Wijziging Wet voorkeursrecht gemeenten

Circulaire aan de colleges van burgemeester en wethouders en de colleges van gedeputeerde staten

Geacht college! – Bij Wet van 4 juli 1996, Stb. 389, is de Wet voorkeursrecht gemeenten gewijzigd. Deze wijzigingswet is op 17 juli 1996 in werking getreden. Op dezelfde datum is in werking getreden een wijziging van het Besluit voorkeursrecht gemeenten, Stb. 1996, 390. Voor deze wijzigingen in de Wet en het Besluit voorkeursrecht gemeenten die voor U van belang kunnen zijn, wil ik gaarne Uw aandacht vragen.

1. Aanleiding

Tijdens het mondeling overleg in de Tweede Kamer inzake het grondbeleid en de uitvoering van de Vierde nota Extra (14 december 1993) is aangedrongen op verbetering van het instrumentarium van gemeenten inzake de verwerving van onroerend goed ten behoeve van de uitvoering van verstedelijkingstaakstellingen. Ook de Vereniging van Nederlandse gemeenten heeft daar nadrukkelijk om verzocht en stelde voor de werkingssfeer van de Wet voorkeursrecht gemeenten niet langer te beperken tot stadsvernieuwingsgebieden, maar te verruimen tot het gehele grondgebied van de gemeenten teneinde de taakstellingen uit de Vierde nota over de Ruimtelijke Ordening Extra (VINEX) te kunnen waarmaken. Naar aanleiding hiervan is destijds een voorontwerp tot wijziging van de Wet voorkeursrecht gemeenten in discussie gebracht. Uit de reacties op het voorontwerp bleek onder meer dat er behoefte bestond aan aanzienlijk ruimere toepassingsmogelijkheden van de wet dan alleen in de reeds bekende VINEX-lokaties. Mede op grond van deze reacties en adviezen is bij de indiening van het voorstel tot wijziging van de Wet voorkeursrecht gemeenten ten aanzien van het toepassingsbereik besloten de wet voor alle gemeenten in Nederland te laten gelden (kamerstukken II 1994/95, 24 235, nrs. 2 en 3). Tijdens de mondelinge behandeling in de Tweede Kamer bleek deze verruiming van het toepassingsbereik echter een stap te ver. Door aanvaarding van een amendement Esselink (kamerstukken II 1995/96, 24 235, nr. 22) is de werkingssfeer afgebakend tot gemeenten waaraan zelfstandig of samen met andere gemeenten blijkens nationaal of provinciaal ruimtelijk beleid uitbreidingscapaciteit is toegedacht of gegeven (zie artikel 2a Wvg). Tijdens de behandeling in de Eerste Kamer is vervolgens de behoefte gebleken de betekenis van dit artikel in een circulaire onder de aandacht te brengen. Deze brief voorziet hierin. Van deze gelegenheid wordt tevens gebruik gemaakt ook enkele andere wijzigingen van de wet nader toe te lichten methet oog op de praktische toepassing van de wet.

2. Bevoegdheid tot toepassing van het voorkeursrecht (artikel 2a)

Tot dusver kon elke gemeente het voorkeursrecht vestigen, zij het uitsluitend in stads- en dorpsvernieuwingsgebieden.

Dergelijke gebieden moesten dan ingevolge artikel 3 van de wet begrepen zijn in een stadsvernieuwingsplan of als vernieuwingsgebied zijn aangemerkt in een structuurplan voor de bebouwde kom.

Sedert 17 juli 1996 is het toepassingsbereik van het voorkeursrecht niet meer beperkt tot gronden als bedoeld in artikel 3. Na de wetswijziging is de wet in zijn volle omvang van kracht en vormt artikel 2 in beginsel weer de basisregeling voor een aanwijzing tot voorkeursrechtgebied, zij het dat door invoeging van artikel 2a niet alle gemeenten zonder meer bevoegd zijn een voorkeursrecht te vestigen.

Artikel 2a luidt:

Wat betekent dit artikel nu in de praktijk?

