Wijziging van het Formatiebesluit WPO per 1 augustus 2000

1. Inleiding

Per 1 augustus 2000 wordt een volgende stap gezet in de groepsverkleining voor de onderbouw van de basisscholen. Tegelijkertijd wordt een aanzienlijke vereenvoudiging aangebracht in de wijze waarop de hoeveelheid personeelsformatie binnen het formatiebudgetsysteem wordt berekend. Deze maatregelen hebben uitsluitend betrekking op de (reguliere) basisscholen, en niet op de speciale scholen voor basisonderwijs.

Deze publicatie heeft tot doel de nieuwe wijze van formatieberekening toe te lichten. Aan de hand hiervan kan elke school met behulp van de telgegevens van 1 oktober jl. de hoeveelheid formatie vaststellen waarop ze voor het volgende schooljaar recht heeft. Aan deze publicatie kunnen echter geen rechten worden ontleend. De geschetste systematiek is nog onder voorbehoud van publicatie in het Staatsblad.

In paragraaf 2 worden aan de hand van vragen de belangrijkste wijzigingen toegelicht. Paragraaf 3 behandelt de nieuwe grondslagen voor de bekostiging: het aantal leerlingen wordt voortaan onderscheiden naar jongere (4 tot en met 7 jaar) en oudere (8 jaar en ouder) kinderen, en de onderwijsachterstanden worden voortaan uitgedrukt in het ’schoolgewicht’. In paragraaf 4 wordt aangegeven opwelke wijze snel de totale formatie van een school berekend kan worden. In paragraaf 5 wordt de berekening van de afzonderlijke formatiecategorieën stap voor stap toegelicht. Paragraaf 6 schetst de gevolgen voor de vergoeding voor materiële instandhouding. De bijlage bevat enkele rekenvoorbeelden.

2. Belangrijkste wijzigingen

Gaat het formatiebudgetsysteem helemaal op zijn kop?

Neen, de wijzigingen in het systeem hebben enkel betrekking op de wijze waarop de formatie berekend wordt. De kern van het systeem blijft overeind: scholen ontvangen een hoeveelheid formatierekeneenheden, waarmee ze eigen keuzen kunnen maken over de inzet van het personeel. De tabel aan de hand waarvan bepaald wordt hoeveel fre’s uitgetrokken moeten worden voor een full-time leraar (179), een onderwijsassistent (144), een directeur enzovoort, verandert ook niet.

Blijven alle ’oude’ formatiecategorieën bestaan?

Enkele formatiecategorieën uit het huidige systeem zullen in de nieuwe berekeningswijze niet meer zichtbaar zijn. De formatie voor vakonderwijs, de frictieformatie en de opslag voor herbezetting in verband met adv zullen niet meer als afzonderlijke categorieën vastgesteld worden, maar opgaan in de overige formatiecategorieën (met name in de groepsformatie en de formatie voor bestrijding van onderwijsachterstanden). Ook de opslag in verband met de groepsverkleining, ingevoerd in 1997, verdwijnt als aparte formatiecategorie. Het betreffende budget gaat naar een nieuwe categorie, de onderbouwformatie.

Mag ik dan geen vakleraren meer aanstellen?

De afschaffing van de formatiecategorieën formatie voor vakonderwijs, frictieformatie en herbezetting in verband met adv betekent natuurlijk niet dat de scholen geen vakleraren meer aan kunnen stellen of dat de scholen niet meer de plicht hebben frictieproblemen op te lossen. En uiteraard behouden ook alle personeelsleden hun adv-rechten.

In de praktijk blijken scholen al voor veel meer uren vakleraren aan te stellen dan de normen uit de bekostigings-systematiek. Door de uitbreiding van de werkgelegenheid in het basisonderwijs wordt een verdere groei verwacht. Dat is ook de reden dat een aparte norm in de bekostigingssystematiek voor het vakonderwijs niet meer nodig wordt geacht.

Hoe worden de middelen voor groepsverkleining in het systeem verwerkt?

