Decreto-ley 3/2025, de 2 de octubre, de medidas urgentes en materia de vivienda y ordenación urbanística

Norma derogada, con efectos de 14 de noviembre de 2025, por Acuerdo de la Asamblea Regional de Murcia, publicado por Resolución de 31 de octubre de 2025. Ref. BORM-s-2025-90271

PREÁMBULO

I

El derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada aparece recogido en el artículo 47 de nuestro texto constitucional, imponiendo a los poderes públicos la obligación de promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho.

La vivienda se encuentra regulada en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia por la Ley 6/2015, de 24 de marzo, de Vivienda y Lucha contra la Ocupación. Esta ley ha sido modificada puntualmente en los últimos años para dar respuesta a distintas situaciones de urgencia, como las generadas por la pandemia del coronavirus o la generada por el fenómeno de ocupación de viviendas.

Por su parte, desde el 2015, año en el que se publicó la vigente Ley 13/2015, de 30 de marzo, de Ordenación Territorial y Urbanística, se han ido implementado nuevas medidas de carácter urbanístico que han tenido, asimismo, incidencia en el ámbito de vivienda.

Los poderes públicos son conscientes de que actualmente nos encontramos en un escenario de emergencia en materia de vivienda originado por diferentes factores, entre los que cabe destacar la falta de oferta de viviendas con el consiguiente efecto que ello produce en el precio de las mismas, siendo este último factor el que más afecta al acceso a la vivienda, ya sea en propiedad como en alquiler.

En la Región de Murcia el precio de la vivienda ha experimentado un incremento significativo en los últimos años que ha afectado en particular a los jóvenes y familias, especialmente en áreas urbanas y con alta actividad económica.

Según datos del INE los precios de la vivienda han aumentado en la Región de Murcia, en el primer trimestre de 2025, un 13,3 % en relación al dato del mismo período del 2024, un punto más que en el conjunto del país, siendo Murcia la segunda comunidad con un mayor incremento.

En este contexto, el decreto-ley regula una nueva clase de vivienda, la vivienda protegida asequible, incardinada en el marco legal de la vivienda protegida y destinada a favorecer el acceso a la vivienda de aquellos sectores alcanzados por la situación de emergencia descrita que, en sinergia con el resto de medidas que el decreto-ley incorpora, permita aumentar el parque de viviendas protegidas en la Región de Murcia.

Asimismo, diferentes variables han contribuido a la limitada aportación de vivienda nueva a la oferta agregada. Entre otras, cabe destacar, la escasez de suelo finalista y de mano de obra para la construcción, el aumento de los costes de producción y la escasez de inversiones destinadas a la adquisición y promoción de nuevo suelo urbano.

A nivel nacional, según datos del Consejo Superior de Colegios de Arquitectos correspondientes al año 2024, en los casi 30,5 millones de metros cuadrados de superficie para uso residencial se incluyen 55.473 unidades de viviendas rehabilitadas y 119.601 unidades de vivienda nueva. Cifras que, desde 2008, se mantienen por debajo de las 200.000 viviendas totales por año mientras que la población ha ido creciendo de modo sostenido desde entonces.

En 2023, se visaron en la región de Murcia, 54.279 metros cuadrados de vivienda rehabilitada y 551.775 metros cuadrados de nueva, lo que supuso aproximadamente el 1,84 % del montante nacional para futura incorporación al mercado inmobiliario, una cifra muy escasa para las necesidades regionales que incluye a 1,5 millones de habitantes, un 3,26 % del total nacional, con un crecimiento demográfico de los mayores del territorio español.

El ritmo de creación de nuevas viviendas en la región sigue siendo insuficiente, no llegando a atender la demanda creciente de nuestro mercado inmobiliario, tanto en compra como en alquiler. Según estimación del INE, realizada en el 2024 sobre proyección de hogares a 15 años vista hasta 2039, serían necesarias unas 164.469 viviendas lo que supone un ritmo de 10.966 por año. Sin embargo, según Informe de Gestión de 2024 del Colegio Oficial de Arquitectos de la Región de Murcia se visaron, en 2023, un total de 3.215 viviendas y en los once primeros meses de 2024 unas 2.861 viviendas, lo que no llega a alcanzar el 30 % de las necesidades.

