Decreto-ley 9/2022, de 18 de octubre, por el que se modifican la Ley 9/2021, de 23 de diciembre, por la que se crean la Agencia Empresarial para la Transformación y el Desarrollo Económico (TRADE) y la Agencia para la Calidad Científica y Universitaria de Andalucía (ACCUA) y la Ley 3/2018, de 8 de mayo, Andaluza de Fomento del Emprendimiento

I

Las circunstancias excepcionales en la situación internacional, a principios de 2022, suponen un claro contratiempo en el proceso de recuperación económica que se había observado el pasado año 2021, cuando Andalucía había empezado a reestablecer los niveles prepandemia, especialmente en indicadores relevantes como el empleo y el tejido empresarial, las exportaciones internacionales o la captación de inversión extranjera.

Esta trayectoria de recuperación se ha visto abruptamente interrumpida como consecuencia del conflicto bélico en Ucrania, que surge cuando estábamos saliendo de la mayor crisis económica vivida en tiempos de paz, la derivada de la COVID-19, provocando un reajuste en las expectativas económicas y geopolíticas a nivel mundial. En este contexto, una de las consecuencias más inmediatas ha sido la agudización de los problemas de suministro en las cadenas globales de producción, que ya se habían manifestado en la segunda mitad del año 2021, lo que ha derivado en un agravamiento de la subida de los precios energéticos, llevando la inflación y la pérdida de poder adquisitivo de los salarios a registros que no se conocían en los últimos cuarenta años, lo que se ha traducido en un repunte muy acusado de los tipos de interés de referencia en los mercados financieros.

Estas subidas de los tipos se trasladarán progresivamente al coste medio de la deuda de las empresas, en especial en aquellas con un mayor nivel de endeudamiento. Previsiblemente este efecto será mayor en las empresas grandes que en las pymes, en línea con su mayor grado de endeudamiento.

Esta orientación restrictiva de la política monetaria no es fácil que revierta a corto plazo, dada la elevada dependencia de la Eurozona de las importaciones de combustibles fósiles desde Rusia. Pero más allá del efecto directo del encarecimiento del gas sobre la inflación, las presiones inflacionistas se alimentan también a través de los mayores costes de producción de las empresas, puesto que el gas natural es la principal fuente de energía de los sectores industrial y de servicios, y por su impacto en la formación del precio de la electricidad en los mercados europeos. Además, la moderación de la actividad económica en los países más golpeados (como Alemania) se transmitirá, vía flujos comerciales, al resto de economías en forma de una menor demanda exterior.

En este contexto, no se puede descartar el riesgo de que los márgenes empresariales y los salarios no se contengan lo suficiente para evitar una retroalimentación que acabe generando una espiral inflacionista. En definitiva, son muchas las amenazas que elevan la dosis de incertidumbre y que deterioran los indicadores de confianza de los consumidores y de los empresarios, también en el espacio regional.

Por tanto, este escenario resulta muy distinto al que se vislumbraba a finales de 2021 cuando se aprobó la Ley 9/2021, de 23 de diciembre, por la que se crean la Agencia Empresarial para la Transformación y el Desarrollo Económico (TRADE) y la Agencia para la Calidad Científica y Universitaria de Andalucía (ACCUA) y obliga a los responsables públicos y, entre estos al Gobierno de Andalucía, a responder con urgencia con actuaciones ambiciosas de políticas que incrementen las tasas de crecimiento de la productividad y del PIB potencial.

Es preciso recordar que, desde un enfoque estructural, el tejido empresarial de Andalucía es menos compacto que el del conjunto de España. Dicho de otro modo, el número de empresas según el Directorio Central de Empresas (DIRCE) del INE, en relación a la población resulta, históricamente, más reducido en Andalucía que en los promedios nacional y europeo. Así, el total de empresas en Andalucía era de 622.240 en 2021, de las que 621.463 tienen menos de 250 trabajadores, es decir el 99,8% son pymes.

Debe tenerse en cuenta que la limitada presencia de grandes empresas tiene como resultado que el efecto arrastre beneficioso de estas corporaciones de mayor tamaño sea muy escaso, con una menor creación de nuevas pymes en su área de influencia, desde un punto de vista comercial y logístico. Precisamente, estas pequeñas y medianas empresas son las que manifiestan, en general, tener un mayor problema de acceso a la financiación.

En este contexto de mayor atomización del tejido empresarial de Andalucía en relación con el entorno europeo, en el que aún las pymes no han recuperado los niveles prepandemia, y en el que el acceso a la financiación tiene también mayores dificultades que en otros países de la Zona Euro, los resultados empresariales se han visto especialmente afectados en los dos años de pandemia.

