Decreto-ley 12/2020, de 29 de diciembre, por el que se establece como medida extraordinaria una línea de subvenciones para los concesionarios de los servicios de transporte público regular interurbano de viajeros por carretera de uso general de la Región de Murcia, como consecuencia de la situación de hecho creada por el COVID-19

I

El Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, declaró el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19 que, tras sucesivas prórrogas, se extendió hasta las 00:00 horas del día 21 de junio de 2020. Se establecieron importantísimas limitaciones a la libertad de circulación de las personas, así como otras medidas temporales de carácter extraordinario.

El artículo 14.2 de esta norma habilitó a las autoridades autonómicas para establecer porcentajes de reducción de los servicios de transporte público regular de viajeros de uso general, garantizando al propio tiempo, y en caso necesario, que los ciudadanos pudieran acceder a sus puestos de trabajo y a los servicios básicos, estableciendo también la obligación para los operadores de tales servicios de realizar una limpieza diaria de los vehículos de transporte y a tomar las medidas necesarias para procurar la máxima separación posible entre las personas usuarias.

Un día más tarde, el Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, como autoridad competente delegada en sus áreas de responsabilidad, dictó la Orden TMA/230/2020, de 15 de marzo, concretando la actuación de las autoridades autonómicas respecto de la fijación de servicios de transporte público de su titularidad, estableciendo que las autoridades autonómicas competentes podrían fijar los porcentajes de reducción de los servicios de transporte público de su titularidad que estimasen convenientes, de acuerdo a la realidad de las necesidades de movilidad existentes en sus territorios y a la evolución de la situación sanitaria, con la misma garantía de acceso de los ciudadanos a sus puestos de trabajo y a los servicios básicos.

La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, ante la situación extraordinaria generada por la evolución de la pandemia, adoptó distintas medidas de carácter extraordinario y urgente de conformidad con las normas citadas, y así la Orden de la Consejería de Fomento e Infraestructuras de 16 de marzo (BORM 17/3/2020) determinó una reducción del 60 por ciento de las expediciones de todos los transportes públicos regulares de viajeros por carretera de uso general de titularidad autonómica, (salvo en aquellas líneas cuyas expediciones fuesen inferiores a tres, en los que no se suspendió ninguna), adaptando los horarios de tránsito para garantizar el servicio en las horas de mayor afluencia, incluso con la posibilidad de establecer los refuerzos que resultasen necesarios, con el fin de atender las necesidades de desplazamiento de los ciudadanos para acceder a sus puestos de trabajo y a los servicios básicos, poniendo especial atención a las necesidades de comunicación con los centros sanitarios de nuestro territorio.

Igualmente, se redujo el aforo de los vehículos a un tercio de su capacidad total, con la recomendación de que se respetase una distancia mínima de un metro y medio entre los viajeros, suspendiéndose las paradas de todas las líneas de las concesiones interurbanas autonómicas en universidades, centros educativos y centros comerciales, (salvo en aquéllos en que existiesen establecimientos de adquisición de alimentos, productos farmacéuticos y de primera necesidad).

Por Orden de la misma Consejería de 20 de marzo (BORM del mismo día) se facultó a la Dirección General de Movilidad y Litoral, a fijar por resolución y de forma individualizada, una oferta de servicios mínimos para cada una de estas concesiones de servicio de transportes públicos, sobrepasando esa reducción general del 60% de las expediciones, cuando el operador del servicio así lo propusiese, basándose en los datos de tráficos reales de viajeros del mismo. En virtud de ello, fueron numerosas las de reducciones de servicio acordadas, que afectaron a las concesiones más significativas de la Región por su tráfico de viajeros, con lo que en la práctica la reducción se tradujo en cifras cercanas al 70%.

Aun a pesar de ello, la oferta de servicios en cuanto a plazas, expediciones y frecuencias siempre sobrepasó la demanda, que en ese periodo comprendido entre el 14 de marzo y el 21 de junio, sufrió una reducción en torno al 90 por ciento, debido a las limitaciones casi absolutas impuestas a la movilidad personal y colectiva por el estado de alarma que, como fácilmente se recordará, trajo consigo el confinamiento domiciliario de toda la población, incluyendo la clausura de establecimientos no esenciales, como bares, restaurantes, discotecas, cafeterías, cines, negocios comerciales, centros educativos, universidades, etc.

