LegalizeNevenfunctie-circulaire 1995
1. Inleiding
In verband met de naderende verkiezingen van de provinciale staten op 8 maart a.s. informeer ik u hierbij over het beleid ten aanzien van de melding, openbaarmaking en vergoeding voor werkzaamheden in het kader van nevenfuncties door commissarissen van de Koningin, gedeputeerden en statenleden.
In de brief van 18 februari 1994 (nr. BW94/U336-BK94/479) van de toenmalige staatssecretaris van Binnenlandse Zaken is deze circulaire U reeds toegezegd. De noodzaak voor deze circulaire is gelegen in het feit dat een aantal nieuwe artikelen ter zake in de Provinciewet per 1 januari 1994 is opgenomen en anderzijds uit het vervallen per medio 1992 van de circulaire van 25 juli 1988 (B88/U524) met betrekking tot melding en openbaarmaking van nevenfuncties van personen die een openbaar ambt vervullen. Hierdoor kan bij bestuurders onduidelijkheid ontstaan over hoe ten aanzien van nevenfuncties gehandeld dient te worden.
De tekst van de circulaire is zowel gebaseerd op de circulaire van 18 februari 1994 die aan de gemeenten is gezonden, als op praktijkvoorbeelden, zoals deze zich hebben voorgedaan in gemeenten sinds de gemeenteraadsverkiezingen van vorig jaar.
De circulaire is als volgt opgebouwd.
In paragraaf 2 worden de bepalingen uit de Provinciewet ten aanzien van de melding, openbaarmaking en vergoeding voor werkzaamheden van nevenfuncties vermeld, alsmede de bepalingen ter zake uit de Wet gemeenschap- pelijke regelingen (Wgr).
In paragraaf 3 ga ik in op het vervullen van nevenfuncties door bestuurders. Voor zover er ten aanzien van de commissaris van de Koningin, de gedeputeerden en de statenleden gemeenschappelijke, overeenkomstige bepalingen gelden, worden die in algemene, samenvattende zin behandeld. In onderdeel 2 van paragraaf 3 wordt nader ingegaan op de melding en de openbaarmaking van deze functies. In onderdeel 3 wordt aandacht besteed aan de reikwijdte van het begrip nevenfuncties die uit hoofde van het ambt worden vervuld, de zgn. qualitate-qua nevenfuncties (verder aangeduid als q.q.-nevenfuncties). De onderdelen 4 en 5 van paragraaf 3 gaan in op de bepalingen die van toepassing zijn op het al dan niet kunnen behouden van vergoedingen voor nevenfuncties en op de werking van artikel 21 Wgr. De fiscale aspecten en het tijdstip van inwerkingtreding van de stortingsplicht van commissarissen van de Koningin en gedeputeerden komen in de onderdelen 6 en 7 van paragraaf 3 aan de orde.
2. Wettelijke bepalingen
2.1. Provinciewet
Statenleden (en gedeputeerden)
Artikel 11, eerste en tweede lid
Gedeputeerden
De gedeputeerden genieten geen vergoedingen, in welke vorm ook, voor werkzaamheden verricht in nevenfuncties die zij vervullen uit hoofde van het ambt van gedeputeerde, ongeacht of die vergoedingen ten laste van de provincie komen of niet. Indien deze vergoedingen worden uitgekeerd, worden zij gestort in de provinciale kas.
Commissarissen van de Koningin
De commissaris geniet geen vergoedingen, in welke vorm ook, voor werkzaamhedem, verricht in nevenfuncties welke hij vervult uit hoofde van zijn ambt, ongeacht of die vergoedingen ten laste van de provincie komen of niet. Indien deze vergoedingen worden uitgekeerd, worden zij gestort in de provinciale kas.
Artikel 43, vijfde lid, en artikel 65, vijfde lid, treden in werking op de dag van het eerste periodieke aftreden van de leden van gedeputeerde staten na de inwerkingtreding van deze wet.