Estos rasgos de cierta fragilidad que caracterizan al conjunto empresarial en Andalucía –y que hace más vulnerable a nuestro tejido productivo– vienen a sumarse a otras debilidades estructurales en el espacio regional, que básicamente se manifiestan en una menor renta per cápita y una baja productividad, variables estas que también se relacionan con los niveles reducidos de competitividad regional.

Por todo ello resulta imprescindible que Andalucía aborde como prioridad el incremento de la producción de bienes y servicios innovadores de alto valor añadido, así como la incorporación de tecnologías y formas organizativas más eficientes, que contribuyan a generar ganancias en productividad. Sin olvidar unos mayores esfuerzos en disponer de un capital humano con una formación acorde a las necesidades de los sectores productivos. Todos estos aspectos, que forman parte de la competitividad estructural, son imprescindibles para converger y mejorar en la capacidad para atraer nuevas inversiones e incrementar el potencial de crecimiento de nuestra economía, así como los niveles de bienestar social.

Sin duda, este contexto resulta coincidente en el tiempo con la asunción de nuevos retos económicos y sociales, en concordancia con los objetivos de transición hacia una sociedad más ecológica, digital e inclusiva, que comparte los criterios de la Unión Europea y del Plan de Recuperación (Next Generation). Así, el Gobierno de la Junta de Andalucía entiende que es el momento de repensar las estrategias regionales pasadas y futuras para orientar las actuaciones en materia de innovación, digitalización, transformación económica y apoyo a las pequeñas y medianas empresas (objetivo primero de la política de cohesión para el periodo 2021-2027), en el marco del Pacto Verde Europeo y en línea con los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la ONU.

II

La constitución del nuevo Gobierno de Andalucía, tras la celebración de las elecciones al Parlamento de Andalucía del pasado 19 de junio, requirió aprobar una reestructuración de las Consejerías de la Junta de Andalucía, que respondía a una nueva distribución de competencias. Así, el Decreto del Presidente 10/2022, de 25 de julio, sobre reestructuración de Consejerías, se justifica por la necesidad de acompasar la actividad y organización de la Administración de la Junta de Andalucía con la ejecución del conjunto de políticas públicas que conforman el programa político del Gobierno. Esta redistribución de las competencias de las Consejerías busca siempre la máxima eficiencia posible en el empleo de los recursos públicos para hacer frente a las circunstancias de orden político, económico y social en las que se encuentra inmersa, en la actualidad, la Comunidad Autónoma de Andalucía.

En el artículo 3.2 del citado Decreto del Presidente, dedicado a la Consejería de Economía, Hacienda y Fondos Europeos, se explicita que la Agencia Empresarial para la Transformación y el Desarrollo Económico (TRADE) se adscribe a dicha Consejería, estando adscrita igualmente a la Consejería de la Presidencia, Interior, Diálogo Social y Simplificación Administrativa.

Adicionalmente, el Decreto 153/2022, de 9 de agosto, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Economía, Hacienda y Fondos Europeos, atribuye a esta Consejería las competencias, entre otras, de impulso de la actividad económica de la Comunidad Autónoma de Andalucía, así como la planificación económica y la promoción económica general.

Dichas competencias en materia de promoción económica general, se ejercerán a través de la Agencia TRADE que tiene entre sus fines y objetivos la promoción de la iniciativa pública y privada para la creación de empresas dirigidas a los sectores económicos que la Administración de la Junta de Andalucía considere básicos y la facilitación y la coordinación de los medios para la creación de empresas y de empleo, en el marco de los objetivos de la promoción económica para Andalucía, favoreciendo el desarrollo económico y la mejora de su estructura productiva. Adicionalmente, el artículo 7 de la Ley 9/2021, de 23 de diciembre, establece que constituirá el objeto de TRADE, entre otros, el fomento de la cultura emprendedora, promoción del talento y asesoramiento empresarial.

Por su parte, el Decreto 158/2022, de 9 de agosto, por el que se regula la estructura orgánica de la Consejería de Universidad, Investigación e Innovación, dispone en su artículo 1.c), que esta Consejería tiene entre sus competencias el apoyo a la innovación tecnológica y la inversión empresarial en materia tecnológica, así como el desarrollo de la cultura emprendedora y del emprendimiento tecnológico en la Comunidad Autónoma, sin perjuicio de las competencias que correspondan en esta materia a otras Consejerías.

