Circulaire inwerkingtreding Wet van 21 juni 2001 tot wijziging Wet milieubeheer (structuur beheer afvalstoffen)

Aan de Colleges van Burgemeester en Wethouders van de gemeenten en Gedeputeerde Staten van de provincies

Geacht college,

Op 24 juli 2001 is de wet tot wijziging van de Wet milieubeheer (structuur beheer afvalstoffen) in het Staatsblad gepubliceerd. De wet brengt een aantal wijzigingen in de taken en bevoegdheden op provinciaal en rijksniveau teweeg. Ik heb besloten de wet, met uitzondering van een beperkt aantal bepalingen, met ingang van 1 mei 2002 in werking te laten treden. Aangezien een aantal uitvoeringsbesluiten op deze datum nog niet gereed is, zal een overgangsperiode van toepassing zijn, die uiterlijk tot 1 januari 2004 zal duren. In het onderstaande wordt ingegaan op de consequenties hiervan voor de regelgeving op met name provinciaal niveau.

Het Landelijk afvalbeheersplan vormt één van de belangrijkste nieuwe sturingsinstrumenten van het afvalstoffenbeleid. Een ontwerp van dit plan is op 28 januari 2002 voor inspraak ter inzage gelegd (Stcrt. 2002, nr. 19). Het streven is erop gericht om het Landelijk afvalbeheersplan zo spoedig mogelijk na verwerking van de inspraakreacties en een eventueel overleg met de Tweede Kamer vast te stellen en in werking te laten treden. Ik verzoek u te bewerkstelligen dat op dat moment de gebondenheid van de provincies aan het Tienjarenprogramma Afval 1995-2005 (TJP-A) en het Meerjarenplan Gevaarlijke Afvalstoffen II (MJP-GAII) komt te vervallen.

Tegelijk met de inwerkingtreding van de wet zal een aantal uitvoeringsregelingen in werking treden. Zo zal de regelgeving met betrekking tot de Europese afvalstoffenlijst (Eural) in werking treden. Hierover bent u reeds geïnformeerd (Stcrt. 2001, 250). Tevens zal zo mogelijk tegelijk met de inwerkingtreding van de wet het Besluit beheer autowrakken ter implementatie van de Europese richtlijn autowrakken in werking treden. Ook zal op dezelfde datum de aanpassingsregelgeving in werking treden om de verwijzingen en de terminologie in diverse besluiten en regelingen op het terrein van afvalstoffen in overeenstemming met de wet te brengen. Tenslotte zullen met de inwerkingtreding van de wet de provinciegrenzen voor te storten niet-brandbare afvalstoffen worden opgeheven. Daarmee kunnen de provincies geen regels meer stellen die het naar of uit de provincie brengen van afvalstoffen beperken of uitsluiten, en komt de regeling van provinciegrensoverschrijdend vervoer van afvalstoffen in de provinciale milieuverordening te vervallen.

De wet kent een aantal bepalingen die rechtstreeks werken. Hierbij valt te denken aan de nieuwe zorgplichtbepaling. Op grond van de wet moet echter ook een groot aantal bepalingen nader worden uitgewerkt in uitvoeringsregelingen. Het is te verwachten dat een aantal uitvoeringsregelingen in de loop van 2002 zal worden vastgesteld en met ingang van 1 januari 2003 in werking kan treden. Tevens zal dan de uitvoeringsorganisatie voor de registratie van vervoerders, inzamelaars, handelaars en bemiddelaars operationeel zijn.

