Huursubsidiewet, in het bijzonder de prestatienormen

Circulaire aan de colleges van b. en w.

1. Inleiding

Op 17 november 1995 heeft het Kabinet voorstellen gedaan voor de toekomstige vormgeving van het instrument individuele huursubsidie. In maart en april is hierover met de Tweede Kamer gedebatteerd. Er is veelvuldig en uitvoerig overleg gevoerd met VNG, koepelorganisaties en Woonbond. In november 1996 is het wetsvoorstel voor de Huursubsidiewet ter behandeling naar de Tweede Kamer gestuurd. In januari 1997 heeft het debat in de Tweede Kamer plaatsgevonden en inmiddels is het wetsvoorstel naar de Eerste Kamer gezonden. Het is de bedoeling dat deze wet de huidige Wet Individuele Huursubsidie per 1 juli 1997 zal gaan vervangen.

Over de inhoud van het wetsvoorstel wil ik u nu op hoofdlijnen informeren. Na de definitieve parlementaire behandeling van de nieuwe Huursubsidiewet zal een uitgebreid voorlichtingstraject plaatsvinden voor alle betrokkenen. De informatie in deze circulaire is dan ook onder voorbehoud van de instemming van de Eerste Kamer.

Wanneer het wetsvoorstel in de huidige vorm wordt aangenomen, betekent dat huishoudens met lagere inkomens extra ondersteuning krijgen. Praktisch alle huursubsidie-ontvangers gaan er op vooruit. De nieuwe wet is voornamelijk gunstig voor huishoudens in de duurdere huurwoningen. Van de huidige huursubsidie-ontvangers zal, bij een verwachte huurstijging van ca. 3,5%, 70% zelfs een huurdaling ervaren per 1 juli 1997. Dat voordeel kan oplopen tot aanzienlijke bedragen.

’Waarom nu een MG-circulaire ?’, zult u zich wellicht afvragen. Deze circulaire betreft een follow-up op de info-bladen, de eerste van november 1996 (’De belangrijkste punten uit de nieuwe Huursubsidiewet’) en de tweede van maart 1997 (’de nieuwe Huursubsidiewet’). Door u nu reeds te informeren is er gelegenheid om u voor te bereiden. Huursubsidie zal in de praktijk een belangrijk onderdeel blijven van het integrale volkshuisvestingsbeleid. Door de nieuwe wet komt de gedeelde verantwoordelijkheid van Rijk, gemeenten en verhuurders meer naar voren. Gemeenten en verhuurders zullen door de Huursubsidiewet beleidsmatig meer betrokken worden bij het gebruik van het huursubsidie-instrument. Het ligt dan ook voor de hand dat bestuurders en beleidsadviseurs bij gemeenten en verhuurders kennisnemen van de inhoud van deze circulaire.

Naast deze circulaire zal u binnenkort een volgende circulaire ontvangen. Deze zal ook de Huursubsidiewet als onderwerp hebben. Hierin wordt meer de nadruk gelegd op de uitvoeringspraktijk.

De opbouw van de circulaire is dat eerst de belangrijkste punten uit de Huursubsidiewet aan de orde komen. Daarna zal ruim aandacht worden besteed aan het onderdeel Prestatienormering, waarmee de lokale partijen een grotere verantwoordelijkheid voor het gebruik van de huursubsidie krijgen.

2. De nieuwe Huursubsidiewet op hoofdlijnen

In 1995 heeft een interdepartementale werkgroep de huidige regeling grondig tegen het licht gehouden. De werkgroep heeft voorgesteld de regeling nog meer te ijken op de woningmarktsituatie. Een uitgebreide analyse van de huurvoorraad heeft dan ook als basis gediend voor de wet, zoals deze er nu ligt.

In de Memorie van Toelichting bij de wet staat te lezen dat de nieuwe wet is gebouwd op een drietal pijlers. De eerste is de matiging van de huurlasten. De huursubsidiesystematiek is zodanig aangepast dat deze meer toegesneden is op de woningmarkt- en huishoudsituatie.

De tweede betreft de vereenvoudiging en de klantvriendelijkheid. Door het verdwijnen van de complexe tabellen en door het afschaffen van het schattingsinkomen heeft de regeling aan eenvoud en klantvriendelijkheid gewonnen.

