Circulaire van 10 april 1992

A. Taak en werkwijze van de ministerraad (algemeen)

1

In het eerste lid van artikel 4 van het Reglement van Orde (RvO) van de ministerraad (Stb. 1979, 264) is geregeld dat de ministerraad beraadslaagt en besluit over het algemeen regeringsbeleid en de eenheid van dat beleid bevordert. Volgens de nota van toelichting bij het RvO is aan de interpretatie van de raad zelf overgelaten wat onder algemeen regeringsbeleid dient te worden verstaan. Wel zijn in het tweede lid van artikel 4 verscheidene onderwerpen opgesomd die in ieder geval in de raad moeten worden behandeld. De tekst van artikel 4 luidt als volgt:

Sinds de vaststelling van het RvO in 1979 is een aantal wijzigingen in de werkwijze van de ministerraad opgetreden. Zo heeft de ministerraad in 1985 afgesproken naar aanleiding van de toezeggingen met betrekking tot het kabinetsstandpunt over moties inzake deregulering dat indien het advies van de Raad van State ingrijpende kritiek op de inhoud of de vormgeving van wetsvoorstellen en ontwerpen van algemene maatregelen van bestuur bevat, deze opnieuw in de ministerraad aan de orde moeten worden gesteld. De publikatie van adviezen van niet-ambtelijke adviesorganen is in artikel 9 van de wet openbaarheid van bestuur (WOB) voorgeschreven. Is een regeringsstandpunt over een dergelijk advies wenselijk, dan zal van geval tot geval worden beoordeeld of behandeling in de ministerraad noodzakelijk is.

2

Bij twijfel over de vraag of een aangelegenheid in de ministerraad aan de orde moet worden gesteld, plegen de ministers overleg met de minister-president (art.5 RvO).

Hoewel het RvO veel onderwerpen die in de ministerraad aan de orde komen met name noemt, kan ten aanzien van onderwerpen die slechts in algemene bewoordingen worden aangeduid - zoals "aangelegenheden betreffende het algemeen regeringsbeleid" of "belangrijke wijzigingen" van wetsvoorstellen - onduidelijkheid bestaan over de noodzaak van behandeling door de ministerraad. Voor dergelijke gevallen schrijft artikel 5 RvO overleg met de minister-president voor om te voorkomen dat belangrijke beleidsvoornemens of -beslissingen die het beleid van andere bewindspersonen of de positie van het kabinet raken, niet of niet tijdig in de raad aan de orde komen.

B. Koninkrijksaangelegenheden

3

Aangelegenheden van het Koninkrijk die de Nederlandse Antillen of Aruba raken, worden behandeld in de raad van ministers van het Koninkrijk, die is samengesteld uit de ministers en de door de regeringen van de Nederlandse Antillen en van Aruba benoemde gevolmachtigde ministers. Voor alle ontwerpen van rijkswet, van algemene maatregelen van rijksbestuur en van rijks-koninklijke besluiten geldt dat zij in de ministerraad van het Koninkrijk aan de orde moeten komen.

In artikel 3 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (Stb. 1985, 453) is vermeld wat aangelegenheden van het Koninkrijk zijn. Artikel 11 van het Statuut geeft aan welke Koninkrijksaangelegenheden de Nederlandse Antillen en Aruba in ieder geval raken. De belangrijkste daarvan zijn:

Voorts is in artikel 44, lid 1 van het Statuut bepaald dat een landsverordening tot wijziging van de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen of van Aruba die betrekking heeft op:

niet in werking treedt dan nadat de regering van het Koninkrijk ermee heeft ingestemd. Artikel 44, lid 2 bepaalt dat hetzelfde geldt ten aanzien van een landsverordening tot wijziging van de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen voor wat betreft de verdeling van de zetels van het vertegenwoordigende lichaam van de Nederlandse Antillen over de verschillende eilandgebieden, alsmede de regeling van de eilandgebieden.

Volgens artikel 45 van het Statuut worden verder wijzigingen in de Grondwet betreffende:

geacht in de zin van artikel 10 van het Statuut de Nederlandse Antillen en Aruba te raken.

Overige zaken die ook in de ministerraad van het Koninkrijk aan de orde dienen te komen, zijn bij voorbeeld het aangaan of garanderen van een geldlening buiten het Koninkrijk ten name of ten laste van een der landen ( art. 29 Statuut), de voordrachten ter benoeming van de gouverneurs van de Nederlandse Antillen en van Aruba, van de leden van het gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en van Aruba en van de gezaghebbers van de eilandgebieden van de Nederlandse Antillen.

