Decreto-ley 2/2019, de 26 de diciembre, de Protección Integral del Mar Menor

El presente Decreto-ley se entiende tácitamente sustituido, con efectos de 2 de agosto de 2021, por la Ley 3/2020, de 27 de julio, de recuperación y protección del Mar Menor. Ref. BOE-A-2021-9793

I

El grave desequilibrio que el estado ecológico del Mar Menor atraviesa en los últimos tiempos es causa de creciente preocupación para el Gobierno regional y para toda la ciudadanía de la Región de Murcia. Sus relevantes valores naturales, paisajísticos, culturales y turísticos están hoy comprometidos, y es necesario emprender –con carácter extraordinario y urgente– acciones normativas y no normativas encaminadas a su protección y recuperación.

Una norma con rango de ley dirigida a la protección del Mar Menor debe comenzar por mencionar –aunque sea muy brevemente– por qué nuestro Mar Menor resulta tan singular.

El Mar Menor es un mar interior separado del Mar Mediterráneo por una estrecha banda de arena de 22 km de longitud (La Manga), atravesada por diversas golas, lo que determina el semiconfinamiento de sus aguas y les confiere unas características singulares de salinidad y temperatura. Cuenta además con cinco islas de origen volcánico y varios humedales en sus márgenes, así como dos sistemas salineros (San Pedro al Norte y Marchamalo al Sur).

Estas características singulares han propiciado la aparición de hábitats y especies de gran valor. En el Mar Menor y su entorno se han inventariado 27 tipos de hábitats de interés comunitario, 8 de ellos prioritarios. Son también abundantes las especies protegidas, entre las que destaca la presencia de praderas de fanerógamas marinas, peces de especial valor como caballitos de mar o el fartet, especies en peligro de extinción como las nacras, y relevantes comunidades de aves acuáticas.

La protección de tales valores ha dado lugar a la declaración de diferentes figuras de protección: en torno al Mar Menor existe un parque regional (Salinas y Arenales de San Pedro del Pinatar) y dos paisajes protegidos (el Paisaje Protegido del Cabezo Gordo, y el Paisaje Protegido de los Espacios Abiertos e Islas del Mar Menor); se han declarado diversas Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA) y Zonas Especiales de Conservación (ZEC); el Mar Menor ha sido también declarado Humedal de Importancia Internacional (sitio Ramsar); y está asimismo incluido en la Zona Especialmente Protegida de Importancia para el Mediterráneo (ZEPIM) del Área del Mar Menor y zona oriental mediterránea de la costa de la Región de Murcia. La planificación de estos espacios se instrumenta a través del Plan de gestión integral de los espacios protegidos del Mar Menor y la franja litoral mediterránea de la Región de Murcia, recientemente aprobado por Decreto del Consejo de Gobierno de 10 de octubre de 2019 (BORM n.º 242, de 19 de octubre de 2019, Suplemento n.º 7).

En las inmediaciones del Mar Menor la densidad de población es alta todo el año, aunque aumenta espectacularmente en verano, siendo muy destacados los usos turísticos, recreativos y pesqueros, sin olvidar la importancia que para la economía de la zona representa la actividad agrícola. El proceso de transformación económica, social y urbanística que ha afectado al Mar Menor en el último medio siglo (y aun antes, en el caso de la minería) ha supuesto multitud de impactos en el medio físico y natural y hace del Mar Menor un área necesitada de una especial protección.

El Mar Menor es, en fin, uno de los principales elementos de identificación cultural de la Región de Murcia, y despierta en todos los murcianos un fuerte apego emocional. Su mal estado ambiental se vive con tristeza, pero también con esperanza, y la ciudadanía demanda de los distintos niveles de gobierno implicados (estatal, autonómico y local) la adopción de las medidas necesarias para su recuperación.