De derde pijler is de doelmatige aanwending van de huursubsidie-middelen. Door de aanscherping van de vermogenstoets en het stelsel van prestatienormen zal het doelmatige gebruik van de regeling, waar nodig, toenemen.

Het Kabinet heeft niet gekozen voor een verregaande vorm van decentralisatie of voor budgettering. Tevens heeft het Kabinet afgezien van beheersingsmaatregelen in de sfeer van beperking van de aantallen ontvangers. Er blijft dus sprake van een door het Rijk uitgevoerde, open-eind-regeling. Daarbij gaat het Kabinet er van uit dat alle partijen hun verantwoordelijkheid zullen nemen.

Pijler één: Matiging van de huurlasten

De huidige regeling betreft een stelsel van oplopende kwaliteitskorting. Dat wil voor huurders zeggen hoe hoger de huur is, hoe hoger de kwaliteitskorting is en dus hoe hoger de eigen bijdrage is. Het Kabinet heeft gemeend om de gewenste matiging van de huurlasten

te zoeken in onder meer een wijziging van de kwaliteitskortingssystematiek. Deze korting op de subsidie zal sterk worden verminderd. De nieuwe regeling ziet er als volgt uit (huurgrenzen per 1 juli 1997):

De verschillen met de huidige situatie zijn duidelijk.

De korting is sterk gematigd. Zo begint de korting nu niet bij een huurniveau van f 412, maar bij f 575. Ook is in de nieuwe regeling de oplopende korting (in stapjes tot wel 55%) vervangen door één kortingspercentage van 25%.

De aftoppingsgrenzen bedragen f 823 voor 1- en 2-persoonshuishoudens en f 882 voor grotere huishoudens. Het leeuwendeel van de huurwoningen, ongeveer 2,7 miljoen huurwoningen (dat wil zeggen ongeveer 85% van de huurvoorraad), valt onder deze grenzen. De huurvoorraad onder aftoppingsgrenzen is dus ± 2 keer zo groot als de populatie doelgroephuishoudens en ± 3 keer zo groot als het huidige aantal huursubsidie-ontvangers.

Boven deze aftoppingsgrenzen ontvangen 65-plussers, alleenstaanden en/of gehandicapten nog 50% subsidie. Over een juiste formulering omtrent het begrip ’gehandicapten’ zal in de volgende MG-circulaire worden teruggekomen. Huishoudens die niet tot één van deze drie categorieën horen, ontvangen boven deze huurgrens geen extra subsidie.

Bij het vaststellen van de aftoppingsgrenzen heeft de leefbaarheid van buurten en wijken een belangrijke rol gespeeld. Bij de analyse van de huurvoorraad is op basis van de huidige situatie er van uitgegaan dat 4 van elke 10 huishoudens in de buurten met goedkope en betaalbare huurwoningen niet tot de doelgroep van beleid horen. Er is rekening gehouden met een qua inkomen gemêleerde opbouw van de wijken. Dat betekent dat een veel groter deel van de huurvoorraad beschikbaar moet zijn voor de lagerbetaalden.

Het Kabinet heeft gekozen om de aftoppingsgrenzen te differentiëren naar huishoudgrootte. Immers, grotere huishoudens hebben grotere woningen nodig en zijn dus in principe aangewezen op een ander deel van de huurvoorraad.

De hoogte van de normhuur is niet gewijzigd. Ook is in de jaarlijks indexering van deze normhuur geen wijziging aangebracht. Dit geschiedt met de verwachte gemiddelde huurontwikkeling. Echter, in de wet is de mogelijkheid opgenomen, dat door het Kabinet – in overleg met het parlement – van deze wijze van indexering kan worden afgeweken. De normhuren zullen dan met de ontwikkeling van het netto ABW-inkomen worden aangepast.

Naast de relatie huur – inkomen wordt de hoogte van de huursubsidiebijdrage ook bepaald door een tweetal toeslagen (kindertoeslag en koopkrachttoeslag). De bedragen per maand zijn:

Verder is het minimum-bedrag aan subsidie verlaagd. Dient men in de huidige regeling minimaal recht te hebben op f 25 aan subsidie (zonder toeslagen) om in aanmerking te komen voor huursubsidie, in de nieuwe regeling is dat bedrag verlaagd naar f 10. In dit minimumbedrag zitten thans tevens de toeslagen verwerkt.