Estas modificaciones sufridas en la prestación del servicio de transporte público se han traducido para los operadores del servicio de transporte público en un enorme impacto económico por la reducción extraordinaria de ingresos, así como el incremento de los costes soportados, pues además las empresas concesionarias han tenido que hacer frente a la imposición de nuevas obligaciones como han sido las derivadas de la desinfección diaria de los vehículos.

La situación actual de las empresas concesionarias del transporte público regular de viajeros por carretera de uso general, con numerosas pérdidas acumuladas desde entonces, que no han podido ser resarcidas en forma alguna por la explotación de los servicios pues la demanda y utilización de estos servicios no ha vuelto en absoluto a acercarse a los niveles usuales previos a la pandemia, podría dar lugar al abandono por parte de muchas de ellas de este servicio público básico y esencial.

En consecuencia, la situación de hecho creada por el COVID 19 y las medidas adoptadas por la Administraciones para combatirlo, justifican el otorgamiento de compensaciones económicas extraordinarias a todos los operadores de los servicios de transporte público regular de viajeros de uso general de titularidad autonómica por las pérdidas económicas sufridas, en el periodo comprendido entre el 14 de marzo y el 21 de junio de 2020. También es necesaria la previsión de la posible compensación en el futuro de las que se han producido desde esa fecha y se siguen produciendo en la actualidad (y se producirán hasta el 9 de mayo de 2020 fecha en la que finalizaría el actual estado de alarma) pues las restricciones a la movilidad y las limitaciones impuestas al transporte público de viajeros desde entonces, aun no siendo tan radicales, se han seguido produciendo en función de los datos epidemiológicos de evolución de la pandemia, que ha ocasionado una segunda ola a finales del verano pasado así como continuos rebrotes desde entonces hasta la fecha actual, en la que se comienza a prever ya la posible tercera ola de esta enfermedad infecciosa.

La Ley Orgánica 4/1982 de 9 de junio de 1982, del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia establece en su artículo 10. Uno.4. la competencia exclusiva de la misma en el transporte de viajeros cuyo itinerario discurra íntegramente su territorio.

Tratándose de una competencia exclusiva se considera de imperiosa necesidad el otorgamiento de las subvenciones que se relacionan en el Anexo de este Decreto Ley, dirigidas a compensar en la medida de lo posible las pérdidas económicas de los operadores del servicio de transporte publico regular de viajeros de uso general de titularidad económica, y dotar así de financiación y de liquidez a las concesiones para garantizar el mantenimiento de este servicio público básico y esencial.

II

El artículo 22.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones determina que podrán concederse de forma directa subvenciones cuyo otorgamiento o cuantía venga impuesto a la Administración por una norma de rango legal, siguiéndose en este caso el procedimiento de concesión que les resulte de aplicación de acuerdo con su propia normativa.

Por su parte, el artículo 23.1 de Ley 7/2005, de 18 de noviembre, de Subvenciones de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, establece que únicamente podrán concederse subvenciones de forma directa en los casos previstos en el número 2 del artículo 22 de la Ley General de Subvenciones.

Ha de destacarse, porque resulta esencial en este caso, que los contratos de gestión de los servicios de transporte público regular de viajeros de uso general se encuentran adjudicados por la administración con carácter exclusivo, de tal forma que no pueden celebrarse otros que cuyos servicios puedan cubrir tráficos coincidentes. La exclusividad en la explotación de los tráficos es uno de los principios que rigen el actual sistema concesional del transporte terrestre tal y como se recoge en el artículo 72 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres. Por tanto es el operador del servicio quien ostenta el derecho legítimo a prestarlo y en consecuencia el único posible destinatario de la subvención directa que se pueda otorgar para paliar las consecuencias de la grave crisis económica generada por la COVID-19 y las restricciones de servicios impuestas por la administración durante el estado de alarma.

El carácter singular de estas subvenciones deriva de la naturaleza excepcional, única e imprevisible de los acontecimientos que las motivan. Las razones de interés público que justifican el otorgamiento directo de las subvenciones radican en la necesidad de garantizar el derecho a la movilidad de las personas mediante los servicios de transporte público regular de viajeros de uso general y preservar así el sistema de transporte público mediante el apoyo a la continuidad de la prestación del servicio por parte de las empresas prestadoras, paliando las pérdidas económicas ocasionadas entre el 14 de marzo y el 21 de junio de 2020, periodo correspondiente al estado de alarma decretado por el Gobierno de la Nación.

De conformidad con las normas citadas el inicio de este apartado, el presente Decreto Ley regula el régimen jurídico de estas subvenciones, que respeta en cualquier caso los principios generales de ambas leyes.