II

Para describir el proceso que sufre el Mar Menor, podemos acudir al Informe integral sobre el estado ecológico del Mar Menor, elaborado por el Comité de Asesoramiento Científico del Mar Menor, que se hizo público por el Pleno del Comité en su reunión del día 13 de febrero de 2017. El Informe identifica la convergencia en el Mar Menor de diversos impactos:

Junto a ello, se ha intensificado el uso de aguas subterráneas tras su previa desalobración. Tras la sequía de 1995, la puesta en marcha de plantas desalobradoras de aguas subterráneas inició el vertido de salmueras con altas concentraciones de nutrientes. Estos residuos terminaban en la red de drenaje y en el acuífero Cuaternario, que recibía la recarga por retornos de riego en las áreas de cultivo, además de transportarse hacia los acuíferos confinados profundos.

Muy recientemente se han añadido también algunos recursos procedentes de la desalación marina.

Esta significativa expansión del regadío –entre 1988 y 2009 el regadío aumentó más de un 140 por 100– ha incrementado de forma muy notable los flujos hídricos y de nutrientes que alcanzan el Mar Menor y sus humedales litorales a través del conjunto de flujos superficiales, subsuperficiales y subterráneos. Los abonos y fitosanitarios son, en parte, lixiviados y transportados por el agua de escorrentía hacia el Mar Menor, además de llegar por descarga subterránea de agua dulce (salobre) hacia el Mar a lo largo del borde costero en una franja relativamente estrecha de la orilla. A ellos se unen otros contaminantes emergentes como plaguicidas, antibióticos y otros medicamentos, así como residuos de explotaciones ganaderas.

El incremento de las concentraciones de nutrientes aparece ligado a los procesos de eutrofización, en los que las fanerógamas marinas son sustituidas por macroalgas, en un primer paso, y posteriormente por el fitoplancton que produce el sombreado del fondo y limita el crecimiento de la vegetación sumergida. En el Mar Menor, tras el dragado y ensanchado del canal del Estacio en 1973, los fondos hasta entonces cubiertos fundamentalmente por la fanerógama Cymodocea nodosa, fueron siendo ocupados por una pradera densa de la macroalga invasiva Caulerpa prolifera, que cubría ya la mayor parte de los fondos a principios de los años 90, cuando también empiezan a surgir proliferaciones masivas de medusas como consecuencia de la eutrofización creciente.

En la primavera del 2016, el Mar Menor alcanzó un estadio de eutrofia grave, en el que el exceso de nutrientes provocó un crecimiento explosivo de algas unicelulares, que dio al agua un color verdoso impidiendo el paso de la luz a las zonas profundas, y consecuentemente la fotosíntesis de la vegetación. La pérdida del 85 por 100 de las praderas provocó desequilibrios tróficos y aumentó la demanda de oxígeno por la descomposición de la materia orgánica del fondo.

Así ocurrió en diciembre de 2016, y –con posterioridad a la publicación del Informe integral– el fenómeno se ha repetido en septiembre y diciembre de 2019. Los lamentables sucesos del pasado mes de septiembre fueron especialmente virulentos, ocasionados por una Depresión Aislada en Niveles Altos (DANA) que generó lluvias torrenciales y la entrada ingente de agua dulce al Mar Menor, cargada de materiales en suspensión y nutrientes. La DANA provocó una estratificación de la columna de agua en dos capas de diferente salinidad, con anoxia en la capa profunda y, finalmente, la mortandad masiva de peces y crustáceos.

Un diagnóstico similar al del Informe integral nos lo ofrece la declaración de impacto ambiental del Análisis de soluciones para el vertido cero al Mar Menor proveniente del Campo de Cartagena (conocido como plan de vertido cero), formulada por Resolución de la Dirección General de Biodiversidad y Calidad Ambiental el pasado 4 de septiembre de 2019 (BOE núm. 232, de 26 de septiembre):

«El estudio de impacto ambiental ha estimado del orden de 300.000 tn de nitratos acumulados durante décadas en el acuífero cuaternario, a los que habría que añadir los presentes en la superficie del suelo y en la zona del subsuelo no saturada. Esto justifica que, más allá de la necesidad de actuar en el origen del problema para que no se siga incrementando, la actuación sobre este acuífero es necesaria si se pretende mejorar la situación actual de la laguna del Mar Menor a medio plazo.