Gezien het voorgaande is de conclusie dat de huurlasten sterk worden gematigd door de huidige prikkel (kwaliteitskorting) uit het systeem te schrappen.

Pijler twee: Vereenvoudiging

De tweede pijler betreft de vereenvoudiging. De huidige regeling heeft in de loop der jaren veel van haar bestendigheid verloren. De complexe huursubsidie-regeling veroorzaakte steeds vaker ongewenste effecten, met als dieptepunt de ’tabellenproblematiek’ van 1994. De tabellen, die de uitvoering van de regeling complex maakten, zullen verdwijnen. In de nieuwe regeling is het berekenen van de subsidie makkelijker en in een paar stappen uit te voeren, zoals in bovenstaand rekenvoorbeeld is te zien. Dit komt – naast het bestendiger maken van de regeling – ook de klantvriendelijkheid en de begrijpelijkheid zeker ten goede. In de Huursubsidiewet is een basis gecreëerd voor een vangnetregeling voor huishoudens die na het peiljaar een aanzienlijke inkomensdaling ervaren.

Tevens is het afschaffen van het schattingsinkomen in de huidige vorm een grote vereenvoudiging.

De aan het schattingsinkomen verbonden nadelen, zoals ca. 40.000 terugvorderingen in 1995, zijn in de nieuwe wet verdwenen, omdat in de nieuwe wet altijd het inkomen van het kalenderjaar voorafgaand aan het tijdvak wordt gehanteerd. Hierdoor is voor een aanvrager, wanneer hij/zij het aanvraagformulier invult, het belastbare inkomen in de meeste gevallen reeds bekend.

Ook het partnerbegrip betreft een vereenvoudiging. De eis dat samenwonenden eerst een jaar samen in een huurwoning moeten wonen, voordat zij als één huishouden huursubsidie kunnen aanvragen is losgelaten. Hiermee zijn samenwonenden gelijk gesteld aan gehuwden, hetgeen voor de meeste huishoudens een financieel voordeel betekent. Op dit moment dienen beide huurders in het eerste jaar nog de huurprijs te delen en moeten zij ieder apart subsidie aanvragen.

Pijler drie: Doelmatigheid

Het Kabinet heeft gekozen om de doelmatigheid en doeltreffendheid van de huursubsidiemiddelen te vergroten zodat zij bij de juiste mensen terecht komen.

De genoemde verbeteringen en vereenvoudigingen hebben er toe geleid dat het tot op heden gehanteerde beheersingsinstrumentarium (kwaliteitskorting) is afgezwakt. Prestatienormen, die verderop in deze circulaire uitgebreid zullen worden uiteengezet, worden ingevoerd om een bijdrage te leveren aan de doelmatigheid.

Een ander element binnen de nieuwe Huursubsidiewet betreft de aanscherping van de vermogentoets. De draagkracht van huishoudens met behoorlijk vermogen wordt voldoende geacht om de huurlasten zelf te kunnen bekostigen. Die huursubsidiemiddelen kunnen effectiever worden ingezet voor de huishoudens met lagere inkomens en zonder vermogen. Thans ligt de grens bij de vermogensbelasting (f 80.000 en f 160.000 voor respectievelijk alleenstaanden en meerpersoonshuishoudens). In de nieuwe wet zal voor een éénpersoonshuishouden, waarvan de huurder jonger is dan 65 jaar, die grens f 38.000 bedragen en voor een meerpersoonshuishouden, waarvan geen van de bewoners 65 jaar of ouder is, f 56.000. Voor huishoudens met één of meer bewoners ouder dan 65 jaar, bedragen de vermogensgrenzen respectievelijk f 65.000 en f 90.000.