III

El Decreto-Ley consta de una parte expositiva, una parte dispositiva y un Anexo.

La parte dispositiva se encuentra estructurada en 14 artículos, en los que se define el objeto de la norma (art. 1), se determina el régimen jurídico aplicable a las subvenciones (art. 2) y las disponibilidades presupuestarias, especificando la partida presupuestaria y el proyecto en el que se consignan 1.795.754,56 € para esta finalidad (art. 3). Igualmente se establece el régimen de incompatibilidades (art. 4) el régimen de la concesión de las subvenciones y su cuantía, si bien respecto a esta última, el artículo se remite al Anexo de la norma (art. 5). Se definen así mismo a los beneficiarios (art. 6), sus obligaciones (art. 7) y el concepto subvencionable (art. 8). Se determina de qué forma se realizará el pago de la subvención (art. 9), así como de la justificación de la misma (art. 10), el régimen sancionador, que se remite al previsto en la ley 7/2005, de 18 de noviembre, de Subvenciones de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (art. 11) y la casuística en la que procederá el reintegro de lo percibido, junto con las responsabilidades en que puede incurrir la empresa bonificaría de la subvención (art. 12). Por ultimo sed recogen las obligaciones de publicidad activa a la que se encuentran sometidas estas subvenciones (art. 13), así como las prescripciones legales de aplicación en cuanto la Base Nacional de Subvenciones (art. 14).

La Disposición Final Única determina el momento de entrada en vigor de la Ley.

Y el Anexo a la disposición relaciona y detalla las concesiones a las que se concede la subvención, la cuantía para cada una de ellas, la empresa concesionaria que gestiona el contrato de gestión de servicios públicos como titular de la subvención y el importe que corresponde a cada empresa, pues en bastantes casos se da la circunstancia de que una sola empresa gestione dos o más concesiones autonómicas.

IV

El Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia, aprobado por Ley Orgánica 4/1982 de 9 de junio, habilita en su artículo 30.3 al Consejo de Gobierno a que en casos de extraordinaria y urgente necesidad, pueda dictar disposiciones legislativas provisionales en forma de decreto-ley, sin que pueda ser objeto de las mismas, la regulación de los derechos previstos en el Estatuto, el régimen electoral, las instituciones de la Región de Murcia, ni el presupuesto de la Comunidad Autónoma.

El Decreto-Ley constituye un instrumento constitucionalmente lícito, siempre que el fin que justifica la legislación de urgencia sea, tal como reiteradamente ha exigido nuestro Tribunal Constitucional (Sentencias 6/1983, de 4 de febrero, F. 5; 11/2002, de 17 de enero, F. 4, 137/2003, de 3 de julio, F. 3 y 189/2005, de 7 julio, F.3), subvenir a un situación concreta, dentro de los objetivos gubernamentales, que, por razones difíciles de prever, exige una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes.

En relación con la concurrencia de los presupuestos habilitantes de extraordinaria y urgente necesidad, debe tenerse en cuenta la doctrina de nuestro Tribunal Constitucional, resumida en el Fundamento Jurídico IV de la Sentencia 61/2018, de 7 de junio de 2018. De acuerdo con ella, se requieren, por un lado, «la presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación», es decir, lo que ha venido en denominarse, la situación de urgencia; y, por otro, «la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella».

En cuanto a la situación de urgencia, el Tribunal Constitucional ha indicado que «aun habiendo descartado que la utilización por el Gobierno de su potestad legislativa extraordinaria deba circunscribirse a situaciones de fuerza mayor o emergencia, es lo cierto que hemos exigido la concurrencia de ciertas notas de excepcionalidad, gravedad, relevancia e imprevisibilidad que determinen la necesidad de una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido para la tramitación parlamentaria de las leyes, bien sea por el procedimiento ordinario o por el de urgencia» (SSTC 68/2007, FJ 10, y 137/2011, FJ 7). También ha señalado el Tribunal Constitucional que la valoración de la extraordinaria y urgente necesidad de una medida puede ser independiente de su imprevisibilidad e, incluso, de que tenga su origen en la previa inactividad del propio Gobierno, siempre que concurra efectivamente la excepcionalidad de la situación, pues «lo que aquí debe importar no es tanto la causa de las circunstancias que justifican la legislación de urgencia cuanto el hecho de que tales circunstancias efectivamente concurran» (STC 11/2002, de 17 de enero, FJ 6).