In plaats van een aparte opslag in verband met de groepsverkleining wordt binnen de (reguliere) groepsformatie voortaan onderscheid gemaakt tussen formatie voor de eerste vier leerjaren en formatie voor de laatste vier leerjaren. Deze worden in het vervolg aangeduid met de termen onderbouwformatie en bovenbouwformatie. De onderbouwformatie zal worden geoormerkt voor inzet in de eerste vier leerjaren. Op dit punt is er dus sprake van een inperking van de bestedingsvrijheid. Hiermee wil de overheid garanderen dat de extra middelen die de komende jaren beschikbaar komen voor de groepsverkleining besteed worden in de groepen 1 tot en met 4.

Wat houdt die oormerking in?

Voor leerlingen die op de teldatum 4 tot en met 7 jaar zijn, wordt in het nieuwe systeem een hogere vergoeding toegekend dan voor oudere leerlingen. Deze vergoeding wordt de onderbouwformatie genoemd. De onderbouwformatie moet geheel ingezet worden ten behoeve van de eerste vier leerjaren. Rechtmatige inzet omvat de inzet van groepsleraren en onderwijsassistenten in de groepen 1 tot en met 4. Een deel van de middelen kan benut worden voor groepsoverstijgende functies als interne begeleider, remedial teacher en vakleraar, mits deze functionarissen voor het deel van hun aanstelling dat uit de onderbouwformatie wordt betaald, ook daadwerkelijk in de eerste vier leerjaren werkzaam zijn. Uren die besteed worden aan onderbouwcoördinatie tellen natuurlijk ook mee als uren ten behoeve van de eerste vier leerjaren. Ook taken van een directeur of adjunct-directeur kunnen meetellen, mitsdeze specifiek gericht zijn op kwaliteitsverbetering van de onderbouw. Onderbouwformatie-fre’s mogen verzilverd worden, mits de verzilverde formatierekeneenheden worden ingezet ten behoeve van de onderbouw.

Indien een school door bijzondere omstandigheden meent dat zij niet kan voldoen aan de vereisten van de oormerking, kan ze zich tot de inspectie wenden. De ervaringen die de inspectie hiermee verzamelt, zullen in een latere fase een wettelijke verankering kunnen krijgen in de vorm van voorwaarden waaronder afgeweken mag worden van de oormerking. Daarmee ontstaat op termijn meer helderheid naar de scholen omtrent de gronden voor mogelijke afwijking van de oormerking.

Hoe wordt deze oormerking gecontroleerd?

Voorop staat dat administratieve rompslomp zoveel mogelijk voorkomen moet worden. Daarom hoeft de school vanaf komend schooljaar geen enqueteformulier groepsgrootte meer in te vullen. In de nieuwe situatie is het voldoende als de benodigde informatie over de inzet van de toegekende formatie op de school aanwezig is, zodat de instellingsaccountant en eventueel de departementale accountantsdienst de gegevens kunnen opvragen en controleren.

Blijven al die formatietabellen bestaan?

De vaststelling van de afzonderlijke formatiecategorieën wordt aanzienlijk vereenvoudigd. Op dit moment geldt voor vrijwel elke formatiecategorie een tabel, waarbij aan de hand van het aantal leerlingen of het aantal formatieplaatsen een bepaalde uitkomst bepaald wordt. In de nieuwe systematiek wordt voor alle categorieën een vast aantal fre’s per leerling uitgekeerd. Deze verandering wordt aangeduid met de term linearisering: er zal een lineair verband zijn tussen het aantal leerlingen en de hoogte van de formatietoekenning. Om te voorkomen dat kleine scholen hierdoor benadeeld worden, wordt een toeslag voor kleine scholen geïntroduceerd. De enige formatiecategorie die niet gelineariseerd wordt, is de salarisopslag voor de schoolleiding. Hiervoor blijft dezelfde tabel gelden als voorheen.

Wat gebeurt er met de opslag van 3 procent op het aantal leerlingen?

In de huidige systematiek wordt het aantal leerlingen op de teldatum verhoogd met drie procent. Hiermee wordt een tegemoetkoming verschaft voor de tussentijdse instroom van (vooral vier- en vijfjarige) leerlingen. In de nieuwe systematiek wordt voortaan gerekend met het feitelijke aantal leerlingen op de teldatum. De vergoeding voor tussentijdse instroom wordt verwerkt in het aantal fre’s per onderbouwleerling. Daarmee wordt een ingewikkelde stap uit de oude berekeningswijze geschrapt.

Wat gebeurt er met de formatie ter bestrijding van de onderwijsachterstanden?

