Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia

Norma derogada por la disposición derogatoria 1.a) de la Ley 13/2015, de 30 de marzo. Ref. BOE-A-2015-4790#dd.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS.

Uno. La Ley 2/2004, de 24 de mayo, de Modificación de la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia en su disposición final primera autoriza al Consejo de Gobierno para que, en el plazo de un año desde su entrada en vigor, apruebe un texto refundido que se extienda a la regularización, aclaración y armonización de los textos legales citados y de la modificación introducida por la Ley 2/2002, de 10 de mayo.

La finalidad perseguida en el Texto Refundido ha sido contribuir a la seguridad jurídica que se ve reforzada con la incorporación en un texto único de las modificaciones que se han producido en la Ley 1/2001, de 24 de mayo, lo que permitirá una rápida y efectiva interpretación y aplicación de la Norma.

La labor de regularización, aclaración y sistematización que la autorización del legislativo concedió ha permitido dar nueva redacción a diferentes artículos y disposiciones que clarifican su contenido y otorgan coherencia al texto normativo, manteniéndose la estructura lógico-formal de la Ley, habiéndose realizado un esfuerzo especial con las disposiciones adicionales y transitorias.

Se considera conveniente, tanto para la justificación e interpretación de la Norma como para la comprensión por sus destinatarios mantener parcialmente la exposición de motivos de la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia, concretamente sus apartados cinco a trece, que se transcriben a continuación incorporando los objetivos fundamentales de las sucesivas modificaciones que ha tenido el texto de dicha Ley. De este modo quedan exteriorizados los principios inspiradores de la Ley y los principales aspectos objeto de regulación.

Dos. Como principios básicos inspiradores de la Ley, se ha de señalar, en primer lugar, el reconocimiento de la autonomía municipal, otorgándole a los ayuntamientos las competencias en materia de urbanismo, quedando reservadas para la Comunidad Autónoma exclusivamente las que se refieren al control de legalidad y al interés supramunicipal; manteniendo así la doctrina fijada tanto por el Tribunal Supremo como por el Tribunal Constitucional, haciendo desaparecer también la distinción entre ayuntamientos con más o menos población a la hora del reconocimiento de sus facultades.

En segundo lugar, es una Ley que establece instrumentos y mecanismos, tanto de ordenación del territorio como de planeamiento urbanístico municipal, que son flexibles y adaptables en cualquier momento a las circunstancias que el interés público demande. Frente a la rigidez del modelo establecido por la Ley 8/1990, se establece una mayor capacidad de adaptación de la política urbanística y del planeamiento a las coyunturas económicas; propugnando, al tiempo, una tramitación simple lo que sin duda redunda en una mayor seguridad jurídica, tanto para los propietarios de suelo como para las administraciones.

Se pone especial énfasis en los instrumentos de ordenación y de planificación, y en la protección medioambiental y del patrimonio, puesto que la necesidad de crear una ciudad, un ámbito de relación y convivencia más sostenible, es uno de los mayores retos del siglo XXI. Respecto a las competencias medioambientales, se tiene especial cuidado en que los distintos instrumentos garanticen el respeto al medio físico, al medio ambiente y al patrimonio histórico y cultural de la sociedad murciana.

Trata al propio tiempo de solventar los problemas concretos que la Comunidad Autónoma de Murcia tiene y de acomodarse a las tensiones y tendencias legítimas de la población.

Supone, en fin, una importante liberalización del mercado de suelo y se incentiva expresamente la participación de la iniciativa privada en los modos de gestión urbanística, impidiendo la posibilidad de monopolizar los suelos capaces de asumir el crecimiento urbano.

Tres. La Ley dispone de un título preliminar en el que se relacionan el objeto, ámbito, finalidades y competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo, que alcanzan la globalidad, tanto de unas como de otras, que son necesarias para el eficaz ejercicio de la potestad otorgada en el Estatuto de Autonomía.

Cuatro. El título primero distribuye las competencias urbanísticas y de ordenación del territorio; siendo la Comunidad Autónoma la que ejerce las relativas a esta última materia y los ayuntamientos los que van a ejercer las mayores competencias urbanísticas. Cabe destacar que, por primera vez, no se hace distinción alguna de ayuntamientos en razón a su superficie o población y que, con respeto al mandato constitucional, se residencian en ellos las competencias en materia urbanística, reservándose únicamente la Comunidad Autónoma las relativas al control de legalidad y al interés supramunicipal, para aquellas actuaciones cuyo ámbito o influencia sea mayor que el del municipio donde se ubiquen, o que, siendo municipales, tengan influencia en otro u otros municipios. Es, por tanto, una Ley de clara vocación municipalista.