Koninkrijksaangelegenheden kunnen ter behandeling in de ministerraad voor het Koninkrijk worden aangemeld, zowel door de Nederlandse regering als door de regeringen van de Nederlandse Antillen en van Aruba. Voor de aanmeldingsprocedure wordt verwezen naar hoofdstuk C, par. 5.

Zoals ook is uiteengezet in de nota van toelichting op het RvO van de ministerraad, worden Koninkrijksaangelegenheden die de Nederlandse Antillen en Aruba niet raken, dan wel geacht worden niet te raken, door de Nederlandse ministerraad behandeld.

C. Aanmelding ministerraadsstukken

4

Bij de indiening van stukken ter behandeling in de ministerraad wordt gebruik gemaakt van een speciaal aanbiedingsformulier (zie bijlage II). Dit formulier dient nauwkeurig te worden ingevuld, zodat uit de daarvoor bestemde rubriek is af te lezen of:

Op het aanbiedingsformulier worden verder de kern van de inhoud en de doelstelling van het in de ministerraad te behandelen stuk aangegeven (zonder verwijzingen). Indien het een voorstel betreft dat is aangekondigd in regeringsverklaring, troonrede, begroting of in het parlement, dan wel samenhangt met verplichtingen op grond van internationale verdragen en met name Europese regelgeving wordt dat vermeld. Indien voorstellen gevolgen kunnen hebben voor de rijksbegroting op korte termijn of op lange termijn voor de meerjarenafspraken, voor de sociale lasten of eventueel financiële gevolgen voor lagere publiekrechtelijke lichamen of betrokken instellingen, dan wordt dat eveneens op het aanbiedingsformulier aangegeven. Op grond van artikel 15 van de Comptabiliteitswet 1976 moet bij wetsvoorstellen met financiële gevolgen alsmede bij mededelingen aan de Staten-Generaal over voorgenomen beleidsvoorstellen in de toelichting c.q. in een financieel onderdeel worden ingegaan op de financiële gevolgen. Om deze gevolgen ook bij de aanbieding aan de ministerraad inzichtelijk te maken, moet bij dergelijke voorstellen het standaardformulier 'overzicht van de financiële gevolgen voor de rijksbegroting" worden gevoegd (zie bijlage III). Voorts worden zoveel mogelijk de gevolgen die het voorstel kan hebben voor de arbeidsmarkt en de personeelsbezetting alsmede de huisvesting bij rijk, provincies en gemeenten vermeld. Op het aanbiedingsformulier worden in elk geval de aan de raad voorgestelde conclusies opgenomen. Ook wordt de eerstverantwoordelijke minister (of minister a.i.) of staatssecretaris genoemd die het stuk ter behandeling in de ministerraad aanbiedt. Deze plaatst zijn of haar handtekening op het aanbiedingsformulier. Onderaan het formulier (in kolom 20) wordt vermeld bij welke ambtenaar op het departement nadere inlichtingen over het voorstel kunnen worden ingewonnen.

Met het oog op de publiciteit bevat het aanbiedingsformulier verder nog een rubriek waarin wordt aangegeven op welke wijze het voorstel in de publiciteit zal worden gebracht. Eventueel kan een kort persbericht worden opgenomen dat wordt ontworpen in samenwerking met de afdeling Voorlichting van het departement waarvan het voorstel afkomstig is. Veelal wordt enkele dagen voor de behandeling in de ministerraad door de desbetreffende voorlichtingsafdeling nog een wat uitgebreider persbericht met een samenvatting van het voorstel aan de Rijksvoorlichtingsdienst gezonden. Voorts wordt zo mogelijk aangegeven welke onderdelen van het voorstel en van de ter voorbereiding daarvan opgestelde stukken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) al dan niet voor openbaarmaking uit eigen beweging of op verzoek in aanmerking komen.

5

Het bovenstaande geldt ook voor stukken die ter behandeling in de ministerraad van het Koninkrijk worden aangeboden. Het daartoe te gebruiken aanbiedingsformulier, waarop in de kop is aangegeven dat het de ministerraad van het Koninkrijk betreft, is hierbij opgenomen als bijlage II.