En esta línea se trae a colación los datos recogidos en el Informe Anual 2023 del Banco de España publicado, el 23 de abril de 2024, que en su capítulo 4. «El mercado de la vivienda en España: Evolución reciente, riesgos y problemas de accesibilidad» destaca que el esfuerzo en términos de renta bruta que supone adquirir una vivienda para aquellos hogares que no son propietarios es mayor en los centros de las áreas urbanas y en determinadas Comunidades Autónomas. Así por ejemplo en 2021, el esfuerzo para el hogar mediano en alquiler se situaba en los 6 años en los centros de las áreas urbanas de Aragón, La Rioja, Castilla-La Mancha y la Región de Murcia.

Además el déficit de vivienda nueva es particularmente intenso en aquellas Comunidades Autónomas donde se concentra el crecimiento poblacional y la actividad turística. Por ejemplo, la vivienda nueva podría satisfacer cerca de un 40 % de la demanda potencial de los nuevos hogares en el período 2022-2025 en el conjunto de España. Esta cuantía se reduciría a menos de un 20 % en las Islas Canarias y a un rango de entre el 25 % y el 30 % en Cataluña, la Comunitat Valenciana o la Región de Murcia.

La escasez de disponibilidad de suelo urbanizado para construcción de viviendas obedece a factores muy diversos como la lentitud en la tramitación necesaria para su trasformación o la imposición de numerosos informes sectoriales que la legislación estatal y autonómica exige para la transformación del suelo a través del planeamiento urbanístico. No existe una relación acorde entre el suelo que se libera y la demanda de vivienda de tal forma que la distancia entre la necesidad de vivienda y la tasa a la que se puede construir es cada vez mayor.

Abordar los problemas descritos requiere la adopción de nuevas medidas urgentes e inaplazables no sólo en materia de vivienda, sino también en materia urbanística, así como la adopción de medidas adicionales y acotadas en el tiempo, que sirvan de revulsivo para obtener una mayor disponibilidad de suelo en aras de garantizar a la población de la región de Murcia que el derecho constitucional de acceso a una vivienda digna se lleve a cabo regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general y por ende impidiendo la especulación.

II

El decreto-ley consta de una parte expositiva y otra dispositiva estructurada en tres capítulos, una disposición adicional y una disposición final.

El primer capítulo compuesto por un único artículo, dividido en nueve puntos, modifica la Ley 6/2015, de 24 de marzo, de Vivienda y Lucha contra la Ocupación de la Región de Murcia para dar acogida en primer lugar a nuevos modelos de vivienda protegida y soluciones habitacionales a fin de posibilitar que haya un mayor número de viviendas a precios asequibles en el mercado residencial, en régimen de venta o alquiler, incrementando la oferta de este tipo de viviendas ralentizada en los últimos años.

En este capítulo se recogen las definiciones de los modelos de vivienda conocidos como colivingy cohousing para atender las necesidades habitacionales de las personas mayores o con discapacidad y de los jóvenes, siempre en régimen de alquiler o canon y se introduce una nueva figura, la «Vivienda Asequible de la Región de Murcia».

Se establece lo relativo al régimen legal de las viviendas de protección oficial y de las viviendas asequibles de la Región de Murcia y su régimen de desarrollo posterior que busca la agilidad y simplificación de trámites.

Por último se introduce un nuevo artículo 59 nonies, para designar a los servicios sociales de atención primaria como órgano competente para determinar las situaciones de vulnerabilidad económica, lo cual se considera necesario para garantizar el régimen de protección pública establecido en la sección segunda del título V, de la citada Ley 6/2015, clarificando las competencias de los órganos que han de garantizar dicho régimen de protección.

El segundo capítulo, compuesto por un único artículo, está dividido en diecinueve puntos y modifica la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de Ordenación Territorial y Urbanística.

En concreto se modifican los artículos 100, 110, 139, 152, 163, 164, 169, 228, 235, 236, 237, 270 y 271. Además se modifican la disposición adicional primera, incluyendo a los instrumentos urbanísticos y sus modificaciones que afecten a una sola parcela y para un único proyecto, en el apartado 4 de la misma, como un supuesto más de no sujeción al procedimiento de evaluación ambiental estratégica; la disposición adicional cuarta para dar cumplimiento a la legislación básica estatal en materia de vivienda protegida, recogida en el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se prueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, tras el cambio operado por la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, así como la disposición transitoria quinta en su apartado b) respecto a la posibilidad de autorización del uso de vivienda unifamiliar ligada a la explotación en suelos no urbanizables protegidos por el planeamiento y el inadecuado o no protegido por el planeamiento en aquellos casos de no adaptación del planeamiento general al Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia. En este segundo título también se introducen nuevas disposiciones adicionales, en concreto la disposición adicional sexta, séptima y octava que regulan el cómputo de edificabilidad en situaciones singulares, la creación de la Plataforma urbanística digital y la invalidez de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística. Con el objetivo de agilizar y coordinar la tramitación de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística se introducen los artículos 16 bis, ter, quater, quinquies, sexies y septies, que regulan la actuación del Panel de impulso urbanístico como órgano de coordinación en la emisión de informes sectoriales evacuados para la aprobación de instrumentos de planeamiento urbanístico de competencia de la Administración Regional. Por último se introduce el artículo 228 bis que regula la implementación del uso residencial en los sistemas de equipamientos públicos y privados sujeto al cumplimiento de una serie de condicionantes.

