Decreto-ley 8/2020, de 16 de julio, por el que se establece el régimen sancionador por el incumplimiento de las medidas de prevención y contención aplicables en la Región de Murcia para afrontar la situación de crisis sanitaria ocasionada por el Covid-19

El Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, estableció una serie de medidas y pautas generales de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria, una vez superada la fase III del Plan para la Transición hacia una Nueva Normalidad y finalizada la vigencia de la declaración del estado de alarma.

Para el adecuado desarrollo de lo previsto en el mismo y con el fin de garantizar el cumplimiento de las medidas generales que recoge, la Disposición adicional tercera del Decreto-Ley 7/2020, de 18 de junio, de medidas de dinamización y reactivación de la economía regional con motivo de la crisis sanitaria (COVID-19), habilita específicamente al Consejo de Gobierno para aprobar y modular, mediante Acuerdo, las medidas de aforo, desinfección, prevención, acondicionamiento y cuantas otras resultasen necesarias, de modo que pudiera integrarse en un único documento el conjunto de reglas esenciales que debían ser observadas por los ciudadanos y los diferentes sectores implicados en el desenvolvimiento de la actividad económica y social. A este efecto, se prevé en esta Disposición que la concreción, ejecución, inspección y control de la aplicación de tales medidas corresponda a cada una de las Consejerías y, en su caso, Entidades Locales que resulten competentes, en atención al régimen de distribución de competencias previsto en las Leyes. Por último, se contempla que las medidas resultarán de aplicación hasta la aprobación de un nuevo Acuerdo de Consejo de Gobierno que, en función de la evolución epidemiológica y a propuesta de la Consejería de Salud, determine dejarlas sin efecto, total o parcialmente

Mediante Acuerdo de 19 de junio de 2020, el Consejo de Gobierno hace uso de la habilitación conferida y aprueba las medidas de prevención y contención aplicables en la Región de Murcia para afrontar la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, tras la finalización del estado de alarma y para la fase de reactivación. Ese conjunto de medidas de higiene, prevención, contención y aforo, se estructura en torno a tres bloques:

Posteriormente, mediante Acuerdo del Consejo de Gobierno de 9 de julio de 2020, se modifica el anterior Acuerdo de 19 de junio, al objeto de facultar al titular de la consejería competente en materia de salud para la adopción, en supuestos excepcionales y por razón de urgencia, de medidas adicionales de carácter temporal para garantizar la salud de los ciudadanos, suspendiendo, modulando o modificando incluso las medidas contenidas en el propio Acuerdo, con el fin de dar una respuesta rápida y eficaz ante cualquier problema urgente de salud pública que pudiera derivarse de la evolución de la situación epidemiológica. Asimismo, podría adoptar cualesquiera otras medidas de carácter temporal y restrictivo aplicables a sectores determinados o ámbitos territoriales concretos, en aquellos supuestos en que la aparición de brotes localizados de la enfermedad hiciera aconsejable adoptar medidas de mayor endurecimiento para garantizar la seguridad colectiva.

Por lo que respecta a las medidas generales y específicas de higiene, distanciamiento social y contención, incluidas en el apartado I del Anexo del Acuerdo de 19 de junio, también se incorpora una nueva medida para salvaguardar contagios comunitarios, a la vista de la evolución epidemiológica y de la experiencia adquirida. En concreto, se adiciona un nuevo subapartado para introducir unas previsiones específicas de comportamiento y actuación personal en los casos en que exista sospecha de padecer la enfermedad y también para cuando tales casos sean confirmados, así como para sus contactos, a los efectos de garantizar el necesario aislamiento de estas personas y evitar una mayor propagación del virus en la comunidad.

Finalmente, debido fundamentalmente a la aparición de determinados brotes en la Región de Murcia y al incremento de casos positivos en personas asintomáticas, a través del Acuerdo del Consejo de Gobierno de 13 de julio de 2020, se modifica otra vez el Anexo del Acuerdo de 19 de junio, para reforzar las condiciones y régimen de uso del medio de protección más eficaz y más sencillo de los que se están aplicando, estableciendo así el carácter obligatorio del uso la mascarilla en la vía pública, en espacios al aire libre y en cualquier espacio cerrado de uso público o que se encuentre abierto al público. También se incrementa la protección general con la prohibición del uso compartido de dispositivos de inhalación de tabaco, pipas de agua, cachimbas o asimilados en cualquier establecimiento abierto al público, y se refuerza la sectorial con la incorporación de medidas específicas respecto a la actividad agrícola y ganadera y las industrias agroalimentarias y cárnicas.

