Ley 17/2017, de 1 de agosto, del Código tributario de Cataluña y de aprobación de los libros primero, segundo y tercero, relativos a la Administración tributaria de la Generalidad

Téngase en cuenta que las referencias que contiene esta norma a «cuerpos tributarios de adscripción exclusiva a la Agencia Tributaria de Cataluña», «cuerpos tributarios de adscripción a la Agencia Tributaria de Cataluña», «cuerpos tributarios adscritos a la Agencia Tributaria de Cataluña», «cuerpos específicos adscritos a la Agencia Tributaria de Cataluña»,«cuerpos tributarios que tiene adscritos»,«cuerpos tributarios de la Agencia Tributaria de Cataluña» o «cuerpos tributarios de la Agencia», y las referencias análogas de carácter genérico a los cuerpos tributarios, se sustituyen por la denominación única «cuerpos tributarios de la Generalidad de Cataluña», según se establece en el art. 174.1 del la Ley 5/2020, de 29 de abril. Ref. BOE-A-2020-5569

EL PRESIDENTE DE LA GENERALIDAD DE CATALUÑA

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de Cataluña ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 65 del Estatuto de autonomía de Cataluña, promulgo la siguiente

LEY

I. La codificación del derecho tributario de Cataluña.

La legislación tributaria, formada por multitud de normas de diverso origen y rango, ha adquirido en los tiempos actuales una extraordinaria extensión y complejidad que dificulta no solamente su conocimiento y comprensión por parte de los ciudadanos, sino incluso su manejo por parte de los operadores jurídicos. Para evitar los riesgos para la seguridad jurídica y la coherencia normativa que comporta esta situación y otorgar la claridad necesaria y la máxima simplicidad posible es aconsejable realizar una ordenación y sistematización rigurosa del conjunto de las principales normas que integran el derecho tributario de Cataluña. Con este objetivo, la presente ley prevé la elaboración de un código tributario de Cataluña que agrupe, en libros, y con los correspondientes títulos y capítulos, las normas de rango legal que forman nuestro derecho tributario.

Como ya se hizo en el Código civil de Cataluña, este código se plantea con un carácter abierto y flexible y desde una vocación omnicomprensiva. El carácter abierto viene determinado por la necesidad de ir incorporando progresivamente los distintos contenidos normativos que, con rango de ley, deben formar el derecho tributario de Cataluña. En este sentido, la Ley prevé que el Código comprenda las disposiciones generales del sistema tributario, la Administración tributaria de la Generalidad y los impuestos, tasas y otros tributos aplicados por la Generalidad. Este carácter abierto queda reflejado en una estructura formal flexible del Código, que está integrado por libros, que a su vez se dividen en títulos y capítulos. Al igual que en el Código civil, la numeración de los artículos consta de dos números separados por un guion: el primero, integrado por tres cifras, indica el libro, el título y el capítulo; el segundo, después del guion, corresponde a la numeración continua que se atribuye a cada artículo dentro de cada capítulo. Con esta estructura se facilita que puedan incorporarse en el futuro los contenidos necesarios para completar el Código en su conjunto y pueda irse adecuando, también en extensión y ámbitos normativos, a las circunstancias, siempre cambiantes, que se produzcan en el terreno tributario.

La vocación omnicomprensiva del Código se manifiesta en el objetivo que persigue, que consiste en sistematizar, ordenar e incluir en un texto legal unitario y coherente las normas de rango legal que integran el derecho tributario de Cataluña. Los beneficios que comporta esta codificación para la seguridad jurídica, la simplicidad, la coherencia y la transparencia son evidentes. También lo son las dificultades que se presentan para alcanzar dicho objetivo de forma eficaz. De entrada, debe tenerse en cuenta que el derecho tributario, a menudo por sus características, debe recurrir a normas de carácter reglamentario para concretar, complementar y hacer operativos los preceptos de la ley. Por ello es preciso establecer un equilibrio adecuado entre las determinaciones que deben estar contenidas en una ley, porque existe una reserva de ley o porque la entidad de la materia lo aconseja de este modo, y las que no solo pueden estar contenidas en un reglamento, sino que es conveniente que estén contenidas en este tipo de normas, más fácil de adaptar y cambiar. El Código tiene la vocación de ordenar y sistematizar las normas de rango legal, pero debe tener en cuenta la necesidad del desarrollo reglamentario, que es necesario y conveniente, especialmente en una materia como la tributaria, que requiere constantes adaptaciones y concreciones que van más allá de lo que la ley razonablemente debe hacer y puede hacer. Por este motivo, el Código contiene las remisiones al reglamento necesarias para complementar y concretar las disposiciones legales establecidas.