El tercer capítulo lo conforman los artículos 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10. En él se contemplan medidas urbanísticas de carácter transitorio, acotadas temporalmente, encaminadas a facilitar el incremento de la oferta de suelo para uso habitacional y condicionadas a la implantación de viviendas sujetas a algún régimen de protección aplicable en la Región de Murcia. Así, se regulan determinados regímenes especiales: régimen especial de cambio de uso en los suelos calificados con uso terciario de oficina; régimen especial de cambio de uso en locales en planta baja con cualquier uso en tipología de residencial de vivienda colectiva y régimen especial de implementación de uso residencial en los sistemas de equipamientos públicos y privados. Con la misma finalidad, se regulan dos tipos de primas de edificabilidad: la prima de edificabilidad y la prima de edificabilidad, en caso de afección por restos arqueológicos. También se regula la compatibilidad con otras tipologías edificatorias residenciales y división en varias viviendas y se introducen medidas que flexibilizan los parámetros urbanísticos, respecto a la rehabilitación de edificaciones y urbanizaciones no terminadas, siempre y cuando la mitad de dichas viviendas estén acogidas a algún régimen de protección.

La disposición adicional única declara la urgencia y tramitación preferente de los trámites y procedimientos administrativos vinculados a la ejecución de las medidas de emergencia en materia de vivienda recogidos en este decreto-ley.

La disposición final está dedicada a la entrada en vigor de la norma que nos ocupa.

III

El Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia, aprobado por Ley Orgánica 4/1982 de 9 de junio, habilita en su artículo 30.3 al Consejo de Gobierno a que en casos de extraordinaria y urgente necesidad, pueda dictar disposiciones legislativas provisionales en forma de decreto-ley. Sin que pueda ser objeto de las mismas, la regulación de los derechos previstos en el Estatuto, el régimen electoral, las instituciones de la Región de Murcia, ni el presupuesto de la Comunidad Autónoma.

Por lo que concierne a las leyes que son objeto de modificación por este decreto-ley, el Estatuto de Autonomía atribuye en su artículo 10.Uno.2 a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia la competencia exclusiva sobre ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda.

La asunción por parte de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia de la competencia exclusiva en materia de vivienda y urbanismo permitió establecer una normativa propia, específica y con rango de ley sobre estas materias que se positivó en la Ley 6/2015, de 24 de marzo, de Vivienda y Lucha contra la Ocupación de la Región de Murcia y en la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de Ordenación Territorial y Urbanística de la Región de Murcia. Estas dos normativas autonómicas son las que se modifican mediante este decreto-ley.

IV

El decreto-ley constituye un instrumento constitucionalmente lícito, siempre que el fin que justifica la legislación de urgencia sea, tal como reiteradamente ha exigido nuestro Tribunal Constitucional (Sentencias 6/1983, de 4 de febrero, F. 5; 11/2002, de 17 de enero, F. 4, 137/2003, de 3 de julio, F. 3 y 189/2005, de 7 julio, F.3), subvenir a un situación concreta, dentro de los objetivos gubernamentales, que, por razones difíciles de prever, exige una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes.

En relación con la concurrencia de los presupuestos habilitantes de extraordinaria y urgente necesidad, debe tenerse en cuenta la doctrina de nuestro Tribunal Constitucional, resumida en el Fundamento Jurídico IV de la Sentencia 61/2018, de 7 de junio de 2018. De acuerdo con ella, se requieren, por un lado, «la presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación», es decir, lo que ha venido en denominarse, la situación de urgencia; y, por otro, «la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella».

