Decreto-ley 1/2025, de 24 de febrero, de medidas urgentes en materia de vivienda

I

El Estatuto de Autonomía para Andalucía establece en su artículo 25 que, para favorecer el ejercicio del derecho constitucional a una vivienda digna y adecuada, los poderes públicos están obligados a la promoción pública de la vivienda. Por su parte, el artículo 56 establece que corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materias de vivienda, urbanismo y ordenación del territorio. Así mismo, el artículo 71 atribuye a nuestra Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de turismo y en el artículo 47.1.1.ª la competencia exclusiva respecto de la estructura y regulación de los organismos públicos de Andalucía y de sus organismos autónomos.

La dificultad de las personas jóvenes, de las familias con escasos recursos y de los colectivos vulnerables para acceder a una vivienda en compra o en alquiler se ha visto incrementada en los últimos años por la precariedad laboral, los bajos salarios, el alto índice de desempleo y la crisis financiera. Los datos arrojan una escalada de precios y un aumento considerable en la demanda de viviendas, especialmente en alquiler. Según el Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía, el 11,4 % de los hogares en Andalucía viven en régimen de alquiler, una cifra que ha aumentado notablemente en la última década. Sin embargo, la oferta disponible no ha crecido a un ritmo suficiente para satisfacer esta demanda.

Aunque la mayoría de los hogares en Andalucía (alrededor del 76 %) se forman en viviendas en propiedad, la demanda de compraventa ha disminuido progresivamente debido a los altos precios y a las crecientes dificultades para acceder a financiación y al esfuerzo salarial necesario. Uno de los indicadores más preocupantes es este último destinado a la vivienda. En ciudades como Málaga y Sevilla, este esfuerzo para la compra de una vivienda alcanza el 38 % y 36 % respectivamente, cifras muy por encima de los niveles recomendados.

Sobre los precios en venta, el último período con datos disponibles del Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana es el segundo trimestre de 2024, en el que ha alcanzado en Andalucía la cifra media de 1.588,7 €/m². Dicho importe supone un crecimiento del 2,1 % respecto al trimestre anterior y del 8 % respecto al mismo trimestre del año anterior. Si analizamos la evolución del valor tasado de vivienda (€/m²) el precio último supone un crecimiento acumulado del 31,7 % desde el tercer trimestre de 2014 en que se alcanzó el precio mínimo tras la explosión de la burbuja inmobiliaria, aunque no hayamos alcanzado aún el valor máximo alcanzado entonces en el segundo trimestre de 2008.

El «Informe Anual 2023. Capítulo 4. El mercado de la vivienda en España: Evolución reciente, riesgos y problemas de accesibilidad» del Banco de España publicado el pasado 23 de abril de 2024 señala en relación con los precios del alquiler que, entre 2015 y 2022, el crecimiento acumulado de las rentas del alquiler por metro cuadrado para el promedio del stock de vivienda arrendada supera el 28,5 %. El aumento de los precios del alquiler es muy significativo en determinadas ciudades con elevada actividad turística. Así, Córdoba ha tenido un crecimiento acumulado 2015-2022 de un 23 %, Cádiz de un 28 %, Sevilla de un 30 % y Málaga de un 44 %.

En el análisis de la oferta de vivienda nueva, ofrece el dato que desde 2021, el número de nuevas viviendas terminadas se ha estabilizado en torno a las 90.000 unidades anuales frente a unas 650.000 anuales en el promedio del periodo 2006-2008, lo que implica un déficit de oferta particularmente intenso en las comunidades autónomas donde se concentra el crecimiento poblacional y la actividad turística.

El informe concluye con un análisis de políticas públicas alternativas para reducir los problemas de acceso a la vivienda, destacando que las medidas que tienen un mayor impacto positivo sobre la accesibilidad a la vivienda en propiedad y en alquiler son las que actúan sobre la oferta de vivienda y las determinantes de la renta de los hogares.

Según las estimaciones realizadas por el Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana, en el año 2023 Andalucía ha superado los 4,7 millones de viviendas aumentando su número en 33.600 unidades desde el año 2021. En cuanto a viviendas principales, que son las efectivamente ocupadas por los hogares, alcanzaron los 3,35 millones, creciendo a un ritmo de 46.000 viviendas al año desde 2021. Por su parte, en la proyección de hogares elaborada en 2024 por el Instituto Nacional de Estadística, la previsión de hogares en Andalucía para el año 2030 alcanza los 3,71 millones, creciendo a un ritmo de 52.000 hogares al año.