Para conseguir el objetivo que persigue el Código, debe asegurarse también su completitud y permanente actualización. El derecho tributario está sometido a cambios constantes, y este es precisamente uno de los factores que más influye en su complejidad. Para mantener ordenado y sistematizado el derecho fiscal, es necesario que el Código sea completo y esté permanentemente actualizado. Completo, en el sentido de que abrace toda la normativa, al menos de rango legal, en el ámbito tributario. Y actualizado de manera permanente, en el sentido de que se incorporen al mismo formalmente todas las normas que modifiquen las vigentes del propio Código, incluso si esta modificación puede realizarse por decreto en virtud de la cláusula de deslegalización. A tal fin, el Código establece que todas las leyes y, si procede, los reglamentos que modifiquen las disposiciones que contiene, deben indicarlo expresamente en su título o rúbrica, y deben introducir de forma expresa las modificaciones de adición, supresión o nueva redacción que comporten. Igualmente, se establece la identificación expresa de las modificaciones de las normas tributarias, de modo que las leyes y los reglamentos que aprueben o modifiquen normas tributarias deben indicarlo expresamente en su título o rúbrica, y deben contener una relación completa de las normas derogadas y la nueva redacción de las que se han modificado. Para mantener el Código actualizado se establece que el Gobierno, por decreto legislativo, debe mantener una versión actualizada anual.

Un sistema fiscal es el resultado de la acción combinada de los diferentes tributos que lo configuran y de las distintas unidades que integran la Administración tributaria. El Parlamento es quien, en representación del conjunto de los ciudadanos, aprueba las leyes con las que se construye la estructura tributaria, entendida como el conjunto de impuestos, tasas y otras prestaciones que implican obligaciones de pago por parte de los contribuyentes.

El Gobierno y la Administración tributaria son los responsables de regular los procedimientos jurídicos y establecer los instrumentos tecnológicos que permitan hacer cumplir estas leyes y, al mismo tiempo, gestionar de forma transparente, responsable y eficiente los ingresos que se recaudan. Y, por último, el círculo se completa cuando los ciudadanos, al cumplir las leyes fiscales aprobadas por el Parlamento en los ámbitos en los que tiene competencias y de acuerdo con los procedimientos habilidades por el Gobierno, satisfacen sus obligaciones tributarias y contribuyen a la financiación de las instituciones y de los servicios públicos del país.

Para garantizar unos servicios públicos de calidad y un estado del bienestar sólido, solvente y de acceso universal, es necesario contar con un sistema fiscal justo, progresivo y que garantice que pague más quien más tiene. Cataluña debe procurarse un sistema tributario proporcional y redistributivo que asegure tanto la justicia fiscal como la imposibilidad de escapar del cumplimiento de las obligaciones tributarias mediante la evasión y la elusión fiscales.

El principal reto de los sistemas fiscales de los países avanzados es alcanzar la eficiencia en la recaudación impositiva y, en este sentido, las experiencias de los países de nuestro entorno muestran que, aparte de adoptar medidas para identificar los comportamientos insolidarios y, si procede, sancionar a los que incumplen el deber de contribuir, el rendimiento de un sistema fiscal solamente puede alcanzar la excelencia si los ciudadanos tienen una alta conciencia fiscal y si están convencidos de que no existe tolerancia de la Administración hacia los defraudadores y de que se hace un buen uso, en términos de servicios y prestaciones sociales, del dinero recaudado a través de los impuestos.

Así, pues, para generar una conciencia fiscal entre los ciudadanos, deben sentarse las bases de nuestro sistema fiscal mediante principios que permitan reforzarlo y alcanzar un cumplimiento más responsable y consecuente.

En este sentido, la Administración tributaria debe tener un papel activo en el momento de facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias y debe proporcionar a los contribuyentes buenos servicios de información, asistencia y asesoramiento.

Conseguir estos objetivos exige un ordenamiento tributario articulado alrededor de unos principios esenciales que garanticen la certeza del derecho, para hacer efectivo el principio de seguridad jurídica y la observancia de los derechos de los contribuyentes tanto en lo relativo a la normativa como a la aplicación de las normas tributarias.