2.1. Het begrip uitbreidingscapaciteit

Voor vrijwel geen enkele gemeente zijn de mogelijkheden tot bijvoorbeeld de bouw van een aantal woningen geheel uitgesloten. Ook voor kleinere gemeenten staan de streekplannen in het algemeen een bescheiden mate van woningbouw toe. Dat wil echter allerminst zeggen dat al deze gemeenten een uitbreidingscapaciteit zouden hebben als bedoeld in artikel 2a. Uit de tekst van het artikel blijkt een andere strekking.

Bij de in artikel 2a bedoelde uitbreidingscapaciteit wordt expliciet gedoeld op een taak – in ’actieve’ of ’positieve’ zin – voor de gemeente, die voortvloeit uit het beleid van rijk of provincie. Dit blijkt onder meer uit de woorden ’toegedacht of gegeven’. Het gaat dus niet om een uitbreidingscapaciteit die (’automatisch’) voortvloeit uit wat een gemeentebestuur wil ontwikkelen. Het gaat hierbij evenmin om de ruimte die de gemeente door rijk of provincie – in ’passieve’ zin – gelaten wordt. In een dergelijk geval zou immers zijn gekozen voor termen als ’toegestaan’ of ’toegelaten’.

Kort gekarakteriseerd ziet artikel 2a dus op een uit bovengemeentelijk beleid voortvloeiende taakstelling in plaats van een blijkens het bovengemeentelijk ruimtelijk beleid toegelaten ruimte voor aanvullende bebouwing. Die taakstelling moet voor een gemeente een uitbreidingscapaciteit bevatten waarin de gemeente individueel dan wel samen met andere gemeenten bijdraagt aan de verstedelijking in een regio.

Het begrip uitbreidingscapaciteit in de zin van deze wet is overigens niet beperkt tot woningbouw; het kan ook gaan om een uitbreidingscapaciteit voor bijvoorbeeld industrie-, of bedrijvenvestiging of de aanleg van een groenvoorziening.

Indien een zodanige taakstelling voortvloeit uit rijksbeleid wordt deze doorgaans vastgelegd in een planologische kernbeslissing. De pkb Nationaal Ruimtelijk Beleid is duidelijk op dit punt: een aantal van de zogenoemde VINEX-gemeenten hebben bij deze pkb direct een uitbreidingscapaciteit toegewezen gekregen en het lijdt geen twijfel dat deze gemeenten bevoegd zijn het voorkeursrecht te vestigen. Dat geldt eveneens voor de meeste streekplannen; uit de plankaart en de beschrijving blijkt meestal wel wanneer er sprake is van een uitbreidingscapaciteit in de zin van artikel 2a.

2.2. Onzekerheid over nationaal of provinciaal ruimtelijk beleid

Wanneer nog niet zo duidelijk uit een streekplan of een ander ruimtelijk document van de provincie (bijvoorbeeld een volkshuisvestingsnota) blijkt of aan een gemeente uitbreidingscapaciteit is of zal worden toegedacht of gegeven zullen gedeputeerde staten hieromtrent de gewenste duidelijkheid moeten verschaffen. Dit kan door bij een herziening van een streekplan een dergelijke taakstelling expliciet in dat streekplan te vermelden. Voor het geval al eerder dan bij die herziening duidelijkheid gewenst is of er sprake is van een uitbreidingscapaciteit, kan deze verschaft worden door de afgifte van een verklaring van geen bezwaar. Artikel 2a, eerste lid, tweede volzin, ziet hierop.

Twee situaties zijn hierbij te onderscheiden:

1∞ het streekplan zelf is niet duidelijk genoeg en zekerheidshalve wordt een verklaring gevraagd; in dit geval geven gedeputeerde staten uitsluitsel over een interpretatievraag van het geldende streekplan.

2∞ het streekplan voorziet nog niet in een uitbreidingscapaciteit; hier gaat het dan om de vraag of gedeputeerde staten door afgifte van een verklaring van geen bezwaar willen anticiperen op een bij de herziening van het streekplan (of bij een pkb) op te nemen uitbreidingscapaciteit als bedoeld in de eerste volzin van het eerste lid van artikel 2a. Het gaat dan om rijks- of provinciaal ruimtelijk beleid dat in voorbereiding is, maar nog niet is geformaliseerd.