Las proyecciones de hogares se basan en fuentes de información censales y demográficas, sin incluir datos relacionados con las viviendas existentes o previstas en el mercado. Este enfoque permite estimar la evolución futura del número de hogares a partir de tendencias poblacionales, pero es importante señalar que los resultados de estas proyecciones estarán significativamente influenciados por la disponibilidad de viviendas. Por lo tanto, aunque los cálculos demográficos ofrecen una visión del posible crecimiento del número de hogares, las cifras reales podrían variar dependiendo del acceso efectivo a la oferta de viviendas en el futuro.

Así, el objetivo fundamental que se persigue con este decreto-ley es aumentar con carácter urgente la oferta de vivienda a precios asequibles, que garanticen la accesibilidad de las personas a las mismas y faciliten la creación de hogares en Andalucía, lo que supone la base del crecimiento económico y el progreso de la Comunidad Autónoma. Se trata, en suma, de hacer real y efectivamente aplicables nuevas vías de solución para dar respuesta a la urgencia en la necesidad que tiene la población andaluza para acceder a una vivienda.

La aprobación de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (LISTA), y su desarrollo reglamentario, han sentado las bases sólidas para la agilización de los procesos de transformación urbanística, que son fundamentales para el objetivo de proveer suelo para la construcción de viviendas a precios asequibles. Conforme a lo previsto en esta ley la obtención del suelo necesario en el que poder materializar la vivienda protegida se consigue, esencialmente, a través de la ejecución de las actuaciones de transformación urbanística previstas en los instrumentos de ordenación.

También se ha aprobado el Decreto 91/2020, de 30 de junio, por el que se regula el Plan Vive en Andalucía, de vivienda, rehabilitación y regeneración urbana de Andalucía 2020-2030, que establece diferentes programas de ayudas. Además, se han impulsado otros programas tales como Garantía Vivienda Joven (actualmente Garantía Vivienda Andalucía), por el que se conceden garantías para la mejora del acceso a la financiación para la compra de la primera vivienda a las personas jóvenes, así como otros programas financiados al amparo del Plan de Recuperación Transformación y Resiliencia, que en Andalucía se ha desarrollado mediante el Plan Ecovivienda, por el que se promueve el incremento del parque público de vivienda en alquiler asequible.

Pero, aunque la actividad de la Administración no ha cesado de cara a avanzar hacia la finalidad de ofrecer el mayor número de viviendas a precio asequible a la población que así lo requiere, se hace urgente y necesario que se establezcan nuevas medidas para propiciar un aumento exponencial en las viviendas a las que, con tal carácter, pueda acceder la población. La materialización del derecho real y efectivo del acceso a la vivienda así lo impone a los poderes públicos en base al mandato constitucionalmente establecido.

Para abordar los retos actuales en materia de vivienda, el Gobierno andaluz ha dado los pasos para actualizar el marco legislativo, que persigue igualmente el objetivo de garantizar el acceso a una vivienda digna y adecuada en Andalucía. Así, el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, en sesión de fecha 23 de julio de 2024, conoció el Anteproyecto de Ley de Vivienda de Andalucía, y abrió por un plazo de dos meses el proceso de participación pública, ya culminado, encontrándose en el momento actual en fase de tramitación y revisión del texto. Sin embargo, ante la situación de dificultad de acceder a una vivienda en venta o alquiler, y muy especialmente en determinadas zonas de Andalucía, se considera necesario, adoptar un paquete de medidas con carácter urgente, de impulso para garantizar el acceso a una vivienda y anticipar algunas de las medidas contempladas en el Anteproyecto de Ley de Vivienda de Andalucía, así como otras, que tengan como consecuencia la construcción inmediata de un mayor número de viviendas protegidas, a disposición de los andaluces y muy especialmente de los jóvenes, de las familias con escasos recursos y de los colectivos vulnerables, que aspiran todos ellos a crear un hogar en Andalucía, así como proteger el uso residencial para la vivienda habitual y permanente.