2.2. Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)
De leden van het bestuur van een openbaar lichaam of van het gemeenschappelijk orgaan kunnen een tegemoetkoming in de kosten en, voor zover zij niet de functie van wethouder, burgemeester of secretaris vervullen, een vergoeding voor hun werkzaamheden ontvangen. Deze tegemoetkoming en vergoeding worden bij de regeling, of krachtens de regeling door het algemeen bestuur van het openbaar lichaam of het gemeenschappelijk orgaan, vastgesteld. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen hieromtrent nadere regels worden gesteld. De hoogte van de vergoeding staat in redelijke verhouding tot de aan het lidmaatschap verbonden werkzaamheden, mede rekening houdende met de vergoeding voor werkzaamheden welke het bestuurslid ontvangt uit hoofde van zijn lidmaatschap van de raad.
De artikelen 41, eerste lid, 52, eerste lid, 74, eerste lid, 84, eerste lid, en 98, eerste volzin, verklaren artikel 21 van toepassing op samenwerkingsverbanden waarbij de provincies zijn betrokken.
3. Nevenfuncties
3.1. Algemeen
Voor de goede orde wijs ik erop dat met nevenfuncties vooral wordt gedoeld op functies van degenen voor wie het ambt van commissaris of gedeputeerde een hoofdfunctie is. In het geval van statenleden ligt dat anders. Bij hen is het statenlidmaatschap veelal een functie 'erbij', naast een hoofdfunctie die elders wordt vervuld. Het hierna volgende is vooral toegespitst op de bestuurders, de commissaris en de gedeputeerden. Dat neemt echter niet weg dat de strekking ervan waar mogelijk van overeenkomstige toepassing is op statenleden.
De vervulling van nevenfuncties is uit maatschappelijk, bestuurlijk en ook persoonlijk oogpunt positief te waarderen. Nevenfuncties kunnen bijdragen tot een betere vervulling van het ambt van commissaris en van gedeputeerde. Deze gedachte ligt mede ten grondslag aan de in paragraaf 2 weergegeven bepalingen van de Provinciewet en de Wgr. Van een verbod op het vervullen van nevenfuncties is in deze wetten dan ook geen sprake. Het aanvaarden van nevenfuncties, in het bijzonder nevenfuncties buiten de publieke sfeer, vindt echter haar grens waar dit afbreuk zou kunnen doen aan het aanzien van een publiek ambt en aan een optimaal functioneren van degene die het publieke ambt vervult. Een goede functievervulling en handhaving van onpartijdigheid en onafhankelijkheid dienen bepalend te zijn bij de beslissing of een nevenfunctie aanvaard wordt. In algemene zin zijn bij het aanvaarden van nevenfuncties twee afwegingen van belang:
Dit vereist op de eerste plaats een zorgvuldige beoordeling door degene die de nevenfunctie wil gaan vervullen, juist ook wegens de voorbeeldfunctie van bestuurders. Maar niet alleen de eigen afweging is hierbij voldoende.
3.2. Melding en openbaarmaking van nevenfuncties
Melding en openbaarmaking, en daardoor de mogelijkheid van democratische controle, kunnen in belangrijke mate bijdragen aan het voorkomen van de schijn van belangenverstrengeling door degene die een nevenfunctie vervult.
Statenleden en gedeputeerden –
Artikel 11 van de Provinciewet regelt voor statenleden en gedeputeerden de openbaarmaking van alle functies die worden vervuld naast het lidmaatschap van provinciale staten. Het betreft hier derhalve de (neven)functies die wel en die welke niet uit hoofde van het lidmaatschap of het ambt worden vervuld, zowel bezoldigde als niet-bezoldigde. Onder de openbaarmakings- plicht valt ook de hoofdbetrekking van het statenlid.
De ratio achter de verplichting tot openbaarmaking is dat het hierdoor mogelijk wordt voor provinciale staten om over een en ander in alle openheid te spreken. De wijze van openbaarmaking is in het tweede lid van artikel 11 geregeld. In verband met de hiervoor genoemde afwegingen acht ik het zeer gewenst dat bij de openbaarmaking het tijdbeslag van de functies en de aanduiding 'bezoldigd/niet bezoldigd' wordt vermeld.