Voor de aanmelding van aangelegenheden voor de ministerraad van het Koninkrijk dient overleg te worden gepleegd met de kabinetten van de gevolmachtigde ministers van de Nederlandse Antillen en van Aruba. Hiervan wordt op het aanbiedingsformulier melding gemaakt, waarbij tevens de uitkomsten van dat overleg worden aangegeven. Uiteraard kunnen ook de regeringen van de Nederlandse Antillen en van Aruba stukken indienen voor de ministerraad van het Koninkrijk. Het verdient dan aanbeveling voorafgaande overleg te voeren met de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken, via het kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken.

6

Het departement van de eerstverantwoordelijke minister of staatssecretaris (dus niet het secretariaat van de ministerraad) zendt de stukken die ter behandeling in de ministerraad (van het Koninkrijk) worden aangeboden aan alle ministers en staatssecretarissen, het kabinet voor Nederlandse-Antilliaanse en Arubaanse Zaken ten behoeve van de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken, het kabinet der Koningin en in bepaalde gevallen (zie onder B. 3) aan de gevolmachtigde ministers; aan het secretariaat van de ministerraad worden van deze stukken het origineel en vijf kopieën gezonden. Bij de ter behandeling aangeboden stukken mogen geen stukken als bijlage worden gevoegd die een (andere) classificatie dragen (zoals bij voorbeeld notulen van de ministerraad (van het Koninkrijk) die als zeer geheim zijn geclassificeerd).

7

De voor de ministerraad bestemde stukken dienen ten minste 10 dagen voor de behandeling in de raad te zijn rondgezonden. Aan dit voorschrift, dat is opgenomen in artikel 8, lid 2 van het RvO, wordt strikt de hand gehouden; voor een goede voorbereiding door de departementen voor de behandeling van het voorstel in de raad is deze termijn beslist nodig. Bij omvangrijke of ingewikkelde stukken zal de 10-dagentermijn in vele gevallen te kort blijken. Het verdient daarom aanbeveling een ministerraadsstuk zo spoedig mogelijk in te dienen en zo min mogelijk onnodige vertraging te laten ondervinden.

Indien bij voorbeeld de eerstverantwoordelijke minister of staatssecretaris al heeft ingestemd met het (concept van het) stuk kan bij zijn of haar afwezigheid ook de minister a.i. of de secretaris-generaal het aanbiedingsformulier ondertekenen.

De agenda voor de op vrijdag te houden ministerraad wordt in het algemeen op de daaraan voorafgaande dinsdagmorgen verzonden.

In bijzondere gevallen, zoals bij voorbeeld een spoedeisende standpuntbepaling, bij onvoorziene gebeurtenissen en zaken die niet schriftelijk kunnen worden voorbereid, is het mogelijk onderwerpen aan te melden tot woensdagmiddag 12 uur.

Bij afwijking van de 10-dagentermijn dient op het aanbiedingsformulier van rond te zenden stukken zorgvuldig te worden gemotiveerd waarom behandeling binnen deze termijn moet plaatsvinden. Ter aanvulling van de agenda van de op vrijdag te houden raad wordt op de woensdagmiddag daaraan voorafgaande nog een lijst rondgezonden van ter behandeling aangemelde onderwerpen die niet in de agenda zijn opgenomen, de zgn. woensdaglijst. Voor het aanmelden van urgente onderwerpen voor behandeling onder het vaste agendapunt "Belangrijke zaken die op korte termijn in het parlement aan de orde komen" geldt eveneens dat dit nog tot woensdagmiddag 12 uur mogelijk is, teneinde deze onderwerpen te doen opnemen op de woensdaglijst. Indien er na het verschijnen van de woensdaglijst nog onderwerpen bij het secretariaat van de ministerraad worden aangemeld voor de ministerraad van die week en de minister-president stemt met de behandeling in, dient het indienende ministerie zelf (en dus niet het secretariaat van de ministerraad) de andere ministeries hiervan onverwijld in kennis te stellen.

8

Voor de aanmelding van zaken ter behandeling in de ministerraad van het Koninkrijk dient met een termijn van ten minste drie weken rekening te worden gehouden, in verband met het vragen van het oordeel van de regeringen van de Nederlandse Antillen en van Aruba.

