en particular, se han enfrentado a una profunda crisis económica y sanitaria, la del COVID-19, que ha provocado el mayor descenso anual del PIB, desde la segunda mitad del siglo XIX.

Los efectos de la pandemia han sido tan devastadores, que el PIB se contrajo en Andalucía un -10,3% en 2020, y a pesar de que esta caída histórica de la actividad fue menor que la registrada en el conjunto de las Comunidades Autónomas españolas (-10,8%). La comparación a nivel internacional es muy desfavorable, al haber sido España una de las economías con peor comportamiento a este nivel.

Tras esta histórica contracción, la economía andaluza recuperó en 2021 tasas positivas de crecimiento, siendo el balance del año de un crecimiento real del PIB del 5,1%, que si bien es una décima superior a la media nacional (5%), se encuentra por debajo del entorno europeo (5,3%) y, claramente por debajo de los pronósticos ofrecidos por los organismos de previsión al comienzo del año.

Como aspecto positivo, se debe resaltar que estos datos reflejan un cambio en el patrón de comportamiento habitual de la Comunidad Autónoma respecto a otras etapas anteriores, en las que Andalucía caía más en recesión y crecía menos en recuperación. En los tres últimos años, la economía andaluza se ha contraído menos que la española en año de recesión (2020) y ha avanzado a mayor ritmo en años de crecimiento (2019 y 2021).

En 2021, se inició el proceso de recuperación de esta crisis sin precedentes, registrándose tasas positivas de crecimiento, que en cualquier caso no han permitido recuperar en Andalucía y España los niveles prepandemia. Adicionalmente, también como aspecto positivo, y a diferencia de crisis anteriores, los efectos de la actual crisis sobre el mercado de trabajo han sido de menor magnitud.

Desde una perspectiva sectorial, las actividades más vinculadas al consumo social han sido las más afectadas por las restricciones establecidas para controlar la pandemia. En concreto, el valor añadido generado por las actividades recreativas, artísticas y de ocio se contrajo un -23,5% en 2020 y el del comercio, transporte y hostelería un -24,4%.

Esta última rama productiva se ha recuperado parcialmente en 2021, creciendo un 14,3%, mientras las actividades recreativas, artísticas y de ocio han mostrado un nuevo descenso, del -2,9%.

En relación con la demanda, la notable incertidumbre sobre el discurrir de la pandemia a lo largo de 2020 hizo que la inversión se redujera un -11%, lastrando el potencial de crecimiento de la economía andaluza. En 2021 se ha recuperado ligeramente la inversión, con un crecimiento del 1,8%, muy por debajo del crecimiento real del PIB (5,1%).

El crecimiento en 2021 no ha compensado, por tanto, la caída registrada en 2020, siendo el escenario más probable, en estos momentos, que no se recuperen los niveles previos a la pandemia hasta el año 2023. De este modo, muchos indicadores, sobre todo los del sector servicios, los más afectados por las limitaciones a la movilidad e interacciones sociales, se encuentran todavía por debajo de los niveles que tenían antes del inicio de la crisis sanitaria. Especialmente los relacionados con la demanda turística internacional. La última información disponible sobre la entrada de turistas internacionales en Andalucía, referida al mes de enero del presente año 2022, señala que todavía estamos en niveles un 47% inferiores a los de principios de 2020, antes de que se propagara la pandemia en occidente.

A estas circunstancias se une que, debido al fuerte impulso de la demanda a nivel mundial a lo largo de 2021, después de la notable caída de la actividad y el comercio en 2020, se han ido generando desajustes entre la oferta y la demanda, provocando la aparición de cuellos de botella en las cadenas de suministros globales, que han actuado como shocks de oferta adversos.

De esta forma, en la zona euro y otras economías avanzadas fuertemente dependientes de la importación de materias primas y bienes intermedios, el sector de manufacturas se está enfrentando a disrupciones en los procesos de producción, con problemas de abastecimiento de insumos en ámbitos como el de los semiconductores, los productos químicos, los plásticos, la madera o los metales industriales. Dificultades que se unen a las tensiones en el transporte marítimo, y que alcanzan una notable repercusión, dada su relevancia en los flujos de comercio de mercancías a nivel mundial, al ser el medio más utilizado, con el 80% de las transacciones mundiales de bienes.

V

La coyuntura económica internacional ha tenido recientemente un cambio muy significativo y negativo derivado de la invasión de Ucrania por parte del ejército ruso, el pasado 24 de febrero de 2022.

El conflicto bélico, que se produce cuando estábamos saliendo de la crisis del COVID-19, ha provocado un ajuste en las expectativas económicas y geopolíticas a nivel mundial, que está teniendo como consecuencia más inmediata la profundización en los problemas de suministro en las cadenas globales de producción, que ya se manifestaron en la segunda mitad del año 2021, y un agravamiento de la subida de los precios energéticos, que está llevando la inflación y la pérdida de poder adquisitivo de los salarios a registros que no se conocían en más de treinta años. Estas circunstancias suponen una clara amenaza para las perspectivas de crecimiento económico del año 2022.

En el ámbito europeo, el informe publicado por el Banco Central Europeo (BCE) el día 10 de marzo, contempla tres escenarios alternativos con supuestos distintos sobre la severidad y duración de los efectos adversos del conflicto sobre los mercados financieros, los precios de los inputs energéticos y las cadenas globales de valor. Como resultado, el crecimiento del PIB en el área del euro en 2022 se reduciría, con respecto a las previsiones realizadas en diciembre de 2021, entre 0,5 pp (hasta el 3,7%) y 1,9 pp (hasta el 2,3%). Por su parte, la tasa de inflación media en 2022 se incrementaría, de nuevo en relación con las previsiones de diciembre, entre 1,9 pp (hasta el 5,1%) y 3,9 (hasta el 7,1%).

Las consecuencias económicas que tendrá el conflicto en Andalucía y España son todavía muy difíciles de cuantificar, aunque todo apunta a que supondrá un nuevo obstáculo al proceso de recuperación que habíamos empezado a conocer tras la pandemia mundial.

El panel de previsiones de la economía española de marzo de 2022 elaborado por FUNCAS y en el que ya recoge los primeros efectos de la guerra en Ucrania, ha recortado la previsión de crecimiento del PIB para 2022 en ocho décimas porcentuales, situándolo en el 4,8%.

FUNCAS además incide en el shock de oferta que se está produciendo en la economía internacional a consecuencia del impacto de la contienda en los mercados de la energía y de otros recursos naturales clave. La disrupción de los suministros exportados desde Rusia, y la perspectiva de una escalada de sanciones y represalias, han provocado un fuerte encarecimiento de los productos energéticos.