Circulaire schadevergoedingen

1. Inleiding

1.1. De schadevergoedingsregeling in de Wet milieubeheer

De wetgever heeft in de artikelen 15.20 en 15.21 van de Wet milieubeheer (WM) bepaald in welke gevallen de overheid een vergoeding toekent aan een vergunninghouder die door een milieubeschikking van die betreffende overheid kosten moet maken of schade lijdt, waarin niet op een andere wijze is of kan worden voorzien. Het gaat hier om kosten of schade die redelijkerwijs niet of niet geheel voor rekening van de vergunninghouder behoren te blijven.

Deze schadevergoedingsregeling is de uitwerking in de milieuwetgeving van het stelsel van bestuurscompensatie waarvoor artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht de algemene grondslag vormt. Op grond hiervan dient een bestuursorgaan bij besluitvorming de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af te wegen. Ook bij besluiten over vergunningen op grond van de milieuwetgeving, veelal genomen door Burgemeester en Wethouders of door Gedeputeerde Staten, zal moeten worden nagegaan of de nadelige gevolgen van het besluit voor de vergunninghouder niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen (milieu)doelen. Doet zich een zodanige omstandigheid voor en is dat besluit op zichzelf gerechtvaardigd door het daarmee te dienen doel dan dient aan de vergunninghouder financiële compensatie te worden geboden voor het onevenredig zware nadeel. Van een zodanige situatie zal, gegeven het beginsel ’de vervuiler betaalt’, slechts zelden sprake zijn.

1.2. Het bevoegd gezag kent toe, de Minister stemt in

Volgens de artikelen 15.20 en 15.21 van de WM dient het besluit tot het al dan niet toekennen van een schadevergoeding ambtshalve of op aanvraag te worden genomen door het gezag dat bevoegd is de milieubeschikkingen te nemen. Bevoegd zijn in de regel Gedeputeerde Staten of Burgemeester en Wethouders. Dit bevoegd gezag beoordeelt of er sprake is van kosten of schade door een besluit genoemd in een van deze artikelen en in hoeverre een vergoeding hiervan nodig is. Artikel 15.22 bepaalt vervolgens dat een toegekende vergoeding ten laste komt van het bevoegd gezag. Voorzover de Minister van VROM echter met de toekenning instemt, komen de kosten ten laste van het ministerie.

Deze circulaire informeert u over het instemmingsbeleid van de Minister. Verder heeft zij tot doel een eenduidige behandeling van aanvragen van schadevergoeding te bevorderen. Hierbij moet worden opgemerkt dat de circulaire een indicatief karakter heeft. De vastgestelde criteria zijn geen harde eisen in de zin van wettelijke bepalingen. Van de criteria kan worden afgeweken indien in een concrete situatie een strikte hantering ervan tot kennelijk onredelijke uitkomsten zou leiden.

1.3. De circulaire van 1 juli 1992 vervalt

Deze circulaire vervangt de circulaire van 1 juli 1992 over de toepassing van de schadevergoedingsartikelen in de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne. De directe aanleiding om de circulaire te herzien is het per 1 maart 1993 van kracht geworden zijn van de WM.

De circulaire is voorts gewijzigd door de volgende omstandigheden:

1.4. Schadevergoeding volgens artikel 15.20 en 15.21 van de WM

In de artikelen 15.20 en 15.21 van de WM worden twee verschillende soorten milieubesluiten genoemd die tot het toekennen van een schadevergoeding kunnen leiden.1Zie voor een gedetailleerde opsomming bijlage 1.

In artikel 15.20 gaat het hoofdzakelijk om schadevergoeding bij individuele besluiten over vergunningen voor inrichtingen. Deze circulaire is primair gericht op de toepassing van artikel 15.20. In deze circulaire worden de criteria voor het toekennen van zo’n schadevergoeding beschreven (hoofdstuk 3). Verder gaat zij over de wijze waarop die criteria in verschillende vergunningsituaties voor diverse soorten schade en kosten worden toegepast (hoofdstuk 4 en 5), de toetsing door de Minister (hoofdstuk 6) en de te volgen procedures bij een geval van schadevergoeding (hoofdstuk 7).

In artikel 15.21 gaat het om schadevergoeding op grond van een aantal besluiten met een meer algemene strekking zoals algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen. Instemming met een schadevergoedingen op grond van artikel 15.21 wordt alleen in zeer uitzonderlijke gevallen voorzien; hierop gaat hoofdstuk 8 nader in.