En el contexto epidemiológico actual, caracterizado por un leve repunte en el número de casos confirmados, con el consiguiente incremento de ingresos hospitalarios, las medidas aprobadas serían suficientes para el control de los brotes y la ruptura de las cadenas de transmisión, siempre que las mismas se cumplieran escrupulosamente por los ciudadanos y los operadores de los distintos sectores económicos y que se dispusiera de un régimen sancionador específico y completo para exigir la procedente responsabilidad administrativa a quienes las vulneren.

Por ello, para lograr los objetivos de control y superación de la pandemia, es preciso complementar el vigente catálogo completo y actualizado de medidas acordes con la situación epidemiológica (que podrán ser revisadas por el Consejo de Gobierno u objeto de suspensión, modulación o modificación por el titular de la Consejería en supuestos excepcionales y por razón de urgencia) con el establecimiento de un régimen sancionador apropiado con que observe todas las garantías jurídicas.

La principal garantía es la del respeto al principio de legalidad, que en el ámbito sancionador implica, no solo que se reconozca la potestad sancionadora (lex previa) por una norma con rango de Ley, sino también que ha de ser precisamente esa norma con tal rango la que describa la concreta conducta (lex certa).

La Constitución consagra el principio de legalidad al establecer en su artículo 25 que nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento.

La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se ejercerá según dispone el artículo 25 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en esta Ley y en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y, cuando se trate de Entidades Locales, de conformidad con lo dispuesto en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril.

Junto al principio de legalidad, la Ley 40/2015 establece los de tipicidad y proporcionalidad, regulando también detalladamente la irretroactividad, la responsabilidad, la prescripción y la concurrencia de sanciones.

La legalidad está íntimamente vinculada a la exigencia de la tipicidad, según la cual sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, por lo cual únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley; si bien las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes.

Precisamente, el objetivo que se persigue con la presente norma con rango de ley es establecer un régimen sancionador propio y específico, sin necesidad de recurrir a los tipos de infracción de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública. Régimen jurídico diferenciado y específico para sancionar por el incumplimiento de las medidas prevención y contención aplicables en la Región de Murcia para afrontar la situación de crisis sanitaria ocasionada por el covid-19, respetando todas las garantías y principios, pero que debido a las razones de extraordinaria y urgente necesidad existentes se aprueba como decreto-ley al no estar vedada esta materia a la utilización de este instrumento normativo.

El apartado 3 del artículo 30 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, aprobado por la Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio establece que, en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Consejo de Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales en forma de decreto-ley y, precisa, que no podrán ser objeto de decreto-ley la regulación de los derechos previstos en el Estatuto, el régimen electoral, las instituciones de la Región de Murcia, ni el presupuesto de la Comunidad Autónoma.

Como se ha indicado ya está plenamente configurado el cuadro de las medidas de prevención, contención y aforo y, en consecuencia, de las obligaciones cuyo incumplimiento lleva aparejada la responsabilidad administrativa, que ahora se ven refrendadas legalmente y reforzadas por esta disposición que castiga su vulneración y establece el procedimiento para su exigencia.

II

El decreto-ley consta de tres capítulos, con un total de 19 artículos, una disposición adicional, una disposición transitoria y dos finales.

El capítulo I contiene las disposiciones generales y establece su objeto y el ámbito subjetivo de aplicación.

El capítulo II establece el régimen de infracciones y sanciones, así como las normas de graduación y de responsabilidad, incluyendo también actividad inspectora, las obligaciones de los inspeccionados y la especificidad de los profesionales sanitarios vinculados al COVID-19.

El capítulo III abarca las disposiciones referidas las competencias y el procedimiento sancionador.

De este capítulo destacan la referencia al deber de colaboración entre las Administraciones Públicas, ya previsto en las normas generales, pero que debe tenerse muy presente debido a la multiplicidad de órganos y Administraciones con competencia inspectora. También hay que resaltar la atribución a órganos distintos dentro de la Consejería de Salud de la competencia para incoar e instruir y la competencia para imponer la sanción. Esta regulación acoge la más reciente doctrina sobre la separación de la instrucción y resolución en materia sancionadora, trasladando las garantías del proceso penal al procedimiento administrativo sancionador.

Se prevé así mismo que el personal inspector, como también los policías locales, al extender el acta o denuncia pueden proponer la adopción de medidas provisionales, e incluso adoptarlas, de manera inmediata, en los supuestos de riesgo grave para la salud de las personas.