De Belastingdienst gaat na welk totaal vermogen er binnen een huishouden aanwezig is. Er wordt aangesloten bij wat in de Wet op de vermogensbelasting 1964 wordt verstaan onder vermogen. Naast spaartegoeden wordt ook bijvoorbeeld de economische waarde van de motor, de auto, de boot, de camper en de caravan als vermogen meegenomen (voor kinderen tot 23 jaar geldt een vrijstelling van f 2.000). Kapitaalverzekeringen of lijfrentepolissen ten behoeve van de oude dag tellen conform de Wet op de vermogensbelasting in beginsel niet mee.

Als datum voor de bepaling van het vermogen geldt 1 januari van het lopende subsidiejaar. Voor het eerste jaar geldt een overgangsregel. De peildatum voor het tijdvak 1997/98 is niet 1 januari 1997, maar 1 januari 1998. Echter, voor het subsidiejaar 1998/1999 is 1 januari 1998 ook de peildatum. Als er sprake is van vermogen boven de hiervoor genoemde bedragen wordt door de Belastingdienst een ’vermogensvaststellingsbeschikking’ afgegeven. In dat geval bestaat geen recht op huursubsidie. Voor het eerste jaar verliest men per 1 januari 1998 met terugwerkende kracht tot 1 juli 1997 het recht op huursubsidie.

Overige wijzigingen

Bevriezing maximale huurgrens

De maximale huurgrens (per 1 juli a.s. verhoogd tot f 1.085) zal met ingang van het daaropvolgende tijdvak worden bevroren. Huurders die door de jaarlijkse huurverhoging boven deze huurgrens uitkomen en daardoor het recht op huursubsidie verliezen, komen twee jaar lang in aanmerking voor een overgangsmaatregel. Het betreffende huishouden dient wel een andere, meer betaalbare, woning te zoeken, maar zal niet onmiddellijk worden geconfronteerd met het volledig wegvallen van de huursubsidie.

Het eerste jaar ontvangt men 67% en het tweede jaar 33% van de subsidie, veronderstellende dat de huurwoning maandelijks f 1.085 kost.

Maximale huurgrens voor jongeren

Uit de oude wet is overgenomen dat de maximale huurgrens voor jongeren lager ligt dan voor de huursubsidie-ontvangers van 23 jaar en ouder. Echter de grens is extra verhoogd dan louter op grond van de oude wet het geval zou zijn. Dit is gedaan om in de nieuwe wet niet met te veel verschillende grenzen te werken. De maximumhuurgrens voor jongeren is gelijk aan de kortingsgrens (f 575).

Onzelfstandige wooneenheden

Het parlement heeft tijdens de behandeling van de Huursubsidiewet verzocht het aantal categorieën onzelfstandige wooneenheden, waarvan de huurders in aanmerking komen voor huursubsidie, uit te breiden. Op dit moment wordt hieraan gewerkt. In de volgende MG-circulaire zal inhoudelijk op dit onderdeel worden teruggekomen.

Servicekosten

Voor de berekening van de huursubsidie worden als subsidiabele servicekosten meegenomen:

Elk van de servicekosten is gemaximeerd op f 25 per maand. In de huidige regeling kan men hiernaast een tweetal andere servicekostenposten opgeven. Van deze twee wordt relatief weinig gebruik gemaakt (± 10% van de totale servicekosten).

Experimenteer-artikel IKB

In de wet is een experimenteer-artikel opgenomen, om huursubsidie-middelen in te kunnen zetten voor experimenten met huur-koop-omzettingen. Bij het departement wordt momenteel onderzoek verricht om het eigen woningbezit, ook bij de doelgroephuishoudens, te bevorderen. Wanneer het beleid hieromtrent is vastgesteld, zullen eventuele experimenten, in het kader van de Huursubsidiewet, kunnen worden opgestart.

3. Prestatienormering Huursubsidie

3.1. Afzwakken van het huidige beheersingsinstrument

Uit het voorgaande blijkt dat het Kabinet voor een sterk verruimde regeling heeft gekozen, met name door het wegnemen van de getrapte kwaliteitskorting. De meerkosten van de verbeteringen voor de doelgroep in de nieuwe subsidieregeling ten opzichte van de vorige zijn voor het Rijk aanzienlijk. In 1997 gaat het om 136 miljoen oplopend tot 294 miljoen gulden in het jaar 2000.