Se identifica un grado de eutrofia en la laguna tal que afecta significativamente tanto a la calidad del agua como al ecosistema asociado, cuyo origen está en la llegada de aguas tanto superficiales como subterráneas contaminadas por la actividad agrícola y ganadera, fundamentalmente. De hecho, el circuito creado con la extracción de agua subterránea de salobraciónretorno de regadío y vertido de rechazos unido a la aportación agrícola por sobrefertilización de una media de 40 kg N/ha, es la principal causa del incremento de contaminantes en el acuífero cuaternario, cuya potencia se ha incrementado debido a los retornos de regadío dejándolo más expuesto (2 a 3 metros de profundidad en la zona próxima al litoral).

También existe la presión de los vertidos procedentes de las EDAR que, en determinados episodios, pueden aportar contaminantes al medio receptor.

Además, la escorrentía o infiltración en el terreno de aguas procedentes de antiguas zonas mineras no restauradas provocan la llegada de sedimentos y metales pesados a la laguna. Así como los usos productivos o turísticos de la propia laguna, que pueden dar lugar a vertidos incontrolados o afectar a las condiciones hidromorfológicas de la laguna debido a las infraestructuras asociadas».

III

A la vista de la evolución descrita, este Decreto-Ley se propone adoptar medidas normativas urgentes y extraordinarias orientadas a que el Mar Menor, como ecosistema natural, recupere y mantenga un buen estado ambiental. Se inserta, pues, dentro de la obligación que tienen todos los poderes públicos de defender y restaurar el medio ambiente, impuesta por el artículo 45 de la Constitución.

La protección y recuperación del Mar Menor exige reducir el aporte de nutrientes que afluyen a él por diversas vías, para lo cual se han de adoptar importantes medidas que no tienen carácter normativo. En el Análisis de soluciones para el vertido cero al Mar Menor proveniente del Campo de Cartagena se describen diversas actuaciones, entre las que se deben destacar aquí algunas de extraordinaria importancia, como la extracción de aguas subterráneas para el drenaje del acuífero cuaternario, mediante drenes (Actuación 5) y mediante pozos (Actuación 6), dado que el acuífero cuaternario presenta conexión hidraúlica con el Mar Menor, mayor cuanto más alto es su nivel freático. Como se señala en la Declaración de Impacto Ambiental del citado Análisis de soluciones, «la descarga subterránea de este acuífero constituye una de las principales vías de entrada de contaminantes a la laguna costera, ocasionando la degradación ambiental en el que se encuentra»; problema que parece agravarse en opinión de la comunidad científica, que viene señalado, sobre todo desde noviembre de 2018, que el acuífero se está recargando debido a las lluvias, siendo preciso proceder a su extracción para evitar la entrada masiva de agua dulce con altas concentraciones de nutrientes procedentes del acuífero.

Otra actuación urgente es la del control de escorrentías y transporte de sedimentos contaminados a nivel de cuenca (Actuación 9), mediante la construcción de estructuras de retención de aguas situadas en las zonas más bajas, y de retención de sedimentos en los cauces medios o medios-altos de las ramblas, con diques transversales en cabecera para laminar los caudales de avenida.

Se debe tender a la «salmuera cero» elaborando un plan, por la administración competente, que contemple soluciones como la «doble desalobración».

Junto a estas y otras actuaciones, las medidas normativas resultan también necesarias, para poner en marcha los instrumentos de intervención adecuados y concretar el deber general de conservar el medio ambiente que atañe a todos los ciudadanos y los poderes públicos.

En el momento presente, este deber exige reducir los impactos que recibe el Mar Menor, particularmente el aporte de nutrientes; fomentar actuaciones y comportamientos sostenibles; y reorientar el modelo productivo y los usos del territorio de modo que permitan al Mar Menor alcanzar cuanto antes un estado de conservación favorable.