2. Schadevergoeding en milieubeleid

2.1. Schadevergoeding bij een onevenredig hoge last door milieueisen

Het bevoegd gezag kan om verschillende redenen genoodzaakt zijn een geldende vergunning aan te scherpen: veranderde opvattingen over wat uit oogpunt van verantwoord milieubeheer aanvaardbaar is, andere activiteiten van een inrichting of veranderingen in de omgeving ervan bijvoorbeeld. Het bevoegd gezag kan zich zelfs genoodzaakt zien een verleende vergunning in te trekken. Het kan ook een verzoek om wijziging of uitbreiding van de inrichting weigeren. Dergelijke beslissingen hebben in de regel financieel-economische gevolgen voor de vergunninghouder.

Schadevergoeding om onevenredige last te voorkomen

Internationaal bestaat overeenstemming over het beginsel ’de vervuiler betaalt’: financieel-economische gevolgen van milieumaatregelen behoren volledig voor rekening te komen van de vergunninghouder. Toch kunnen zich situaties voordoen waarin het toepassen van dit beginsel tot onbillijkheden leidt: een bedrijf kan door een milieubesluit in vergelijking met concurrenten een onevenredige last ondervinden. Er is sprake van een onevenredige last als de concurrentieverhoudingen wezenlijk worden verstoord. Die last zal veelal bestaan uit relatief hoge en zwaarwegende kosten voor ’bovennormale’ voorzieningen. ’Bovennormaal’ vergeleken met gangbare voorzieningen elders in ons land of in andere moderne industrielanden.

2.2. Het onderscheid tussen schadevergoeding en andere regelingen voor vergoeding van milieukosten

Voor de (mede)financiering door de overheid van de uitvoering van het milieubeleid bestaan naast de schadevergoedingsregeling ook andere regelingen zoals bijvoorbeeld die voor het saneren van milieuhinderlijke bedrijven in de woonomgeving.

De schadevergoedingsregeling waar het in deze circulaire om gaat is bedoeld als ’vangnet’ voor individuele gevallen waarin voorgeschreven milieuvoorzieningen of -maatregelen tot kennelijk onredelijk hoge kosten of schade leiden. Zij is dus uitdrukkelijk niet bedoeld om de uitvoering van het milieubeleid te stimuleren.

2.3. Schadevergoedingen en het doelgroepenbeleid

Het overheidsbeleid is meer en meer gebaseerd op het aanspreken van de eigen verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven voor het realiseren van milieubeleidsdoelstellingen. In het kader van het zogeheten doelgroepenbeleid zijn met een aantal bedrijfstakken convenanten afgesloten die mede zijn ondertekend door individuele bedrijven. Dit beleid heeft een aantal kenmerken die gevolgen hebben voor het karakter van de vergunningverlening en daarmee voor de toepassing van de schadevergoedingsregeling. Het gaat om maatwerk en om een bedrijfstakgerichte aanpak, waardoor het optreden van wezenlijke concurrentieverstoringen in aanzienlijke mate kan worden vermeden. Voor de implementatie van milieumaatregelen worden termijnen gegund. Dat betekent, dat de voorzienbaarheid van het moeten nemen van milieumaatregelen wordt vergroot en daardoor ook de mogelijkheid om het nemen van de maatregelen zodanig te plannen, dat de kosten ervan zo laag mogelijk uitvallen. Ten slotte gaat het om maatregelen die door de bedrijven veelal uit eigen beweging ter uitvoering van de convenanten in bedrijfsmilieuplannen worden opgenomen. In zo’n situatie waar het gaat om maatregelen die voortvloeien uit convenanten is een schadevergoeding niet aan de orde.

2.4. Schadevergoedingen en lokaal beleid

Voor de uitvoering van het milieubeleid op terreinen, waarop de andere overheden een grote mate van beleidsvrijheid hebben, zal in beginsel niet met het toekennen van schadevergoedingen ten laste van het ministerie worden ingestemd. Voor zover als gevolg van eigen lokale of regionale afwegingen vergunningen worden aangescherpt of ingetrokken, behoren de daaruit eventueel voortvloeiende schadevergoedingen ten laste van het bevoegd gezag te blijven. Dergelijke vergoedingen zijn immers het gevolg van de invulling van de eigen verantwoordelijkheid.

3. Criteria om een schadevergoeding te bepalen op grond van artikel 15.20 WM

De wetgever heeft aan het recht op schadevergoeding vier criteria verbonden. Ze worden hier kort aangeduid. De verdere uitwerking van deze criteria voor de verschillende typen schade, te weten structurele bedrijfsschade, incidentele bedrijfsschade en vermogensschade, bespreken we in hoofdstuk 5. Volledigheidshalve zij opgemerkt, dat het bij de uitwerking van de criteria gaat om de criteria met het oog op het verkrijgen van instemming.