Een vereenvoudigde en een verruimde regeling roept bij uitwerking van de voorstellen tegelijk de vraag naar de beheersing van de uitgaven huursubsidie op. Het antwoord hierop is de introductie van de prestatienormering. Het kader van deze prestatienormering is geschetst in de Huursubsidiewet. In een Algemene Maatregel van Bestuur zal de prestatienormering verder worden ingevuld. Deze is inmiddels naar de Tweede Kamer gestuurd en is op 11 maart jl behandeld.

3.2. Een uitdaging voor de lokale partijen

Het doel van de prestatienormering is een bijdrage te leveren aan de betaalbaarheid voor de individuele huurder en – zoals eerder is aangegeven – het beheersbaar houden van de huursubsidie-uitgaven. Enerzijds dient er voor de lokale partijen voldoende ruimte te zijn om de huursubsidie daadwerkelijk bij een integrale beleidsontwikkeling te kunnen betrekken om zodoende een goede huisvesting voor de doelgroep te realiseren. Anderzijds dient bewerkstelligd te worden dat het beschikbare rijksbudget niet wordt overschreden.

Er is gekozen voor een normering gericht op beïnvloeding van het gedrag van de partijen die op lokaal niveau de omvang van het gebruik van de huursubsidie bepalen: de gemeente en de verhuurders. Het is niet de bedoeling dat gemeenten en/of verhuurders zullen worden aangesproken op situaties waarop zij geen invloed hebben.

Gelet op de ordening binnen de volkshuisvesting is het bovendien logisch dat de lokale partijen een grotere verantwoordelijkheid zouden krijgen. Huursubsidie is een complementair kerninstrument en kan niet los worden gezien van andere volkshuisvestingsinstrumenten als woonruimteverdeling en huurbeleid. Gemeenten en verhuurders zijn binnen de ordening van de volkshuisvesting de eerst verantwoordelijke instanties als het gaat om woningtoewijzing, huurbeleid en investeringen. Goed beleid op die punten is in feite de beste remedie voor een gematigde huurlastenontwikkeling. Huursubsidie is aanvullend daar waar het overige instrumentarium onvoldoende oplossingen kan bewerkstelligen. Het is daarom zaak de huursubsidie een integraal onderdeel van het lokale volkshuisvestingsbeleid te laten uitmaken. In de praktijk zullen de werkzaamheden in het kader van de prestatienormering aansluiten bij de huidige activiteiten die op lokaal niveau worden verricht op het gebied van woonruimteverdeling en de zorg voor de doelgroep. Te denken valt aan de inspanningen die verhuurders en gemeenten verrichten in het kader van de scheefheidsbestrijding en door het hanteren van de fiatteringsgrens van f 300 huursubsidie.

Zoals gezegd worden de huursubsidie-uitgaven voornamelijk door inkomensontwikkeling, woonruimteverdeling en huurbeleid bepaald. In de stijging van het rijksbudget voor de huursubsidie is de inkomensontwikkeling van met name de minima verdisconteerd. Omdat ongeveer 85% van de huursubsidie-ontvangers een uitkering of AOW heeft, zal de inkomensontwikkeling praktisch nooit tot een hogere stijging op lokaal niveau kunnen leiden. Als dat wel het geval is dan wordt dit door een analyse van de lokale gegevens snel duidelijk. Kortom, de woon-ruimteverdeling en het huurbeleid blijven over. Dit zijn factoren die door gemeenten en verhuurders beïnvloedbaar zijn.

De invulling van de prestatienormering is een uitdaging voor de gemeenten en verhuurders. De huursubsidie zal nog meer in het gehele volkshuisvestings- en/of (ver)huurbeleid moeten worden ingebed. Het nieuwe zit vooral in een grotere onderlinge afstemming op de genoemde beleidsvelden tussen lokale partijen. In die zin is het een ondersteuning en impuls voor de wens om het volkshuisvestingsbeleid integraal en via lokale afspraken vorm te geven.

3.3. Vormgeving van de prestatienormering

Uiteindelijk is gekozen voor twee normen: één gericht op normering van het toewijzen van de dure woningen, boven de aftoppingsgrens, en één gericht op het gemiddelde bedrag aan huursubsidie op lokaal niveau.