De formatie voor de bestrijding van onderwijsachterstanden wordt in de huidige systematiek op een erg ingewikkelde manier vastgesteld, namelijk als het verschil tussen de basisformatie op grond van het gewogen aantal leerlingen en de basisformatie op grond van het ongewogen aantal leerlingen. In de nieuwe systematiek wordt de formatie voor de bestrijding van onderwijsachterstanden voortaan afzonderlijk, los van de basisformatie, vastgesteld. Dat is niet alleen eenvoudiger, het brengt ook beter tot uitdrukking dat het hierbij gaat om een aparte opslag die voor specifieke doeleinden wordt uitgekeerd.

Hoe kan ik snel uitrekenen op hoeveel formatie mijn school recht heeft?

Omdat vrijwel alle formatiecategorieën gelineariseerd zijn, valt snel uit te rekenen op hoeveel formatie een school in totaal recht heeft. Daartoe wordt een nieuw begrip geïntroduceerd: de totale lineaire formatie. Onder totale lineaire formatie worden alle formatiecategorieën begrepen die volgens een (lineaire) formule berekend worden. Voor een doorsnee basisschool omvat de totale lineaire formatie alle formatiecategorieën met uitzondering van de salarisopslag voor de schoolleiding. Voor die laatste post blijft het noodzakelijk een tabel te raadplegen. Om te voorkomen dat er verschillen optreden tussen de berekening van de totale lineaire formatie enerzijds en de optelsom van de afzonderlijke onderdelen anderzijds, wordt bij de berekening van de afzonderlijke onderdelen geen afronding meer toegepast. Deze formatiecategorieën worden voortaan met twee cijfers achter de komma berekend en gepresenteerd. De som van alle formatiecategorieën wordt rekenkundig afgerond op een geheel getal.

Gaat door die nieuwe berekeningswijze geen enkele school erop achteruit?

Als het totale budget gelijk zou blijven, zouden sommige scholen er door de nieuwe berekeningswijze enigszins op vooruit gaan, terwijl andere er enigszins op achteruit zouden gaan. Het totale budget blijft echter niet hetzelfde: tussen nu en het schooljaar 2002/2003 wordt het totale formatiebudget voor het basisonderwijs met 660 miljoen gulden verhoogd. Dat is zo’n forse verhoging dat de herverdeeleffecten van de nieuwe berekeningswijze erbij in het niet vallen. Een kleine achteruitgang in het formatiebudget is alleen mogelijk bij scholen met (vrijwel) alleen leerlingen van acht jaar en ouder.

Om te voorkomen dat scholen er als gevolg van de nieuwe berekeningswijze op achteruitgaan, zal voor de schooljaren 2000/2001 en 2001/2002 een overgangsregeling gelden. Scholen die er ondanks de extra investeringen door de nieuwe systematiek op achteruitgaan, ontvangen voor die twee schooljaren een volledige compensatie. Deze compensatie geldt alleen voor een eventuele achteruitgang als gevolg van de verandering in de berekeningswijze. Een achteruitgang als gevolg van een dalend leerlingenaantal of een kleiner aantal leerlingen met een leerlinggewicht wordt niet gecompenseerd. Of een school in aanmerking komt voor compensatie in het schooljaar 2000/2001 is te berekenen door met behulp van de telgegevens van 1 oktober 1999 zowel de oude als de nieuwe formatiesystematiek door te rekenen. Als de uitkomst bij de oude systematiek hoger is, wordt het verschil tussen beide uitkomsten als ’overgangsformatie’ aan de school uitgekeerd. Deze overgangsformatie is vrij besteedbaar (niet geoormerkt).

Een en ander betekent wel dat op een aantal scholen de eerstvolgende stap van de groepsverkleining niet merkbaar zal zijn; deze scholen ontvangen (door de genoemde compensatie) per leerling nog evenveel formatierekeneenheden als voorheen. Het gaat in 2000/2001 om ongeveer vijf procent van de scholen. In 2001/2002 zal nog maar een klein aantal scholen geen vooruitgang merken. Vanaf 2002/2003 gaan alle scholen profiteren van de extra investeringen.