In beide gevallen dienen gedeputeerde staten bij een eerstvolgende wijziging van het streekplan met die verklaring rekening te houden. Ook zullen zij hiermee rekening dienen te houden als de gemeente hun ter goedkeuring een (herziening van het) bestemmingsplan overlegt waarbij uitbreidingscapaciteit in het plan wordt ingevuld.

In dit verband acht ik het gewenst dat bij de opstelling van een streekplan expliciet aandacht wordt gegeven aan de vraag of in het concrete geval sprake is van een uitbreidingscapaciteit als bedoeld in het kader van deze wet.

2.3. In welk stadium dient de verklaring van geen bezwaar te worden aangevraagd?

Artikel 2a geeft aan dat de verklaring moet zijn verleend voordat de raad van een gemeente besluit tot een aanwijzing als bedoeld in artikel 2 of 8 van de Wet voorkeursrecht gemeenten. Dit betekent dat een voorstel van burgemeester en wethouders als bedoeld in artikel 6 of 8a van de wet nog niet noodzakelijkerwijs behoeft te zijn voorafgegaan door een verklaring van geen bezwaar. Deze kan nadien worden aangevraagd, maar moet in elk geval zijn verkregen wanneer het raadsbesluit ter bestendiging van dat voorstel wordt genomen.

Dit betekent bij een voorstel als bedoeld in artikel 8a dat vrijwel onmiddellijk na het intreden van het rechtsgevolg van zo’n voorstel de verklaring zal moeten worden aangevraagd om nog tijdig een verklaring van gedeputeerde staten te kunnen verkrijgen. Gedeputeerde staten hebben immers een beslistermijn van vier weken na ontvangst van zo’n aanvraag.

Wordt de verklaring van geen bezwaar ten onrechte niet of niet tijdig aangevraagd, dan loopt de gemeente het risico dat de raad niet bevoegd blijkt te zijn het voorkeursrecht te vestigen. Burgemeester en wethouders moeten dan het voorkeursrecht doen vervallen.

3. Toepassing van het voorkeursrecht, criteria artikel 2

Wanneer een gemeente nu bevoegd is om het voorkeursrecht als zodanig te vestigen kan zij dat recht in concreto toepassen op haar gehele grondgebied mits daarbij voldaan wordt aan twee criteria:

Het beoordelen of aan deze criteria wordt voldaan vergt een planologische grondslag, te weten een bestemmingsplan of een structuurplan waarbij aanwijzingen zijn gegeven omtrent de bestemming.

Artikel 1 geeft aan dat onder structuurplan voortaan ook een regionaal structuurplan als bedoeld in [artikel 36c van de Wet op de Ruimtelijke Ordening](https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0002375&artikel=36c) wordt begrepen; een dergelijk regionaal structuurplan kan de grondslag vormen voor een aanwijzing die dan door de bij de onderliggende grond betrokken gemeentebestuur tot stand moet komen.

Vervallen is het vereiste dat een voorkeursrecht gevestigd op grondslag van een structuurplan te voren door gedeputeerde staten moet worden goedgekeurd.

4. Vervroegde vestiging

Wanneer nog geen planologische grondslag in de vorm van een plan als hier bedoeld is vastgesteld of in ontwerp ter inzage is gelegd en derhalve geen voorkeursrecht kan worden gevestigd op grond van de artikelen 2 of 6 van de wet, maar er toch al behoefte is aan de toepassing van een voorkeursrecht kan overgegaan worden tot vervroegde vestiging met toepassing van de artikelen 8 of8a.

4.1. Artikelen 8 en 8a

Artikel 8 is zodanig gewijzigd dat het nu niet meer de Kroon, maar de gemeenteraad is die vroegtijdig, voorafgaande aan een planologische maatregel, een voorkeursrecht kan vestigen op gronden waarvan de bestemmingswijziging die aan die gronden is toegedacht op een kaart is aangegeven.

Daarmee kan de gemeenteraad – vooruitlopend op een ontwerp voor een structuur- of bestemmingsplan, waarin bijvoorbeeld de verstedelijking van het bestaande agrarisch gebied wordt vastgelegd – een alert grondbeleid voeren en inspelen op actuele ontwikkelingen op de markt.