Commissarissen van de Koningin –
Het voorkomen van de schijn van belangenverstrengeling door degene die het ambt van commissaris vervult is de reden geweest om in artikel 66 van de Provinciewet op te nemen, dat het voornemen van aanvaarding van een niet-ambtshalve nevenfunctie door de commissaris in de betrokken provincie bekend dient te zijn. Met een melding aan provinciale staten wordt daarin voorzien. Publiekelijk moet kunnen worden beoordeeld of de nevenfunctie al dan niet tot strijdigheid van belangen aanleiding kan geven. Ten aanzien van de nevenfuncties die de commissaris vervult uit hoofde van zijn ambt (de zgn. q.q.-nevenfuncties, zie paragraaf 3.3.), is er geen meldingsplicht, omdat provinciale staten voor dit soort functies de commissaris aanwijzen als vertegenwoordiger van de provincie of omdat provinciale staten uit andere hoofde reeds over deze functies zijn geïnformeerd.
De tekst van artikel 66, derde lid, noopt strikt genomen niet tot openbaarmaking van alle nevenfuncties. Niettemin lijkt bestendiging en, waar nodig, uitbreiding van de praktijk dat commissarissen jaarlijks een overzicht publiceren in het provinciaal publicatieblad van al hun nevenfuncties, met daarbij de vermelding van het tijdsbeslag en de aanduiding 'bezoldigd/niet bezoldigd', mij een juiste lijn. Daarnaast blijft het gewenst dat een actuele lijst van nevenfuncties ter inzage wordt gelegd in het provinciehuis opdat een ieder deze kan raadplegen.
3.3. Criteria voor q.q.-nevenfuncties
De belangrijkste wijziging ten opzichte van de oude Provinciewet betreft het reguleren van de afdracht van de vergoedingen uit q.q.-nevenfuncties van commissarissen en gedeputeerden. De mogelijkheid van een vergoeding voor nevenfuncties die worden vervuld in verband met de persoonlijke bekwaamheid of interesse van betrokkenen (de niet-q.q.-nevenfuncties) ondergaat geen verandering.
De algemene regel ten aanzien van vergoedingen uit q.q.-nevenfuncties is neergelegd in de artikelen 43, vijfde lid, en 65, vijfde lid, van de Provinciewet:
'De gedeputeerden/De commissaris geniet(en) geen vergoedingen, in welke vorm ook, voor werkzaamheden, verricht in nevenfuncties die zij vervullen/welke hij vervult uit hoofde van het ambt van gedeputeerde/zijn ambt, ongeacht of die vergoedingen ten laste van de provincie komen of niet. Indien deze vergoedingen worden uitgekeerd, worden zij gestort in de provinciale kas.'
De dragende gedachte achter deze bepaling is de volgende. De werkzaamheden verricht in de q.q.-nevenfuncties kunnen geacht worden te behoren tot de normale taakvervulling in het kader van de hoofdfunctie, i.c. het ambt van commissaris of het ambt van gedeputeerde. Uit de provinciale kas wordt een bezoldiging toegekend voor alle in het kader van die normale taakvervulling te verrichten werkzaamheden. Het is om die reden niet wenselijk voor het vervullen van de q.q.-nevenfuncties een afzonderlijke honorering toe te kennen. Ter uitwerking van dit uitgangspunt zijn meer specifieke criteria nodig om te bepalen of in concreto van een q.q.-nevenfunctie sprake is.
Bij de parlementaire behandeling van het gelijkluidende artikel in de Gemeentewet, artikel 44, in de Eerste Kamer (Handelingen I, 11 februari 1992, p. 17583/17584), zei de toenmalige staatssecretaris van Binnenlandse Zaken:
'In het algemeen kan worden gesteld dat iemand ambtshalve een functie vervult wanneer de nevenfunctie is gekoppeld aan het vervullen van de functie van wethouder of burgemeester. Consequentie van die koppeling is dat iemand die functie moet neerleggen wanneer hij of zij ophoudt wethouder of burgemeester te zijn. Dat zal vaak tot uitdrukking komen in formele regelingen. (....) Wanneer de regeling op grond waarvan de nevenfunctie wordt vervuld geen aanknopingspunt biedt, zal moeten worden nagegaan of betrokkene de nevenfunctie kan blijven vervullen als hij geen wethouder of burgemeester meer is. Als hij de functie kan blijven vervullen is er geen sprake meer van een nevenfunctie die ambtshalve wordt vervuld.'