Het gaat om de volgende criteria:

Het eerste criterium: ’causaal verband’

De kosten of schade die een vergunninghouder heeft, dienen een direct gevolg te zijn van een vergunningbesluit. Gedeputeerde Staten of Burgemeester en Wethouders moeten vaststellen of de kosten in redelijkheid toegerekend moeten worden aan het vergunningbesluit waarin de eisen worden voorgeschreven of aan een ander besluit. Schade of kosten worden toegerekend aan het vergunningbesluit als er een voldoende hecht verband aanwezig is.

Het tweede criterium: ’redelijkerwijs niet, of niet geheel ten laste van ...’

Het bevoegd gezag vergoedt alleen kosten die redelijkerwijs niet of niet geheel ten laste van de vergunninghouder behoren te blijven. Dat wil zeggen dat de kosten van een voorgeschreven milieumaatregel voor de vergunninghouder een onevenredige last moeten vormen en een last waardoor de concurrentieverhoudingen wezenlijk dreigen te worden verstoord. Het gaat hierbij dus om kosten of schade die beduidend hoger zijn dan normaal en die de concurrentiepositie van een bedrijf wezenlijk aantasten. Dit laatste betekent dat schade die optreedt in de vorm van bovennormale kosten die minder dan 20% hoger zijn dan de normale kosten niet wordt vergoed; dergelijke schade wordt beschouwd als bagatelschade.

Het derde criterium: ’voorzover niet op andere wijze ...’

Gedeputeerde Staten of Burgemeester en Wethouders kennen een schadevergoeding slechts toe als op geen enkele andere wijze in een redelijke vergoeding wordt of kan worden voorzien. De wetgever wil hiermee voorkomen dat een vergunninghouder voor dezelfde kosten meer dan eenmaal een vergoeding ontvangt. Het is mede de taak van de vergunninghouder zelf na te gaan of hij voor een andere tegemoetkoming in aanmerking komt.

Het vierde criterium: ’schadevergoeding naar billijkheid’

De vergoeding van de kosten, bedoeld onder het tweede criterium dient naar billijkheid te worden bepaald. Van de vastgestelde bovennormale kosten behoort tenminste 20% altijd tot het normale ondernemersrisico. Dit houdt dus in dat een vergoeding nooit hoger is dan 80% van de bovennormale kosten. Met deze gedeeltelijke vergoeding wordt onderstreept dat de ondernemer een zekere eigen verantwoordelijkheid heeft, ook als het gaat om het dragen van kosten wegens het nemen van bovennormale milieumaatregelen.

Deze vier criteria zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Ze vormen – in bovenstaande volgorde – voor Gedeputeerde Staten of Burgemeester en Wethouders een richtsnoer om te bepalen of en in hoeverre een vergunninghouder voor een schadevergoeding in aanmerking komt.

4. Milieubesluit en schadevergoeding

Het milieubesluit en de gevolgen ervan voor een bestaande vergunningsituatie zijn voor het verkrijgen van een schadevergoeding van essentieel belang. Er is alleen sprake van schadevergoeding als het bevoegd gezag in een bestaande vergunningsituatie ingrijpt en de vergunninghouder de maatregelen waar het om gaat – tenzij het om een intrekking of weigering van een vergunning gaat – nog niet heeft genomen.

In dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste besluiten die volgens artikel 15.20 WM reden kunnen zijn een schadevergoeding toe te kennen, ook worden de soorten kosten of schade genoemd waarom het hierbij gaat. Het is geen uitputtende opsomming; daarvoor wordt verwezen naar Bijlage 1 (Werkingssfeer van de schadevergoedingsregelingen).

Schadevergoeding is in twee gevallen echter bij voorbaat uitgesloten.

4.1. Uitbreidings- of wijzigingsvergunning

Een vergunning voor het uitbreiden of wijzigen van de inrichting zal zelden tot een schadevergoeding leiden. Het uitbreiden van een inrichting is immers gelijk te stellen aan de oprichting ervan. De milieulasten komen daarom ook bij een uitbreidingsvergunning voor rekening van de aanvrager. Alleen als een uitbreiding of wijziging noodzakelijk is om te kunnen voldoen aan uitzonderlijke milieueisen kan een vergunninghouder voor schadevergoeding in aanmerking komen. Er kan dan van structurele bedrijfsschade sprake zijn.

4.2. Revisievergunning

Een revisievergunning kan aanleiding zijn voor een schadevergoeding als daarin voor een bestaande inrichting, gedekt door een vergunning, aanvullende eisen worden gesteld door aanscherping van de voorschriften. De vergunninghouder zal in deze gevallen veelal nieuwe milieumaatregelen moeten nemen die kosten met zich mee kunnen brengen. Dit kan leiden tot structurele bedrijfsschade die voor vergoeding in aanmerking komt.