En cuanto a la situación de urgencia, el Tribunal Constitucional ha indicado que «aun habiendo descartado que la utilización por el Gobierno de su potestad legislativa extraordinaria deba circunscribirse a situaciones de fuerza mayor o emergencia, es lo cierto que hemos exigido la concurrencia de ciertas notas de excepcionalidad, gravedad, relevancia e imprevisibilidad que determinen la necesidad de una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido para la tramitación parlamentaria de las leyes, bien sea por el procedimiento ordinario o por el de urgencia» (SSTC 68/2007, FJ 10, y 137/2011, FJ 7). También ha señalado el Tribunal Constitucional que la valoración de la extraordinaria y urgente necesidad de una medida puede ser independiente de su imprevisibilidad e, incluso, de que tenga su origen en la previa inactividad del propio Gobierno, siempre que concurra efectivamente la excepcionalidad de la situación, pues «lo que aquí debe importar no es tanto la causa de las circunstancias que justifican la legislación de urgencia cuanto el hecho de que tales circunstancias efectivamente concurran» (STC 11/2002, de 17 de enero, FJ 6).

En cuanto a la conexión de sentido entre la situación de necesidad definida y las medidas que en el decreto-ley se adoptan, el Tribunal Constitucional atiende a «un doble criterio o perspectiva para valorar la existencia de la conexión de sentido: el contenido, por un lado, y la estructura, por otro, de las disposiciones incluidas en el Real Decreto-ley controvertido» (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 1/2012, de 13 de enero, FJ 11; 39/2013, de 14 de febrero, FJ 9; y 61/2018, de 7 de junio, FJ 4).

La alternativa de introducir las medidas contenidas en este texto legal mediante un proyecto de ley no es factible ya que ante la gravedad de los datos relativos a la falta de vivienda, de suelo disponible para poder construirla y el incremento poblacional, no se lograría reaccionar a tiempo, por lo que resulta imprescindible acudir a la aprobación de un decreto-ley, máxime cuando se introducen también medidas de aplicación temporal.

El proyecto de ley, exigiría, como requisitos para su entrada en vigor, una tramitación de la iniciativa legislativa por el Gobierno regional y una posterior tramitación parlamentaria. Este proceso, incluso utilizando el procedimiento de urgencia, debido a su dilación en el tiempo, impediría la necesaria inmediatez en la respuesta que requieren los ciudadanos de la Región de Murcia ante las carencias habitacionales referidas, especialmente manifiestas en colectivos vulnerables.

Los motivos que acaban de exponerse justifican ampliamente la concurrencia de los requisitos constitucionales de extraordinaria y urgente necesidad, que habilitan al Gobierno para aprobar el presente decreto-ley dentro del margen de apreciación que, en cuanto órgano de dirección política del Estado, le reconoce el artículo 86.1 de la Constitución (STC 142/2014, FJ 3 y STC 61/2018, FFJJ 4 y 7).

Concurren también las notas de excepcionalidad, gravedad y relevancia que hacen necesaria una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido para la tramitación parlamentaria de una ley, bien sea por el procedimiento ordinario o por el de urgencia (STC 68/2007, FJ 10 y STC 137/2011, FJ 7).

Por lo demás, en el supuesto abordado por este decreto-ley, ha de subrayarse que para subvenir a la situación de extraordinaria y urgente necesidad descrita es necesario proceder a la reforma de varias normas con rango de ley, lo que de por sí exige «una respuesta normativa con rango de ley» (STC 152/2017, de 21 de diciembre, FJ 3 i).

Las normas con rango de ley objeto de modificación por este decreto-ley, así como las medidas por él introducidas, cumplen lo establecido en el artículo 30.3 del Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia ya que no regulan derechos previstos en el Estatuto, régimen electoral, instituciones de la Región de Murcia ni el presupuesto de la Comunidad Autónoma.

V

A pesar del carácter extraordinario y urgente, en la elaboración de esta disposición, se han observado los principios de buena regulación establecidos, en nuestro ordenamiento jurídico, es decir, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, accesibilidad, simplicidad y eficacia.

En cumplimiento de los principios de eficacia y proporcionalidad, las medidas contempladas en esta norma se ajustan a la finalidad que pretende conseguirse mediante este instrumento que conllevará un impulso de la actividad edificatoria en materia habitacional, protegerá el derecho constitucional a la vivienda e incrementará el bienestar de los administrados.

Por otra parte, de acuerdo con los principios de seguridad jurídica y simplicidad, el decreto-ley es coherente con el resto del ordenamiento jurídico regional generando, por lo tanto, un marco normativo claro y poco disperso.