Abundando en estas funciones, dicho decreto establece un órgano directivo concreto, la Dirección General de Fomento del Emprendimiento y la Formación Continua, que ostenta las competencias, entre otras, para el fomento de la cultura emprendedora, fomento del intraemprendimiento y emprendimiento corporativo en las empresas como elemento de fomento de la innovación. Asimismo, acuerda la adscripción a la Dirección General de Fomento del Emprendimiento y la Formación Continua, de la Comisión Interdepartamental para la Cultura Emprendedora.

Estas competencias presentan una estrecha vinculación con los fines para los que se creó Andalucía Emprende, Fundación Pública Andaluza, ya que se considera que su función descansaba, básicamente, en el apoyo directo a la ciudadanía, pymes y autónomos para hacerles llegar las subvenciones definidas, por su modelo de prestación de servicios a dichos agentes receptores. De hecho, cabe tener presente que, conforme a sus estatutos y a sus documentos de planificación estratégica, la misión de Andalucía Emprende consiste en promover la iniciativa emprendedora y el desarrollo empresarial para contribuir a la dinamización de la economía regional y la sociedad andaluza, apoyando la creación y consolidación de empresas y empleo, mediante la prestación de servicios, de carácter gratuito y que van dirigidos a todas las personas emprendedoras que desean poner en marcha una iniciativa empresarial en Andalucía.

Al respecto, existe una extensa bibliografía científica que ha incidido en la definición de emprendimiento, distinguiendo distintas fases o etapas en el desempeño empresarial. En particular, dentro del amplio conjunto de estudios e investigaciones que han analizado esta materia, destaca la ofrecida por el Global Entrepreneurship Monitor (GEM), cuya metodología goza de un robusto respaldo nacional e internacional. De acuerdo con este estudio de referencia, el emprendimiento es el proceso que se inicia con la generación de una idea, continúa con las acciones de su puesta en marcha, se lanza al mercado, entra en una fase de consolidación y pasa a la fase consolidada cuando sobrevive más de 3 años y medio. Por lo tanto, emprendedor es quien inicia la actividad y dejaría de ser considerado como tal al finalizar ese primer periodo (inferior a 4 años) de su actividad económica, pasando entonces a ser considerado como una empresa consolidada.

De este modo, se puede concluir que el apoyo al emprendimiento, objeto de Andalucía Emprende, se materializa en el respaldo a estas iniciativas y en la posterior constitución o nacimiento de empresas. Por su parte, el impulso al desarrollo empresarial, la apuesta por la investigación, la innovación y la internacionalización, estarían entre las materias que se incluyen en el objeto y fines de TRADE, ya que atañen a empresas con un recorrido más consolidado, por lo que es recomendable que sean entidades distintas las que acometan estos objetivos diferenciados.

En este mismo sentido concluyó el Informe Definitivo de la Auditoría Operativa del Sector Público Instrumental de la Junta de Andalucía en relación con Andalucía Emprende, cuando en las recomendaciones de eficacia indicó que la Fundación tiene una ventaja en el acceso al usuario, estando en una posición óptima para detectar necesidades y trasladárselas a las entidades que deben dar respuesta. Especializándose en la información, formación y sensibilización de la actividad emprendedora (primera etapa del emprendimiento).

III

La Ley 9/2021, de 23 de diciembre, en su artículo 10 establece la constitución efectiva de la Agencia Empresarial para la Transformación y el Desarrollo Económico (TRADE) una vez entren en vigor sus Estatutos, en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de dicha ley. Sin embargo, el proceso de elaboración de los citados Estatutos ha sufrido un retraso a causa de las circunstancias expuestas, que han dado lugar a reconsideraciones en la distribución de competencias y el replanteamiento de la idoneidad acerca de integrar a Andalucía Emprende, Fundación Pública Andaluza, dentro de la Agencia TRADE.

Por ello, resulta de máxima prioridad efectuar una serie de modificaciones urgentes en dicha ley, con carácter previo a la aprobación de los Estatutos de esta Agencia Empresarial que ya no integrará a Andalucía Emprende.