En cuanto a los órganos urbanísticos y territoriales, destaca la creación de la Comisión de Coordinación de Política Territorial como órgano de colaboración y coordinación interadministrativa, que impulsará la agilización de los informes sectoriales en los instrumentos de ordenación y planeamiento urbanístico; también se crea el Consejo Social de Política Territorial como órgano de carácter participativo de los agentes sociales y económicos de la Región.

Cinco. El título segundo se dedica a la regulación del contenido y tramitación de los instrumentos de ordenación del territorio, entre los que figuran, como ordinarios, las Directrices, los Planes de Ordenación Territorial, los Programas de Actuación Territorial y los Planes de Ordenación del Litoral que de forma jerarquizada o autónoma, van a establecer los objetivos, la planificación y coordinación de actuaciones y la ejecución de las políticas urbanísticas y sectoriales con incidencia territorial, regional o comarcal. Vienen a sustituir a las figuras reguladas en la ya obsoleta Ley 4/1992, de Ordenación y Protección del Territorio de la Región de Murcia; debiéndose destacar el carácter dinámico y polivalente de las mismas, así como el procedimiento de formulación y aprobación que regulan, que pretenden acercar los momentos de iniciación y entrada en vigor de los mismos y evitar así las disfunciones que se pueden producir por la diferencia entre el momento analizado a la hora de la formulación y el momento de la aprobación y entrada en vigor, cuyas dinámicas sociales y económicas no tienen necesariamente por qué coincidir.

Además, se regulan como instrumentos excepcionales, las Actuaciones de Interés Regional, para aquellas iniciativas cuyas características trasciendan el ámbito municipal y hayan de beneficiar a la Región de Murcia en el ámbito de los servicios públicos, la economía, la conservación del medio ambiente o la mejora de la calidad de vida.

Como instrumentos complementarios se establece el Estudio de Impacto Territorial, que habrá de acompañar a los instrumentos de ordenación y planeamiento que la Ley señala y que, junto con el Estudio de Impacto Ambiental, valorará, de forma objetiva, la incidencia que sobre la población, la situación económica, el medio ambiente y las infraestructuras genera el instrumento al que acompaña. Se crea el Sistema Territorial de referencia, para disponer de la información global y sectorial necesaria para la mejor toma de decisiones en los correspondientes instrumentos de ordenación.

Finalmente se contempla la Cartografía Regional con la finalidad de potenciar su difusión a través de las nuevas tecnologías.

Seis. El título tercero regula el régimen urbanístico de la propiedad del suelo, partiendo del nuevo régimen acuñado por la legislación estatal. Se divide el suelo en las tres clases básicas de urbano, no urbanizable y urbanizable y, de acuerdo con la legislación estatal, se desarrollan para adaptarlos a la realidad regional. Aun no siendo la Región de Murcia extensa en su territorio, sí ofrece peculiaridades en sus asentamientos tradicionales a los que la Ley no puede ser ajena, ya que la primera finalidad de una Ley con vocación de perdurabilidad es la regulación de las circunstancias y situaciones que son específicas del territorio al que afectan.

En este sentido el texto contiene una específica regulación de la Huerta Tradicional de la Región de Murcia, adecuando su realidad a las diferentes clases y categorías de suelo previstas en esta Ley.

En el suelo urbano se establecen cuatro categorías y, junto al suelo urbano consolidado y sin consolidar, se definen las categorías de suelo urbano de núcleo rural, correspondiendo a aquellos asentamientos de población tradicional, vinculados al sector primario con relaciones de vida comunitaria y un mínimo de infraestructuras, que son frecuentes en los municipios de la Región. Y también se crea el suelo urbano especial para aquellos terrenos que constituyan un asentamiento frente a camino público tradicional, aun careciendo de alguno de los requisitos del suelo urbano común.

En el suelo urbano se desarrolla también el sistema estatal de derechos y deberes, y se establece la inexistencia de cesión de aprovechamiento en los suelos urbanos consolidados, núcleos rural y especial y la posibilidad de que en el suelo urbano sin consolidar la cesión, que en principio se establece, pueda modularse en función de las cargas.