3. Bekostigingsgrondslagen

Voor de berekening van de formatie van de school zijn straks drie bekostigingsgegevens nodig:

Het aantal leerlingen onderscheiden naar leeftijd

In de nieuwe systematiek wordt voor jonge kinderen meer formatie toegekend dan voor oudere kinderen. Hiermee wordt recht gedaan aan de prioriteit voor de eerste vier leerjaren, zoals die tot uitdrukking komt in de extra middelen voor groepsverkleining. Om de bekostiging te kunnen baseren op een objectief criterium, wordt niet uitgegaan van het feitelijke aantal leerlingen in de eerste vier leerjaren, maar van de leeftijden op de teldatum. Het aantal kinderen dat op de teldatum 4 tot en met 7 jaar oud is, geldt als grondslag voor de bepaling van de ’onderbouwformatie’, het aantal kinderen van 8 jaar en ouder vormt de grondslag voor de bepaling van de ’bovenbouwformatie’. De begrippen onderbouwformatie en bovenbouwformatie worden hieronder nog toegelicht.

Het schoolgewicht

Het schoolgewicht is een nieuwe term die uitdrukking geeft aan de omvang van de achterstandsproblemen op de school. Leerlingen met een verhoogd risico op onderwijs-achterstanden krijgen tot nu toe een extra gewicht bij het bepalen van het aantal leerlingen waarvoor een school formatie ontvangt. Er worden vier gewichten onderscheiden: 1,25 voor kinderen met laag opgeleide autochtone ouders, 1,40 voor schipperskinderen, 1,70 voor kinderen van trekkende bevolking en 1,90 voor kinderen van laag opgeleide allochtone ouders.

In de nieuwe systematiek wordt de gewichtenformatie losgekoppeld van de basisformatie. In plaats van de huidige berekeningswijze, waarbij het totaal van basisformatie en gewichtenformatie van de school wordt vastgesteld op basis van het gewogen aantal leerlingen, worden groepsformatie en gewichtenformatie voortaan onafhankelijk van elkaar berekend. Het feitelijke leerlingenaantal dient als grondslag voor de basisformatie en het extra gewicht dient als grondslag voor de formatie ter bestrijding van onderwijsachterstanden. Dat betekent dat voortaan gewerkt wordt met de gewichten 0,25 voor kinderen met laag opgeleide autochtone ouders, 0,40 voor schipperskinderen, 0,70 voor kinderen van trekkende bevolking en 0,90 voor kinderen van laag opgeleide allochtone ouders. De criteria voor de vaststelling van de gewichten blijven dezelfde als voorheen.

Per school wordt nu de som bepaald van de gewichten van de leerlingen. Deze som wordt vervolgens verminderd met negen procent van het aantal leerlingen op de teldatum. Het verkregen getal (de som van de gewichten der leerlingen verminderd met 9 procent van het totaal aantal leerlingen) wordt rekenkundig afgerond op een geheel getal. Dit getal is het schoolgewicht. Bij een negatieve uitkomst van deze berekening wordt het schoolgewicht op nul gesteld.

Bij scholen met nevenvestigingen wordt deze berekeningswijze voor zowel de hoofdvestiging als de nevenvestiging(en) afzonderlijk toegepast. Het schoolgewicht is dan de som van de uitkomst bij de hoofdvestiging en de uitkomst(en) bij de nevenvestiging(en). Deze berekeningswijze wordt geïllustreerd in het eerste rekenvoorbeeld in de bijlage.

Het schoolgewicht dient als basis voor de berekening van de formatie voor de bestrijding van onderwijsachterstanden, maar ook als basis voor de berekening van het schoolprofielbudget en de formatieve toeslag voor de schoolleider. Een en ander wordt hieronder nog toegelicht.

Een school heeft 250 leerlingen met de volgende gewichten:

Voor de bepaling van het schoolgewicht worden eerst alle gewichten bij elkaar geteld:

80 x 0,25 + 5 x 0,70 + 65 x 0,90 = 82,00

Vervolgens wordt hier 9 procent van het totale aantal leerlingen van afgetrokken:

schoolgewicht = 82,00 – 250 x 0,09 = 59,50

Dit wordt (rekenkundig) afgerond op 60. Dit schoolgewicht komt hieronder op diverse plaatsen terug bij de berekening van de formatie-omvang van de school.