9

De agenda van de ministerraad is opgebouwd uit zeven onderdelen:

10

Op grond van de aanwijzingen voor de beveiliging van staatsgeheimen zijn alleen de rubriceringen confidentieel, geheim en zeer geheim mogelijk. In verband hiermee is de agenda van de ministerraad (van het Koninkrijk) ongerubriceerd. De aangeboden stukken die ongerubriceerd zijn, kunnen zonder bezwaar op de agenda worden opgenomen. In de (sporadisch voorkomende) gevallen dat stukken met een rubricering ter behandeling worden aangeboden, wordt ten behoeve hiervan een afzonderlijke agenda opgemaakt, die de hoogste rubricering krijgt die op een aangeboden stuk is vermeld. Ervan uitgaande dat elke vergadering notulen oplevert, bestaat er geen bezwaar tegen de vermelding van de zeer geheime notulen op de "normale" agenda.

D. De besluiten van de ministerraad

11

Na een vergadering van de ministerraad ontwerpt het secretariaat een besluitenlijst, waarop in het kort is aangegeven welke besluiten de raad over de behandelde onderwerpen heeft genomen. Na goedkeuring door de minister-president of de vice-minister-president of de minister die de raad heeft voorgezeten, wordt de besluitenlijst aan de ministers, de staatssecretarissen en de secretarissen-generaal gezonden. In de regel geschiedt deze verzending op maandag volgend op de wekelijkse ministerraadsvergadering op vrijdag. De concept besluitenlijst wordt op maandagmorgen om 10 uur door de departementen bij het secretariaat ministerraad opgehaald ten behoeve van de wekelijkse stafvergaderingen van de bewindspersonen. Op deze wijze kan aan de departementen reeds kort na een vergadering van de raad en ruim voor het gereedkomen van de notulen duidelijkheid worden verschaft over de genomen beslissingen en over de vraag, welke punten die niet in de agenda voorkwamen, aan de orde zijn geweest.

De besluiten worden ook in de notulen opgenomen. Als onderdeel van de notulen heeft de besluitenlijst derhalve de rubricering "zeer geheim". De besluitenlijst wordt iets breder verspreid dan de notulen vanwege het feit dat de tekst van de besluitenlijst is ontdaan van elke persoonlijke inbreng en slechts objectieve gegevens bevat waarmee men op de departementen aan de slag kan. Ten aanzien van voorstellen tot wijziging van de besluitenlijst, geldt dezelfde procedure als voor de notulen (zie paragraaf 13).

Voor het hanteren van de besluitenlijst gelden de volgende vuistregels: Indien de raad zonder meer heeft ingestemd met een voorstel, dan wordt dit in de besluitenlijst aangeduid met de term "akkoord" (in de notulen komen dan ook geen verdere opmerkingen over een dergelijk agendapunt voor).

De term "aanvaard" duidt erop dat in de raad opmerkingen zijn gemaakt c.q. discussie is gevoerd over het desbetreffende voorstel. Indien tot wijzigingen is besloten, worden deze daarbij kort aangegeven.

De raad kan ook besluiten een voorstel te aanvaarden met de kanttekening dat daarin door de indiener(s) van het voorstel - gehoord de in de raad gemaakte bezwaren en/of opmerkingen - eventueel nog wijzigingen zullen worden aangebracht.

Voorts kan de raad de formulering van de wijziging delegeren aan een aantal ministers en/of staatssecretarissen of de voorstellen als aanvaard beschouwen als bepaalde bewindspersonen daarover in nader overleg overeenstemming weten te bereiken. Van de resultaten van dergelijk overleg dient de secretaris van de ministerraad op de hoogte te worden gebracht door de eerstverantwoordelijke bewindspersoon of de ambtenaar op diens departement die met de behandeling van de desbetreffende kwestie is belast. Van onderwerpen die in de raad wel aan de orde zijn geweest, maar ten aanzien waarvan geen conclusies zijn getrokken, is in de besluitenlijst alleen de titel vermeld. Tenslotte kan de raad besluiten een onderwerp aan te houden tot de, dan wel een volgende vergadering. Indien nodig kan daarbij worden aangetekend dat bepaalde bewindspersonen inmiddels overleg zullen voeren.

E. De notulen van de ministerraad

12

Van de besprekingen in de ministerraad worden vrij uitvoerige notulen gemaakt, die de kern van de standpuntbepalingen, de argumenten en de conclusies bevatten. De notulen worden slechts in zeer beperkte kring verspreid. De reden daarvoor is om te voorkomen dat meningen van individuele bewindspersonen tijdens de ministerraad geuit, naar buiten komen. Daardoor zou de eenheid van het regeringsbeleid in gevaar komen. Om elk misverstand over de beperkte omvang van de kring der potentieel gerechtigde lezers dragen de notulen de classificatie "zeer geheim" (zie ook hoofdstuk G "Geheimhouding").