De bedrijfsactiviteiten kunnen ook tijdelijk stagneren doordat de nieuwe voorzieningen moeten worden aangebracht. Dit kan tot incidentele bedrijfsschade leiden. Deze schade komt echter niet voor vergoeding in aanmerking. De overheid gaat er vanuit dat de vergunninghouder de ’stagnatieschade’ door een goede planning en organisatie binnen aanvaardbare proporties kan houden.

4.3. Wijziging van de voorschriften

Wanneer het bevoegd gezag voorschriften in een vergunning wijzigt of aanscherpt, gelden dezelfde mogelijkheden tot schadevergoeding die bij een revisievergunning gelden. Ook wijziging van de voorschriften kan dus voor het bedrijf tot structurele bedrijfsschade leiden die voor vergoeding in aanmerking kan komen.

4.4. Intrekken van een vergunning

Als het bevoegd gezag een vergunning uit milieuoverwegingen geheel of gedeeltelijk intrekt, treden in de regel kosten op doordat de inrichting niet of slechts gedeeltelijk kan blijven werken.

Deze kosten kunnen voor vergoeding in aanmerking komen. Uitzondering is onder andere het geval waarin de vergunning is ingetrokken omdat de vergunninghouder in strijd met de vergunning heeft gehandeld.

4.5. Weigering van een vergunning

Kosten of schade door het weigeren om een vergunning te verlenen komen in het algemeen niet voor een schade-vergoeding in aanmerking: er verandert immers niets aan de bestaande vergunningsituatie.

5. Bepaling van schade en schadevergoeding

In hoofdstuk 4 is voor de belangrijkste besluiten omschreven in welke vergunningsituaties en voor welk type kosten met een schadevergoeding wordt ingestemd. In de praktijk is dit te herleiden tot twee situaties:

In dit hoofdstuk wordt per type vergunningbesluit beschreven hoe een schadevergoeding kan worden vastgesteld. Daarbij zullen de in hoofdstuk 3 omschreven criteria nader worden uitgewerkt.

Voor alle duidelijkheid: het is de vergunninghouder die voor het verkrijgen van een schadevergoeding de informatie moet verschaffen. Het verzoek om een schadevergoeding vergt dus de nodige inspanning van de vergunninghouder.

5.1. Bepaling structurele bedrijfsschade bij vergunningaanscherping

Een vergunninghouder heeft structurele bedrijfsschade als hij structureel kosten maakt of schade lijdt, die direct aan een voorgeschreven milieumaatregel zijn toe te schrijven.

Het bovennormale deel van de milieu-investering dat wil zeggen de bovennormale investeringslast, geldt als basis voor de bepaling van de schadevergoeding. Bovennormale investeringslasten ontstaan doordat de vergunninghouder bovennormale milieumaatregelen treft.

I. Causaal verband

Uit de aanvraag om schadevergoeding moet blijken dat tussen de structurele bedrijfsschade en het vergunningbesluit een duidelijk verband bestaat. Het bevoegd gezag gaat na of de vastgestelde bedrijfsschade in redelijkheid is toe te rekenen aan het vergunningbesluit of dat deze voortkomt uit een ander besluit of andere gebeurtenis.

De regel geldt dat alleen kosten die toe te schrijven zijn aan de milieumaatregel, voor vergoeding in aanmerking komen. Daartoe behoren kosten van de aanschaf van apparatuur en het aanbrengen van bouwkundige voorzieningen en kosten als het honorarium van een ingenieur of architect.

Om een causaal verband te bepalen stellen Gedeputeerde Staten of Burgemeester en Wethouders eerst vast of de vergunninghouder de kosten ook zonder het vergunningbesluit zou hebben gemaakt.

Het bestaande vergunningbesluit inclusief de voorafgaande WM-procedure (bekendmaking, inspraak), wordt hiertoe weggedacht.

Maatregelen die vergunninghouders voor de start van een vergunningprocedure hebben genomen, kunnen niet toegerekend worden aan het vergunning-besluit.

Maatregelen waarbij een vergunninghouder heeft volstaan met een melding voldoen alleen aan het vereiste van causaal verband als er al een vergunningbesluit was dat hem, bijvoorbeeld door doelvoorschriften, verplichtte die maatregelen te nemen.

Ook wanneer er een vergunningbesluit aanwijsbaar is, kunnen de kosten soms aan een ander besluit of andere gebeurtenis toe te schrijven zijn. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer de primaire oorzaak van het maken van de kosten niet in het milieubesluit is gelegen, maar in een ander overheidsbesluit of een eigen beslissing van de ondernemer, een beslissing het bedrijf uit te breiden bijvoorbeeld.