Hasta la fecha, el impulso del Gobierno andaluz ha supuesto la calificación provisional de 11.212 viviendas protegidas en construcción en el periodo comprendido entre 2019 y el segundo trimestre de 2024 lo que supone un incremento respecto al quinquenio 2013-2018 de casi el 350 %. No obstante, el objetivo que se persigue es el de duplicar las viviendas protegidas, hasta alcanzar en los próximos cinco años la construcción de al menos 20.000 viviendas, para lo que se propone una agenda temporal, un plazo limitado en el que aplicar determinadas medidas, para incentivar a los promotores públicos y privados a participar en la promoción de dichas viviendas, a la vez que adoptar medidas para reforzar el uso habitual y permanente de la vivienda, y otras que agilicen y eliminen los obstáculos para que se puedan construir con carácter urgente el mayor volumen de viviendas que se precisa.

El título preliminar en su artículo 1 expresa el objeto y fines del presente decretoley, que no es otro que cumplir el mandato constitucional y estatutario de impulsar el acceso a la vivienda a los andaluces, removiendo los obstáculos que en la actualidad dificultan el ejercicio de este derecho. Para ello se establecen medidas temporales que facilitan la disponibilidad de suelo y que agilizan la construcción de viviendas protegidas en Andalucía. Asimismo, se regulan una serie de medidas en materia de viviendas de uso turístico, con el fin de realizar los ajustes urbanísticos necesarios para proteger el uso residencial.

En el título I se establecen medidas en materia de suelo con el objetivo de incentivar la construcción de vivienda protegida y de viviendas dotacionales, así como agilizar la selección de las personas adjudicatarias de las promociones de viviendas protegidas.

En el artículo 2 se establece una disposición para incentivar el cambio de uso en parcelas de suelo urbanizado para destinarlo a la construcción de viviendas protegidas. Las medidas contempladas en la misma tienen un carácter transitorio, dado que las licencias para los proyectos de vivienda deben solicitarse en un plazo máximo de dos años. Para garantizar el principio de autonomía local y las potestades públicas sobre la ordenación urbanística se requiere de un acuerdo municipal que permite a los ayuntamientos disponer sobre la oportunidad de aplicar las medidas o modular su aplicación, en función de sus características y del desequilibrio entre la demanda de suelo para vivienda protegida y la oferta disponible. Con ello se establece un régimen especial que permite edificar las viviendas protegidas en las parcelas sin necesidad de modificar los instrumentos de ordenación urbanística, siempre que se respeten los límites establecidos para garantizar el cumplimiento del régimen de las actuaciones de transformación urbanística, el equilibrio entre los usos residenciales y los equipamientos y la adecuada inserción de las actuaciones edificatorias en la ordenación urbanística de su entorno.

Por un lado, se establece como uso alternativo el uso de vivienda protegida en las parcelas de zonas de uso global residencial, calificadas de servicio de oficinas o de establecimiento de alojamiento turístico. Igual régimen se establece para las parcelas calificadas de dotacional privado que no tengan asignado un destino específico o que estén calificadas con el uso genérico de interés público y social, si las viviendas protegidas se destinan de forma permanente al alquiler. Los parámetros para la edificación serán los establecidos en el instrumento de ordenación urbanística vigente y la densidad máxima de vivienda el resultado de dividir la edificabilidad residencial entre setenta. Con estas condiciones y a los efectos de garantizar el cumplimiento de los deberes de las actuaciones de transformación urbanística establecidos en la legislación estatal del suelo y en las actuaciones de mejora urbana de la Ley 7/2021, de 1 diciembre, en el proyecto que se someta a licencia deberán reservarse las dotaciones locales para equipamientos comunitarios básicos y para espacios libres y zonas verdes que se demanden en base al incremento de población o sustituirse este deber por alguna de las formas previstas en el Reglamento de la Ley.

Por otro lado, en las parcelas calificadas con el uso residencial de vivienda libre que se destinen a vivienda protegida se permite un incremento de la densidad del 20 % respecto a la establecida en los instrumentos de planeamiento y un incremento de la edificabilidad proporcional, siempre que no se supere el aprovechamiento urbanístico. En el caso de parcelas calificadas con el uso residencial de vivienda protegida se permite un incremento de la densidad del 20 % y de la edificabilidad del 10 %. El resto de los parámetros de la edificación serán los determinados en la ordenación urbanística estableciéndose la necesidad de tramitar un estudio de detalle, dentro de los límites que esta figura tiene en la legislación urbanística, cuando sea necesaria su modificación para garantizar la integración del proyecto en el entorno urbano. Con estos parámetros las actuaciones edificatorias no constituyen una actuación de transformación urbanística conforme a lo previsto en el artículo 27 de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre.