El suelo no urbanizable se trata con especial interés, desarrollando la categorización de la Ley estatal. En este sentido, los suelos que estén sujetos a algún régimen de especial protección por la legislación sectorial, por los instrumentos de ordenación territorial, por los instrumentos de ordenación de recursos naturales o porque el planeamiento justificadamente así los clasifique, constituyen los tipos de suelo no urbanizable.

El suelo urbanizable se configura en la doble condición de sectorizado y sin sectorizar, si bien no se establece ninguna preferencia entre ellos a la hora de su gestión, salvo la delimitación para su desarrollo posterior, que también podrá ser modificada durante la vida del planeamiento. Las cesiones del aprovechamiento se generalizan en el 10 por 100, graduándose la participación pública en los costes de urbanización de dicha cesión, en función de la iniciativa pública, concertada o privada de la actuación. Para la adecuación a las necesidades y realidad regionales se fija la categoría de suelo urbanizable especial referida a los suelos de un entorno ambiental propio y con urbanización parcial, para los que se establece un régimen de protección ambiental a través de planeamiento de desarrollo especial.

En cuanto al régimen de edificación, se establece un régimen excepcional para el suelo no urbanizable, previa autorización y con unos usos muy restringidos, incluyendo la posibilidad de vivienda ligada a la actividad productiva de la explotación del suelo de que se trate. Y para el suelo urbanizable, se establece la posibilidad de usos permitidos que precisarán autorización municipal y otros usos excepcionales, que en todo caso necesitarán la previa autorización de la Administración Regional; estableciéndose asimismo la suspensión de este régimen transitorio cuando las circunstancias así lo demanden.

Siete. El título cuarto regula el planeamiento urbanístico municipal, estableciendo el Plan General de Ordenación como instrumento único de la ordenación global municipal, que tendrá mayor o menor contenido y desarrollo en función de las necesidades propias del término municipal. Responde a criterios generalmente aceptados, tanto por la sociedad como por los profesionales y la Administración, y trata de mejorar las deficiencias acusadas a lo largo de los últimos años.

Se pone especial énfasis en el desarrollo sostenible, fijando la obligatoriedad también del sometimiento a Evaluación de Impacto Ambiental y protección del patrimonio histórico y cultural; fijando unos niveles mínimos de calidad urbana, junto con un régimen de dotaciones de acuerdo con las necesidades concretas de cada sector.

Por lo que respecta a los criterios de aprovechamiento y cesiones del suelo urbanizable, se establecen cinco categorías en cuanto a los aprovechamientos, que dan lugar a un porcentaje de cesiones para zonas verdes y equipamientos que se incrementa conforme aumentan los índices de aprovechamiento; cesiones, en cuanto a los equipamientos, que tienen el carácter de genéricas para que el plan de desarrollo fije los destinos necesarios para la mejor puesta en servicio del sector.

Los aprovechamientos, en los que como ya se ha dicho, se fija una cesión del 10 por 100 a favor de la Administración actuante, se definen como de referencia con una doble finalidad; en primer lugar, para justificar la coherencia intrínseca del planeamiento en la fijación de distintos aprovechamientos a distintos sectores y a distintos usos; y, en segundo lugar, para permitir una flexibilización de hasta un 10 por 100 en el planeamiento concreto del sector con incidencia en el régimen de cesiones.

Los sistemas generales se adscribirán o vincularán a los sectores, en cuyo caso, los propietarios obtendrán en ellos su aprovechamiento y, en el caso de no adscribirse a ningún sector, su obtención considerada no preferente se hará por expropiación o por adscripción posterior. De igual forma, no se establece una programación económica en tanto no se concreten los compromisos efectivos por parte de la Administración o de los particulares.

Se establece el Plan Parcial y los Planes Especiales como instrumentos genéricos de desarrollo, debiendo hacerse especial mención a esta última categoría, ya que se catalogan hasta diez tipos distintos de planeamiento especial que van a tratar de desarrollar y dar cumplida satisfacción a las necesidades peculiares de distintos usos y situaciones específicas que se dan en la Región de Murcia; debiendo destacarse, entre ellos, junto a los de reforma interior y rehabilitación, los de ordenación de núcleos rurales, los de adecuación urbanística y los de especial trascendencia turística.

Con la finalidad de fomentar la construcción de viviendas de protección pública el planeamiento podrá calificar suelo con destino a este uso específico y determinar las condiciones y ámbitos de aplicación de primas de aprovechamiento, estableciéndose una reserva obligatoria del 10% de la edificabilidad residencial en suelo urbanizable, excepto para los desarrollos de mínima densidad.