Voorafgaand aan het raadsbesluit kan zelfs al een voorstel van burgemeester en wethouders aan de raad om zo’n vroegtijdig voorkeursrecht te vestigen dit rechtsgevolg bewerkstelligen (artikel 8a). Het voorstel moet dan overigens wel voldoen aan de eisen die aan het raadsbesluit worden gesteld. De geldingsduur bedraagt maximaal acht weken. Dan moet het raadsbesluit het voorstel hebben bestendigd.

4.2. Voorwaarden voor vervroegde vestiging

Artikel 8 – en 8a – is ingevolge het tweede lid, overeenkomstig de criteria vervat in artikel 2, uitsluitend toepasbaar voor gronden met een beoogde bestemming in de niet-agrarische sfeer, waarbij het bestaande gebruik afwijkt van die beoogde bestemming. Er moet dus niet alleen een kaart zijn waarop die beoogde bestemming is aangegeven; er moet ook een met redenen omkleed raadsbesluit zijn waarbij die toekomstige planologische bestemming wordt beschreven. Een aantal gemeenten beschikt over een soort masterplan, een structuurvisie of een structuurschets. Zo’n document kan heel goed de redengeving vormen; in andere gevallen zal het raadsbesluit zelf de nodige onderbouwing moeten bevatten. Bovendien moet worden voldaan aan alle vereisten van de artikelen 2, derde lid, en 4, eerste tot en met derde lid.

5. Geldingsduur van een tijdelijk voorkeursrecht op grond van artikel 8, 8a en 6

Een aanwijzing op grond van artikel 8 kan voor maximaal twee jaar gelden. Het eventueel daaraan voorafgaande voorstel van burgemeester en wethouders (artikel 8a) heeft een geldingsduur van 8 weken. Na deze twee jaar, of zoveel eerder als mogelijk is, moet tenminste een ontwerp voor een structuur- of bestemmingsplan ter inzage zijn gelegd, waarin de beoogde bestemmingswijziging is vastgelegd.

Op grond van dit ontwerp-plan kunnen burgemeester en wethouders ingevolge artikel 6 een voorstel doen aan de raad tot aanwijzing van die gronden en daarmee het tijdelijke voorkeursrecht bestendigen; dit voorstel heeft immers hetzelfde rechtsgevolg als een aanwijzingsbesluit door de raad. Ook deze aanwijzing heeft een tijdelijk karakter, zij duurt 5 maanden.

Tenslotte moet de raad ingevolge artikel 2 na de vaststelling van dat plan het voorkeursrecht wederom bestendigen door op grondslag van dat plan de betrokken gronden aan te wijzen. Komt er ergens in deze trits een kink in de kabel en worden termijnen overschreden zonder bestendiging, dan vervalt het voorkeursrecht. (Zie hierna: gevolgen bij termijnoverschrijding).

6. Vervroegde inwerkingtreding (artikel 4)

De gewijzigde wet voorziet in een vroeger tijdstip van inwerkingtreding van het voorkeursrecht als zodanig op welke grondslag ook. Voorheen lag er een periode van één week tussen de aanwijzing van gronden, waarop het voorkeursrecht van toepassing is en de inwerkingtreding van die aanwijzing. Deze periode is nu bekort tot één dag na de bekendmaking in de Staatscourant.

Uitgaande van verzending van het besluit of voorstel tot aanwijzing spoedshalve gelijktijdig aan de Staatscourant ter publikatie èn aan het betrokken kantoor van de Dienst voor het Kadaster en de openbare registers, is één dag na publicatie in de Staatscourant uit een oogpunt van verwerking van de gegevens in de openbare registers praktisch gezien de snelste mogelijkheid om het voorkeursrecht te vestigen. De gegevens moeten namelijk in de registratie per betrokken perceel of perceelsgedeelte worden ingevoerd. Hoewel die registratie nu geheel geautomatiseerd is, moet het invoeren van de gegevens handmatig gebeuren. Deze verwerking kan in beginsel in een dag gebeuren. Dan moet die informatie voor een ieder kenbaar zijn en moet ook ieder zich op die gegevens kunnen verlaten.

7. Relatie met de Algemene wet bestuursrecht