De este modo, se suprime el párrafo c) del artículo 1 de la citada Ley 9/2021, de 23 de diciembre, que ordenaba la extinción, liquidación, cesión e integración global de todo el activo y pasivo de Andalucía Emprende, Fundación Pública Andaluza, en TRADE. Se añade también un nuevo apartado 3 en el artículo 5, motivado por la reestructuración de Consejerías y competencias operadas por el Decreto del Presidente 10/2022, de 25 de julio, y por el Decreto 158/2022, de 9 de agosto, a fin de que el cumplimiento por la Agencia TRADE de sus fines recogidos en el artículo 7.2, en lo que se refiere a actuaciones relativas a la transferencia del conocimiento, se realice conforme a las estrategias y planes elaborados o que se elaboren por la Consejería competente en materia de innovación y transferencia del conocimiento, de acuerdo con esa nueva distribución competencial. Asimismo, se aclaran determinados aspectos relativos tanto al objeto de esta agencia en relación con los instrumentos financieros como a la liquidación del patrimonio de IDEA, y se suprimen varios párrafos y apartados de los artículos 7 y 11 de dicha ley y se hacen otras modificaciones con la finalidad de derogar aquellos preceptos que contemplaban que sería la Agencia Empresarial para la Transformación y el Desarrollo Económico (TRADE) la que cumpliera los fines propios de Andalucía Emprende, Fundación Pública Andaluza. En cuanto al apartado 3 del artículo 11, se suprime la referencia expresa que contenía al «personal adscrito al Sistema de Información Científica de Andalucía (SICA)», sistema al servicio de Universidades y grupos de investigadores, en la regulación de la subrogación de todo el personal laboral proveniente de las entidades objeto de integración en la Agencia TRADE, por cuanto la cita expresa de dicho colectivo podía provocar dudas o interpretaciones erróneas al entenderse que podrían constituir una categoría de personal diferente al resto de personal laboral incluido en el proceso de integración, cuando ello no es así. El Sistema de Información Científica de Andalucía (SICA) no es más que una aplicación de la Consejería con competencias en materia de Universidades e Investigación orientada a la generación de mecanismos para la gestión y mantenimiento de forma continua y actualizada del currículum individual de los investigadores, grupos de investigación e instituciones. Se constituye como un instrumento de ayuda para la Administración en general y los responsables en política científica en particular, en la toma de decisiones.

Ello implica una anulación en el procedimiento previsto de integración de dicha Fundación en la Agencia TRADE. De forma resumida, la justificación para esta modificación se encuentra en el hecho de que la Fundación Andalucía Emprende opera en un segmento de la política de fomento empresarial distinto al de la Agencia TRADE, por lo que la citada Fundación mantendría su personalidad jurídica separada de TRADE al objeto de llevar a cabo sus funciones, con un carácter complementario a las desarrolladas por esta Agencia Empresarial.

De forma indirecta, esta reconsideración de las funciones de Andalucía Emprende implican la necesidad de una modificación de la Ley 3/2018, de 8 de mayo, Andaluza de Fomento del Emprendimiento. De este modo, a la vista de los cambios introducidos ahora y fundamentados en una nueva concepción de la Agencia TRADE, que es compatible con la coexistencia de la Fundación Andalucía Emprende y la prestación de servicios de esta, se mantienen los instrumentos y entidades previstos originalmente en los artículos 6 y 7 de la citada Ley 3/ 2018, de 8 de mayo.

El carácter perentorio de esta modificación en la Ley de creación de TRADE radica en sus implicaciones para la elaboración del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para 2023. Cabe recordar que de acuerdo con la Ley 9/2021, de 23 de diciembre, se tenía previsto que la Agencia Empresarial para la Transformación y el Desarrollo Económico (TRADE) quedara subrogada automáticamente en todas las relaciones jurídicas, derechos y obligaciones que tuvieran «EXTENDA-Empresa Pública Andaluza de Promoción Exterior, S.A.», y Andalucía Emprende, Fundación Pública Andaluza, con sus acreedores a la fecha de cesión global de su activo y de su pasivo y a la fecha de adopción del acuerdo de extinción, respectivamente. En concreto, se había previsto hacer coincidir dichos acuerdos con el 31 de diciembre de 2022.

Es por ello que la decisión ahora de modificar la citada ley, al objeto de no proceder a la integración de Andalucía Emprende, Fundación Pública Andaluza, dentro de TRADE y que la primera mantenga la personalidad jurídica tiene implicaciones inmediatas en las partidas presupuestarias correspondientes, que deben ajustarse antes de la aprobación de la Ley del Presupuesto, dada la necesidad de elaboración por parte de Andalucía Emprende, Fundación Pública Andaluza de un presupuesto de explotación y capital, un programa de actuación, inversión y financiación, así como resto de documentación a acompañar, todo ello conforme a lo establecido en el artículo 58 del texto refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo.

Al objeto de evitar los problemas de gestión que se derivarían de una propuesta de modificación en la Ley 9/2021, de 23 de diciembre, posterior a la aprobación del Presupuesto, no solo en términos de financiación, sino también de contratación en materia de personal y recursos humanos, de provisión de suministros, servicios e inversiones, con efectos patrimoniales, contables, etc., resulta imprescindible acometer, a través del decreto-ley las modificaciones necesarias el mantenimiento de la personalidad jurídica de Andalucía Emprende más allá del 31 de diciembre de 2022.