En materia de procedimiento se ha apostado por la flexibilidad y la polivalencia, y son los ayuntamientos los que van a aprobar definitivamente la mayor parte de los instrumentos urbanísticos, reservándose la Comunidad Autónoma sólo la aprobación definitiva de los Planes Generales, adaptaciones, revisiones y modificaciones de los mismos que afectan a la estructura general y orgánica del territorio; siendo de aprobación exclusivamente municipal todo el planeamiento de desarrollo y el planeamiento especial.

Ocho. El título quinto se refiere a la gestión urbanística y a los patrimonios públicos de suelo. En cuanto a la gestión urbanística se hace un amplio desarrollo de todas las posibilidades de gestión, tanto en actuaciones aisladas como en actuaciones integradas, recogiendo, entre las primeras, dos sistemas que han dado mucho juego en la ejecución del planeamiento a lo largo de los años, como son la cesión de viales y la normalización de fincas.

Especial mención merecen las actuaciones integradas, bien sean de iniciativa privada o de iniciativa pública. En ambas y con las excepciones y especificidades que la Ley determina, se establecen dos instrumentos en torno a los que pivota todo el sistema de gestión de unidades de actuación. Por un lado, el Programa de Actuación, para establecer todo el régimen de garantías, compromisos, inversiones y plazos a que se compromete el urbanizador de forma fehaciente y que tiene como finalidad la eficacia de tales determinaciones, queriéndose conseguir con ello que no queden sin contenido real los compromisos ofrecidos y que han sido determinantes de la aprobación administrativa. Así, el Programa de Actuación podrá elaborarse tanto por la Administración como por los particulares y en varios momentos de la tramitación administrativa, incluso sin planeamiento, pudiendo tramitarse conjuntamente, tanto con instrumentos de planeamiento como de gestión.

El segundo instrumento es el proyecto de reparcelación, que se utiliza, tanto en el sistema de compensación como en el de cooperación y concurrencia, en su caso, y que se ha acreditado a lo largo de los años como el más conveniente para garantizar la física equidistribución de los beneficios y cargas.

Se propicia la intervención de los particulares, ya que sólo deberá actuar la Administración en casos especialmente dificultosos o ante la inexistencia de la iniciativa privada.

Los ayuntamientos, ante la inexistencia de iniciativa privada o en circunstancias de urgencia, podrán convocar concursos mediante el sistema de concurrencia en los que no hará falta ostentar la condición de propietario del suelo, fijando unas condiciones especiales a través de la utilización del ya referido Programa de Actuación; cabe significar que es un sistema de iniciativa pública y que no depende de la voluntad exclusiva del que pretenda ser urbanizador, en aras a establecer un equilibrio con los derechos inherentes a la propiedad del suelo.

Se fijan también los sistemas de expropiación y de ocupación directa, completando el espectro de actuaciones públicas a semejanza de otras Comunidades Autónomas.

En cuanto a la intervención pública en el mercado del suelo se regulan, tanto los patrimonios públicos de suelo, como los derechos de superficie y de tanteo y retracto, así como el régimen de edificación forzosa y el Registro Municipal de Solares, que deben ser instrumentos a potenciar en la gestión municipal.

Nueve. El título sexto se ocupa de la intervención administrativa y de la disciplina urbanística, regulando, por un lado, la licencia en sus distintas modalidades, como instrumento fundamental de control de los actos de edificación y uso del suelo, y estableciendo su coordinación con otras licencias y con las previas autorizaciones de otras administraciones.

Singular referencia merece el establecimiento de un expediente sancionador único, en el que se incardinan tanto la suspensión de actuaciones ilegales como el restablecimiento de la legalidad infringida con la sanción económica que tales actuaciones merezca, poniendo especial énfasis en los controles por parte de la Administración y en el alcance de todos los sujetos e intervinientes en el proceso.

Diez. El título séptimo está referido a la ordenación del litoral, regulándose el régimen de autorizaciones, infracciones y sanciones y el desarrollo de los proyectos y ejecución de obras.

Once. Las Disposiciones Adicionales, Transitorias, Derogatoria y Final contienen un exhaustivo tratamiento de los objetivos que le son propios; debiéndose significar especialmente la Adicional Segunda que fija las normas, por otro lado ya establecidas en la Ley 10/1995, de Distribución de Competencias Regionales en materia de Urbanismo, a las que se han de someter los instrumentos de ordenación del territorio y planificación urbanística, en orden a la aplicación de la legislación medio ambiental.