Con estas finalidades, el título I del libro primero del Código establece unas normas generales, con especial referencia a la reserva de ley en materia tributaria y a la aplicación de las normas tributarias. Estas disposiciones concretan el ámbito de aplicación de las normas del Código en los aspectos subjetivos y temporales, a la vez que establecen los criterios de interpretación de las normas tributarias y el alcance de la interpretación realizada por los órganos administrativos competentes, sin perjuicio de la atribución concreta de competencias en materia interpretativa a los diferentes órganos administrativos en otros libros de la norma.

La seguridad jurídica se ve fortalecida también con el establecimiento del principio de unificación de los plazos de los procedimientos y los plazos de prescripción y caducidad.

II. La Administración tributaria de la Generalidad de Cataluña

El título II del libro primero, dividido en dos capítulos, se dedica a las disposiciones generales sobre la Administración tributaria de la Generalidad. El capítulo I establece el ámbito, los objetivos y la estructura de la actuación de la Administración tributaria de la Generalidad, que, a los efectos de lo establecido por el Código, está integrada por los órganos y las entidades de derecho público de la Generalidad que realizan funciones tributarias o relacionadas con la materia tributaria, en sus distintos ámbitos. Así, la estructura general de la Administración tributaria de la Generalidad está integrada por la Agencia Tributaria de Cataluña, la Junta de Tributos de Cataluña, el Consejo Fiscal de Cataluña y el Instituto de Investigación Fiscal y Estudios Tributarios de Cataluña. La integran también el órgano de la Administración de la Generalidad competente en materia de tributos y otros organismos y entidades que determine la ley. Las administraciones tributarias locales y la Administración tributaria de la Generalidad, por otra parte, deben mantener las relaciones de colaboración adecuadas para el cumplimiento de las respectivas funciones, con pleno respeto a la autonomía local.

El tiempo presente pide una nueva administración tributaria, moderna, eficaz y eficiente, con vocación de servicio a la ciudadanía y con capacidad de suministrar los servicios tributarios que requiere Cataluña. En este sentido, el capítulo II del título II regula los principios generales de actuación de la Administración tributaria de la Generalidad, que debe basarse en la confianza y la cooperación con el conjunto de los ciudadanos y las entidades del país. Regula también los deberes y las obligaciones los que está sometida, que son la cara opuesta de los derechos que tienen las personas frente a este sector específico de la Administración. El mismo capítulo establece las potestades de las que dispone la Administración tributaria de la Generalidad para poder cumplir sus funciones, el régimen general de sus actos y, finalmente, la colaboración que debe establecerse en el ámbito tributario tanto con las administraciones locales de Cataluña y el resto de administraciones públicas como con los agentes del sistema tributario, que constituyen un elemento fundamental de la misma.

III. La Agencia Tributaria de Cataluña

El libro segundo del Código regula, en los títulos I y II, respectivamente, la Agencia Tributaria de Cataluña y la Junta de Tributos de Cataluña, los dos organismos activos principales de la Administración tributaria de la Generalidad.

La Agencia Tributaria de Cataluña se creó y reguló mediante la Ley 7/2007, de 17 de julio, en uso de la competencia exclusiva de la Generalidad, reconocida por el artículo 150 del Estatuto, para organizar su administración y dotarse de las modalidades organizativas e instrumentales para la actuación administrativa que considere adecuadas, y respondió a la voluntad de agrupar en un único organismo los ámbitos de actuación que, directa o indirectamente, se referían a la gestión tributaria en su sentido más amplio, así como a la función de recaudación en período ejecutivo de los ingresos de derecho público no tributarios de la Generalidad, y someterlos a un criterio de unidad de gestión bajo varios principios, como el de eficacia en la aplicación de los tributos, el pleno respeto a los derechos y las garantías de los ciudadanos, la eficiencia y responsabilidad en la gestión de la información, el servicio a los ciudadanos, la cooperación con el resto de administraciones tributarias y la colaboración social e institucional con los colegios profesionales, otras corporaciones de derecho público y asociaciones profesionales del ámbito tributario, entre otros. Se habilitó también a la Agencia para que ejerciese, por delegación o por encargo de gestión, funciones de aplicación de los tributos locales.

Con el fin de dotar de más eficacia el funcionamiento del ente, la ley de la Agencia ha sido objeto de varias modificaciones. Así, mediante la Ley 2/2014, de 27 de enero, de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público, se incorporó la disposición adicional decimoquinta, para crear el Cuerpo Técnico de Gestores Tributarios de la Generalidad de Cataluña; se modificó la disposición adicional cuarta, en relación con el acceso a la escala de inspección tributaria del Cuerpo Superior de Inspección y Técnica Tributaria de la Generalidad de Cataluña, y se añadió la disposición transitoria sexta, para establecer un sistema de habilitación temporal para que funcionarios de otros cuerpos de la Administración de la Generalidad o de otras administraciones públicas pudiesen ejercer transitoriamente funciones propias de los cuerpos tributarios.