En el artículo 3 se regula la posibilidad de establecer, a través de los instrumentos de ordenación urbanística, la compatibilidad del uso de vivienda o alojamiento dotacional público en las parcelas calificadas de equipamiento comunitario básico, conforme a lo previsto en la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, y su Reglamento General.

Esta compatibilidad podrá entenderse de aplicación, sin necesidad de modificar los instrumentos de planeamiento vigentes, cuando las parcelas de equipamiento vacantes en zonas residenciales no tengan un uso específico asignado o estén calificadas con el uso genérico de interés público y social.

El artículo 4 establece un procedimiento de adjudicación abreviado para la selección de las personas adjudicatarias de las promociones de viviendas protegidas que se vayan a ejecutar al amparo de lo dispuesto en el artículo 2 del presente decreto-ley, al que podrán acogerse los promotores públicos y privados a los efectos de ofrecer mayor agilidad al funcionamiento de los registros de demandantes, garantizando en todo momento la transparencia, publicidad y pública concurrencia.

En el artículo 5 se crea la bolsa de suelo para vivienda asequible a los efectos de dar publicidad y transparencia a los suelos disponibles para la construcción de viviendas protegidas y asequibles e impulsar los mecanismos de colaboración público-privada. La información contenida en la bolsa será objeto de publicidad a través del Portal de la Junta de Andalucía.

La disposición adicional primera establece medidas para incentivar la inversión privada y mejorar el acceso a la financiación para la construcción de viviendas sociales asequibles y eficientes desde el punto de vista energético. Así las promociones de viviendas en alquiler asequible que opten a financiación con cargo a la inversión C02. I07, del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, a través de la cual se asigna un presupuesto de 4.000 millones de euros a la «Facilidad para promoción de vivienda social», para financiar actuaciones de promoción de vivienda social en alquiler, alineada con el objetivo de la inversión C02.I02. «Programa de construcción de viviendas en alquiler social en edificios energéticamente eficientes», que se aplica a través del Programa 6 del Real Decreto 853/2021, de 5 de octubre, por el que se regulan los programas de ayuda en materia de rehabilitación residencial y vivienda social del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, ampliando el alcance a suelos y promotores privados, comunicarán formalmente los datos básicos de la promoción, a los efectos de la agilización de trámites de calificación y para la contabilización de objetivos.

En la disposición adicional segunda y disposiciones finales segunda, tercera y cuarta se modifican diversas normas reglamentarias, guardando todas ellas vinculación con la situación de extraordinaria y urgente necesidad que justifica la aprobación de este decreto-ley y la implantación de las medidas que aprueba.

La disposición final primera modifica el Decreto-ley 4/2019, de 10 de diciembre, para el fomento de iniciativas económicas mediante la agilización y simplificación administrativas en la tramitación de proyectos y su declaración de interés estratégico para Andalucía, para la creación de una unidad aceleradora de proyectos de interés estratégico y por el que se modifica la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, para permitir que determinados proyectos residenciales con un impacto significativo en la oferta de vivienda protegida cuenten con el compromiso de la administración autonómica y local para impulsar de manera preferente los procedimientos que les correspondan en su ámbito de competencias.

La disposición final segunda establece la modificación del Decreto 91/2020, de 30 de junio, por el que se regula el Plan Vive en Andalucía, de vivienda, rehabilitación y regeneración urbana de Andalucía 2020-2030, en primer lugar, para ampliar las familias que pueden acceder a una vivienda protegida en Andalucía adaptando los límites de ingresos a los precios de las viviendas protegidas.

En segundo lugar, en coherencia con la regulación del artículo 2.2.b) del presente decreto-ley, se ha modificado el artículo 17 del Decreto 91/2020, de 30 de junio, que regula la duración del régimen de protección de las viviendas y alojamientos protegidos.

En tercer lugar, se revisan los coeficientes territoriales que operan para la ponderación de los precios máximos de vivienda protegida según el artículo 19.2 y 3 del Decreto 91/2020, de 30 de junio, que establece que «deberán ser revisados cada dos años, pudiendo modificarse, en su caso, mediante orden de la persona titular de la Consejería competente en materia de vivienda», a los efectos de viabilizar la construcción de viviendas protegidas en todos los municipios.