La disposición adicional única contempla la dotación de recursos humanos para poder gestionar los procedimientos sancionadores por las infracciones reguladas en el decreto-ley.

La disposición transitoria única establece un régimen transitorio para las actuaciones practicadas por incumplimientos producidos con anterioridad a la entrada en vigor de este decreto-ley.

La disposición final primera contiene la modificación de la Disposición adicional tercera del Decreto-ley 7/2020, de 18 de junio, al objeto de precisar mejor la habilitación al Consejo de Gobierno para aprobar inicialmente las medidas y las facultades que se otorgan al Consejero de Salud para modularlas o modificarlas, así como para adoptar las complementarias que resulte preciso implantar con carácter temporal y durante el tiempo que resulte necesario por la aparición de brotes de carácter localizado.

La disposición final segunda prevé su entrada en vigor al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia.

III

Como ya se ha puesto de relieve en el primer apartado el establecimiento de este régimen sancionador debe acometerse de inmediato para asegurar mejor el pleno cumplimiento de las medidas prevención y contención frente al COVID 19, por lo que se recurre a la figura del decreto ley, en atención al carácter extraordinario y excepcional de la grave situación de crisis sanitaria planteada.

En relación a la concurrencia del presupuesto de extraordinaria y urgente necesidad, la STC 61/2018, de 7 de junio (FJ 4), exige, por un lado, «la presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación», es decir, lo que ha venido a denominarse la situación de urgencia; y, por otro, «la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella».

Así, por una parte, como señala el Tribunal Constitucional, el real decreto-ley constituye un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, que no es otro que subvenir a situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes (SSTC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4; 137/2003, de 3 de julio, FJ 3; 368/2007, FJ 10; 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 6, y 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8).

Y todo ello concurre en el presente caso, dado que es necesario establecer el régimen sancionador específico para garantizar la eficacia de medidas adoptadas en la Región de Murcia con el fin de prevenir y controlar posibles rebrotes de la enfermedad COVID-19.

En cuanto a los principios de buena regulación, este decreto-ley responde a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia, tal y como exige la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. A estos efectos se pone de manifiesto el cumplimiento de los principios de necesidad y eficacia dado el interés general en el que se fundamenta el establecimiento de un régimen sancionador específico, y que tiene como fin último la protección de la salud de la población, siendo el decreto-ley el instrumento más adecuado para garantizar su consecución. La norma es acorde con el principio de proporcionalidad al contener la regulación imprescindible para la consecución de los objetivo mencionado, ya que regulación que establece no solo resulta proporcionada al bien público que se trata de proteger, sino que recoge las garantías jurídicas previstas para el ejercicio de la potestad sancionadora en beneficio de los ciudadanos. Igualmente, se ajusta al principio de seguridad jurídica, siendo coherente con el resto del ordenamiento jurídico, y especialmente, con la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. En relación con el principio de eficiencia, este decreto-ley no impone cargas administrativas que no estén justificadas para la consecución de sus fines y asegura la máxima coordinación y eficiencia en la asignación de los recursos y la atribución de funciones a los distintos órganos administrativos competentes.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 11.1 del Estatuto de Autonomía, aprobado por Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio, la Región de Murcia tiene atribuida la competencia de desarrollo legislativo y ejecución en materia de sanidad, higiene, ordenación farmacéutica y coordinación hospitalaria en general, incluida la de la Seguridad Social, sin perjuicio de lo dispuesto en el número 16 del artículo 149.1 de la Constitución, siendo la Consejería de Salud el Departamento de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia encargado de la propuesta, desarrollo y ejecución de las directrices generales del Consejo de Gobierno en las citadas materias, en virtud del artículo 11 del Decreto del Presidente 29/2019, de 31 de julio, de reorganización de la Administración Regional.

También según lo establecido en el artículo 10.Uno.29. corresponde a la Comunidad Autónoma de la Región Murcia la competencia exclusiva sobre procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia.

En su virtud, en uso de la autorización conferida por el artículo 30.3 de la Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio, del Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia, a propuesta del Consejero de Salud y previa deliberación del Consejo de Gobierno en su reunión del día 16 de julio de 2020

DISPONGO:

CAPÍTULO I

Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto.

El presente decreto ley tiene por objeto la regulación del régimen sancionador aplicable a los incumplimientos de las medidas adoptadas por la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para hacer frente a la situación de crisis sanitaria derivada del COVID-19.

Artículo 2. Ámbito subjetivo de aplicación. .

CAPÍTULO II

Régimen de infracciones y sanciones

Artículo 3. Actividad inspectora.