En cuanto a la conexión de sentido entre la situación de necesidad definida y las medidas que en el decreto-ley se adoptan, el Tribunal Constitucional atiende a «un doble criterio o perspectiva para valorar la existencia de la conexión de sentido: el contenido, por un lado, y la estructura, por otro, de las disposiciones incluidas en el Real Decreto-ley controvertido» (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 1/2012, de 13 de enero, FJ 11; 39/2013, de 14 de febrero, FJ 9; y 61/2018, de 7 de junio, FJ 4).

La alternativa de introducir estas medidas mediante un proyecto de ley no resulta factible en el presente caso, puesto que, no se podrían adoptar a tiempo las necesarias medidas para dotar de la financiación y liquidez necesaria a los operadores de los servicios de transporte publico regular de viajeros por carretera de uso general, corriendo el riesgo que dichos servicios puedan ser abandonados, por la imposible viabilidad económica de las empresas concesionarias, o de sus actividades para poder prestarlos con garantía de continuidad, por lo que resulta imprescindible acudir a la aprobación de un decreto-ley. El proyecto de ley, exigiría, como requisitos para su entrada en vigor, una tramitación de la iniciativa legislativa por el Gobierno regional y una posterior tramitación parlamentaria del proyecto. Este proceso, incluso utilizando el procedimiento de urgencia, debido a su dilación en el tiempo, impediría la necesaria inmediatez en la respuesta que requiere el mantenimiento de los servicios de transporte publico regular de los ciudadanos de la Región de Murcia ante los acontecimientos tan graves descritos anteriormente.

Los motivos que acaban de exponerse justifican ampliamente la concurrencia de los requisitos constitucionales de extraordinaria y urgente necesidad, que habilitan al Gobierno para aprobar el presente decreto-ley dentro del margen de apreciación que, en cuanto órgano de dirección política del Estado, le reconoce el artículo 86.1 de la Constitución (STC 142/2014, FJ 3 y STC 61/2018, FFJJ 4 y 7). Concurren también las notas de excepcionalidad, gravedad y relevancia que hacen necesaria una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido para la tramitación parlamentaria de una ley, bien sea por el procedimiento ordinario o por el de urgencia (STC 68/2007, FJ 10 y STC 137/2011, FJ 7).

Por lo demás, en el supuesto abordado por este decreto-ley, ha de subrayarse que para subvenir a la situación de extraordinaria y urgente necesidad descrita es necesario proceder a aprobar una norma con rango de ley, tal y como prevén el artículo 22.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, y el artículo 23.1 de Ley 7/2005, de 18 de noviembre, de Subvenciones de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Lo anterior de por sí, exige «una respuesta normativa con rango de ley» (STC 152/2017, de 21 de diciembre, FJ 3 i), cumpliéndose lo establecido en el artículo 30.3 del Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia ya que no regula derechos previstos en el Estatuto, régimen electoral, instituciones de la Región de Murcia ni el presupuesto de la Comunidad Autónoma.

V

A pesar del carácter extraordinario y urgente, en la elaboración de esta disposición, se han observado los principios de buena regulación establecidos, en nuestro ordenamiento jurídico, es decir, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, accesibilidad, simplicidad y eficacia.

En cumplimiento de los principios de eficacia y proporcionalidad, las medidas de compensación económica contempladas en esta norma se ajustan plenamente al objetivo que pretende conseguirse mediante este instrumento, pues posibilitaran y coadyuvaran al mantenimiento de la prestación de los servicios de transporte público regular de viajeros en nuestra comunidad autónoma.

Por otra parte, de acuerdo con los principios de seguridad jurídica y simplicidad, el Decreto-Ley es coherente con el resto del ordenamiento jurídico regional generando, por lo tanto, un marco normativo claro y poco disperso.

Por último, la norma es coherente con los principios de transparencia y accesibilidad, al tener claramente definido su objetivo y la justificación del mismo en los párrafos anteriores, y haber cumplido estrictamente con los procedimientos exigidos en la tramitación de un decreto-ley, no habiéndose realizado los trámites de participación pública, al estar excepcionados para la tramitación de decretos-leyes, según lo dispuesto en el artículo 26.11 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, aplicado supletoriamente.

En su virtud, en uso de la autorización conferida por el artículo 30.3 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, a propuesta del Consejero de Fomento e Infraestructuras, previa deliberación del Consejo de Gobierno, en su reunión del día 29 de diciembre de 2020,

DISPONGO:

Artículo 1. Objeto.