4. De totale lineaire formatie van de school

Er zijn twee manieren om met behulp van de drie bekostigingsgrondslagen uit te rekenen hoeveel formatie de school ontvangt. De ene manier is per formatiecategorie de betreffende bekostigingsgrondslag te vermenigvuldigen met een vast getal en vervolgens de uitkomsten op te tellen. Dit wordt verderop nog uitgelegd. Een snellere manier om de totale formatie van de school uit te rekenen loopt via het begrip ’totale lineaire formatie’.

In de nieuwe systematiek worden de meeste formatiecategorieën gelineariseerd: toegekend in een vast, rechtlijnig verband met de grondslag van die formatie. Dat maakt het relatief eenvoudig om snel de totale lineaire formatie te berekenen. Hieronder wordt hiervoor een formule gepresenteerd. De formule omvat niet de salarisopslag voor schoolleiders; deze wordt namelijk niet gelineariseerd. De tabel voor deze salarisopslag is verderop in deze publicatie opgenomen. Voor scholen met nevenvestigingen kan de totale formatie hoger uitpakken dan met onderstaande formule berekend wordt. Voor een meer gedetailleerde berekening dient men de volgende paragrafen te raadplegen, waarin de afzonderlijke formatiecategorieën één voor één toegelicht worden. De bijlage bevat enkele rekenvoorbeelden.

De precieze cijfermatige invulling van de totale lineaire formatie verandert uiteraard onder invloed van de investeringen in de groepsverkleining. Als alle vervolgstappen van de groepsverkleining afgerond zijn (vanaf het schooljaar 2002-2003), ziet de formule voor de totale lineaire formatie er als volgt uit:

F = A x (10,21 + 0,45 + 0,29) fre + B x (6,97 + 0,45 + 0,29) fre + C + D x (6,87 + 0,45 + 0,29) fre

oftewel:

F = A x 10,95 fre + B x 7,71 fre + C + D x 7,61 fre

Toelichting

5. De berekening van de formatie stap voor stap

Met de totale lineaire formatie kan een school vrij snel inzicht krijgen in de belangrijkste bestanddelen van de formatie. Uiteraard is het voor een school ook van belang precies te weten hoe groot elk van de componenten van de totale formatie is. Deze componenten worden hieronder één voor één toegelicht. Daarbij komen tevens de nog niet behandelde zaken aan bod: de berekening van de basisformatie indien er sprake is van nevenvestigingen, de toeslag voor herbezetting in verband met de maatregel ter bevordering van de arbeidsparticipatie van ouderen, de groeiformatie, de aanvullende formatie, de salarisopslag voor schoolleiders en de zorgformatie. Per formatiecategorie wordt toegelicht wat er verandert ten opzichte van de huidige systematiek.

5.1. Basisformatie

De huidige basisformatie is gebaseerd op een formatie-schaal met een stapsgewijze opbouw. Per 6 tot 11 leerlingen ontvangt een school 0,2 of 0,3 fte extra basisformatie. Deze stapsgewijs opgebouwde formatieschaal komt te vervallen. De school ontvangt voortaan een vast aantal formatierekeneenheden (fre) per leerling (linearisering). Hierdoor wordt het voor de scholen inzichtelijker om te zien op hoeveel formatie ze recht hebben. Formatie voor vakonderwijs, frictieformatie en adv verdwijnen als afzonderlijke formatiecategorieën.

Binnen de basisformatie wordt in de nieuwe systematiek onderscheid gemaakt tussen groepsformatie en toeslagen.

5.1.1. Groepsformatie

Groepsformatie bestaat uit formatie voor de onderbouw en formatie voor de bovenbouw. Onder formatie voor de onderbouw wordt verstaan formatie bestemd voor het onderwijs aan leerlingen van 4 tot en met 7 jaar; deze formatie wordt geoormerkt voor inzet in de onderbouw (groepen 1 tot en met 4).

De formatie voor de bovenbouw is bestemd voor het onderwijs aan leerlingen vanaf 8 jaar; deze formatie wordt niet geoormerkt.

De opslag van drie procent op het aantal leerlingen wordt afgeschaft. In plaats daarvan wordt de formatietoekenning per leerling verhoogd. Omdat vrijwel alle tussentijdse instroom plaats heeft in de onderbouw, wordt deze verhoging geheel opgenomen in de onderbouwformatie.