La situación descrita anteriormente impone actuaciones extraordinarias de carácter urgente para revertir cuanto antes el proceso de degradación ambiental, actuando sobre las presiones que se han identificado como causantes del mismo. El recurso al Decreto-Ley parece plenamente justificado, por concurrir el presupuesto de la «extraordinaria y urgente necesidad» exigido por el artículo 10.3 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, aprobado por Ley Orgánica, 4/1982, de 9 de junio (en adelante, EARM).

Es propósito de este Decreto-Ley abordar este ambicioso objetivo desde un enfoque integral. Se da así cumplimiento al encargo recibido del Pleno de la Asamblea Regional que, en sesión celebrada el 18 de octubre de 2019, instó al Consejo de Gobierno a elaborar, con carácter de urgencia, un DecretoLey para la Gobernanza y Gestión Integral del Mar Menor que, teniendo como punto de partida las conclusiones de la Comisión especial del Mar Menor de la IX Legislatura, condujese a la necesaria revisión y adaptación de las actuales políticas urbanísticas, turísticas, agrícolas y medio ambientales. Según el mandato de la Asamblea, este Decreto-Ley debía abordar, entre otras cuestiones: a) Instrumentos de gestión ambiental y sectorial, b) Planes y programas específicos a desarrollar, c) instrumentos de gestión de carácter transversal, d) Regulación de usos y actividades.

Asimismo, la Asamblea Regional de Murcia instó al Consejo de Gobierno, a suspender cautelarmente todos los desarrollos urbanísticos que afectasen directa o indirectamente al Mar Menor, con la excepción de la ampliación natural de los cascos urbanos consolidados, con respeto a los derechos urbanísticos adquiridos por los particulares en los planes aprobados o en trámite; a solicitar al Gobierno de España el desarrollo conjunto de un Proyecto de Corrección Hidrológica de la red de drenaje y de Corrección Hidrológico-Forestal de la cabecera de la cuenca; a la redacción de un plan específico para la ejecución de las infraestructuras que sean necesarias para la evacuación y en su caso, tratamiento de las aguas del freático provenientes del bombeo de sótanos de edificios en los núcleos de población contiguos a la ribera del Mar Menor; y a trasladar a las administraciones públicas competentes la necesidad de poner en marcha convenios de colaboración con la finalidad de realizar la separación de redes de saneamiento y pluviales en aquellas zonas donde aún se encuentren de forma unitaria.

IV

El carácter integral de este Decreto-Ley lo distingue de las dos leyes regionales que lo han precedido, de aplicación territorial al Mar Menor y su entorno.

Encontramos un primer antecedente en la temprana regulación legal llevada a cabo por la Ley 3/1987, de 23 de abril, de Protección y Armonización de Usos del Mar Menor. Se trataba de una norma de alcance limitado, que tenía por objeto regular cuatro instrumentos de ordenación del territorio (las directrices de ordenación territorial, el plan de saneamiento del Mar Menor, el plan de armonización de usos del Mar Menor, y el Plan de Ordenación y Protección del Litoral del Mar Menor), así como la creación de un Consejo Asesor Regional del Mar Menor. La Ley 3/1987, de 23 de abril, fue derogada por la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia, por la necesidad de introducir un marco general de instrumentos de ordenación territorial para toda la Región.

Es destacable que la Exposición de Motivos de esta ley señalaba ya en 1987 que el Mar Menor y su entorno «es de las zonas más necesitadas de protección debido al proceso de transformación de las estructuras socioeconómicas y del modelo de desarrollo al que se ha visto sometido en las últimas décadas; los impactos, modificaciones y degradaciones del medio físico-natural que han comportado tales transformaciones; la intensidad y diversidad de explotación de los recursos naturales a través de actividades relacionadas con la agricultura, la pesca, la minería y el turismo; el rápido proceso de crecimiento que se ha operado en el área y que ha generado profundas modificaciones en la estructura e imagen espacial».