Op grond van het bovenstaande zijn de volgende criteria van belang om te bepalen of een bepaalde nevenfunctie een q.q.-nevenfunctie is:
Aan de hand van een of beide van deze criteria zal in verreweg de meeste gevallen uitsluitsel kunnen worden gegeven over de vraag of van een q.q.-nevenfunctie sprake is. Ik ben mij ervan bewust dat zich in de praktijk situaties kunnen voordoen waarin ook deze criteria niet tot volstrekte duidelijkheid leiden. In die gevallen acht ik het gewenst dat wordt overlegd met provinciale staten of met een commissie uit provinciale staten, om tot een afgewogen oordeel te komen dat recht doet aan de bedoeling van de wetgever. Met het oog daarop kan tevens advies worden ingewonnen bij het ministerie van Binnenlandse Zaken2In de bijlage zijn voorbeelden van q.q.-nevenfuncties en niet-q.q.-nevenfuncties opgenomen. Die zijn mede gebaseerd op vragen die aan Binnenlandse Zaken zijn voorgelegd. .
Wellicht ten overvloede wordt vermeld dat voor gedeputeerden geen ontheffingsmogelijkheid bestaat, zoals wel is geregeld voor wethouders van gemeenten onder de 18.000 inwoners in artikel 44, vijfde lid, van de Gemeentewet. Dit vijfde lid is tijdens de parlementaire behandeling bij nota van wijziging ingevoerd (Kamerstukken II 1988/89, 19403, nr. 11, p. 2) om tegemoet te komen aan de suggestie van de VVD om voor de deeltijd-wethouders in de gemeenten onder de full-timegrens een ontheffingsmogelijkheid in te voeren (Kamerstukken II, 1988/89, 19403, nr. 10, p. 154). Dit hangt samen met het feit dat in gemeenten onder de 18.000 inwoners het wethouderschap een tijdsbestedingsnorm kent van minder dan 100%, en sommige q.q.-nevenfuncties in de zgn. eigen tijd moeten worden verricht. Op basis van artikel 36 van de Gemeentewet en artikel 35 van de Provinciewet kunnen deeltijd-wethouders en deeltijd-gedeputeerden worden benoemd. De ontheffingsmogelijkheid is op deze deeltijd-wethouder en deeltijd-gedeputeerde niet van toepassing.
3.4. Storten in provinciale kas van een vergoeding voor werkzaamheden verricht in q.q.-nevenfuncties, en de onkostenvergoeding
Indien sprake is van een q.q.-nevenfunctie dient de eventuele vergoeding voor de werkzaamheden in de provinciale kas te worden gestort. Ik wijs erop dat de stortingsplicht slechts geldt voor zover een vergoeding voor werkzaamheden een beloningselement (=fiscaal inkomen) voor geleverd dienstbetoon bevat. Onkostenvergoedingen uit een q.q.-nevenfunctie hoeven derhalve niet in de provinciale kas te worden gestort. De vraag kan zich vervolgens voordoen waar de scheiding ligt tussen een vergoeding als beloning voor werkzaamheden en een onkostenvergoeding. De maatstaf voor dit onderscheid is wat door de Belastingdienst als beloning (=fiscaal inkomen) of als onbelaste onkostenvergoeding wordt gezien. Uitgangspunt van de Belastingdienst is dat uitsluitend een afzonderlijk vastgestelde kostenvergoeding, afhankelijk van haar aard en samenstelling, eventueel in aanmerking kan komen voor een behandeling als belastingvrije kostenvergoeding. De verplichting tot storting in de provinciale kas doet zich ook voor als voor een q.q.-nevenfunctie een beloning in natura wordt ontvangen, bijvoorbeeld in de vorm van een aangeboden reis3In de bijlage zijn enige, merendeels aan de praktijk ontleende voorbeelden opgenomen.. In dat geval dient in de provinciale kas te worden gestort het deel van die beloning in natura dat fiscaal als inkomen wordt aangemerkt. Ten slotte is in dit verband nog van belang dat een arbeidsverhouding waaruit enkel een reële kostenvergoeding wordt ontvangen, voor de belastingheffing niet als bron van inkomen wordt beschouwd.
Samenvatting
Bovenstaande verplichtingen kunnen in het kort als volgt worden samengevat:
3.5. Artikel 21 Wgr en andere artikelen
De raadpleging van dit document komt niet in de plaats van het lezen van het oorspronkelijke Staatsblad of de Staatscourant. Wij aanvaarden geen aansprakelijkheid voor eventuele onnauwkeurigheden die voortvloeien uit de omzetting van het origineel naar dit formaat.