La Ley 2/2014 también añadió la disposición adicional decimosexta, que imponía al Gobierno el deber de presentar al Parlamento, en el plazo de seis meses, un proyecto de ley sobre la ordenación de los cuerpos y las escalas de adscripción exclusiva a la Agencia Tributaria de Cataluña, con el fin de adecuar las estructuras corporativas a las distintas funciones y competencias que tiene asignadas y a las que deba asumir. Este mandato se cumplió con la aprobación de la Ley 9/2015, de 12 de junio, de modificación de la Ley 7/2007, de la Agencia Tributaria de Cataluña, para la ordenación de los cuerpos tributarios de adscripción exclusiva a la Agencia.

Los nueve años de existencia de la Agencia Tributaria de Cataluña no han ido acompañados, sin embargo, de la asunción de todas las competencias tributarias, y la evolución del ente ha ido poniendo de manifiesto la necesidad de otorgarle una mayor autonomía para poder realizar sus funciones con la máxima eficacia y eficiencia, cuestión especialmente sensible y de gran trascendencia para Cataluña, dado el papel fundamental que debe tener la Agencia en el ámbito de la recaudación de los ingresos públicos.

La voluntad de Cataluña de contar con unas estructuras tributarias sólidas y de ampliar la capacidad de actuación en el ámbito tributario, y la reclamación de mejores servicios y administraciones más ágiles y que aporten más valor social, hacen que convenga someter a la Agencia a un proceso de transformación profundo que la ayude a hacer frente a los nuevos retos, un proceso que va más allá de los aspectos puramente vinculados al incremento de los recursos y medios puestos a disposición de la Agencia. Este proceso afecta elementos vertebradores de la actividad del ente, como el personal, recursos, soluciones tecnológicas y procesos de gestión, pero también el modo de funcionar y relacionarse con el contribuyente. Para hacerlo posible es necesaria una organización más moderna, más productiva, más proactiva, más adaptada al mundo de nuestros días, más ágil al abastecerse de herramientas de gestión tributaria y dotarse de recursos humanos y más capaz de fortalecerse tecnológicamente sin retrasos, de adoptar las mejores prácticas internacionales en materia tributaria y de ofrecer servicios de calidad a los ciudadanos, una organización que cree un marco de confianza y transparencia en su relación con los contribuyentes. La Agencia debe ser, asimismo, una administración abierta al resto de administraciones tributarias, y debe extender tanto como sea posible la cooperación en materia tributaria con las administraciones locales y debe conformar, junto con estas, una verdadera gestión tributaria integral, en beneficio de los ciudadanos y del cumplimiento general de las obligaciones tributarias.

Para alcanzar estos nuevos retos, de acuerdo con los principios que deben presidir la actuación de la Administración tributaria de la Generalidad, el Código determina que la Agencia Tributaria de Cataluña se dote de más autonomía económica, financiera, patrimonial, contractual y de personal, lo que le debe permitirle más eficacia en las funciones que tiene asignadas y poder actuar con plena independencia.

La Agencia Tributaria de Cataluña se regula en el título I del libro segundo del Código, que se articula en ocho capítulos y varias disposiciones adicionales y finales.

El capítulo I, de disposiciones generales, define a la Agencia, establece su régimen jurídico, concreta sus funciones y delimita los principios generales de actuación de la misma.

El capítulo II regula la organización de la Agencia, que se articula en la presidencia, la Junta de Gobierno y el Comité Ejecutivo, y su estructura orgánica. Dentro de esta organización, se potencia la Junta de Gobierno como órgano superior de la Agencia, con nuevas funciones y la ampliación de su composición.

En el capítulo III, sobre el personal, se define el personal que está al servicio de la Agencia y los principios de actuación. Destaca en este capítulo la atribución de autonomía a la Agencia para aprobar su oferta pública de ocupación y para llevar a cabo y resolver los procesos selectivos.

El capítulo IV, relativo al régimen económico de contratación y patrimonial, si bien sigue el esquema habitual para este tipo de entes, regula, como novedad más destacable, la posibilidad de que la Agencia pueda asignarse, como recurso económico, un porcentaje de la recaudación que derive de sus actos de liquidación y de gestión recaudatoria de acuerdo con un cálculo que debe determinarse por reglamento.