Dit zal helaas niet het geval zijn met betrekking tot de uitvoeringsorganisatie voor het melden van afvalstoffen. Met het opzetten hiervan is meer tijd gemoeid. Hierover vindt nauw overleg plaats met de provincies en het betrokken bedrijfsleven. Het streven is erop gericht om deze organisatie met ingang van 1 januari 2004 volledig operationeel te laten zijn. Een gedetailleerde werkwijze ten aanzien van het melden in de overgangsperiode tussen de inwerkingtreding van de Regeling Europese afvalstoffenlijst en het Besluit afgifte, ontvangst en vervoer van afvalstoffen is als bijlage 2 bij deze circulaire gevoegd. Ik verzoek u te bewerkstelligen dat het melden en registreren van afvalstoffen overeenkomstig de in deze bijlage beschreven werkwijze plaatsvindt.

Dit betekent dat de periode van 1 mei 2002 - 1 januari 2004 beschouwd moet worden als een overgangsperiode. Gedurende deze periode zal, met gebruikmaking van het overgangsartikel XVII van de wet, het instrumentarium van de provinciale milieuverordening (PMV) zo veel mogelijk van toepassing blijven. Zo ben ik voornemens het provinciaal bestuur aan te wijzen als instantie aan wie tot 1 januari 2004 de melding van afvalstoffen als bedoeld in artikel 10.40 moet plaatsvinden. De bepalingen ten aanzien van deze melding in de PMV zullen gedurende deze periode van toepassing blijven. Deze aanwijzing laat onverlet dat de feitelijke uitvoering hiervan kan worden overgelaten aan het Landelijk Meldpunt Afvalstoffen, zoals in een groot aantal provincies is geschied.

Hetzelfde geldt voor de vermelding op de lijst van inzamelaars als bedoeld in artikel 10.45 en de handhaving daarvan. Ik ben voornemens het provinciaal bestuur gedurende de overgangsperiode tot 1 januari 2003 aan te wijzen als instantie die namens mij zorg draagt voor vermelding op de lijst van inzamelaars en de handhaving daarvan. De huidige bepalingen hieromtrent in de PMV zullen in stand blijven. Een wijziging zal alleen in die zin optreden dat een vermelding op de lijst in één provincie zal gelden als een bevoegdheid om in geheel Nederland in te zamelen. Ik verzoek de provincies daarom ervoor zorg te dragen dat de betreffende informatie ook bij de andere provincies bekend is.

In bijlage 1 bij deze brief is nader ingegaan op de diverse artikelen van de wet en op welke consequenties de overgangsperiode heeft voor met name de planning en regelgeving op provinciaal niveau. De wet heeft slechts een beperkt aantal gevolgen voor de regelgeving op gemeentelijk niveau. Het is echter niet uitgesloten dat de algemene plaatselijke verordening (APV) op enkele punten zal moeten worden aangepast. Hierbij wordt gedacht aan de zorgplicht, het zwerfafval en het vergunningstelsel voor het inzamelen van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen.

In bijlage 2 is een gedetailleerde werkwijze opgenomen ten aanzien van het melden en registreren in de overgangsperiode tussen de inwerkingtreding van de Regeling Europese afvalstoffenlijst en het Besluit afgifte, ontvangst en vervoer van afvalstoffen.

In bijlage 3 is een overzicht gegeven van de in voorbereiding zijnde uitvoeringsbesluiten en -regelingen op rijksniveau.

In bijlage 4 is een vergelijking gemaakt tussen de nieuwe wet en de model-PMV en de gevolgen voor de overgangsperiode. Hieruit wordt duidelijk welke bepalingen van de PMV blijven bestaan en welke komen te vervallen.

Als bijlage 5 treft u aan een tekst van de bepalingen omtrent afvalstoffen in de Wet milieubeheer, zoals deze komen te luiden na inwerkingtreding van de onderhavige wetswijziging. Gelijk met de inwerkingtreding van de wetswijziging zal een integrale tekst van de Wet milieubeheer in het Staatsblad verschijnen. Bijlage 5 omvat een tekst van de Wet milieubeheer, waarin de nieuwe bepalingen zijn geïntegreerd in de bestaande bepalingen. Deze tekst is via de website van het ministerie van VROM te downloaden. Een integrale tekst van de Wet milieubeheer, waarbij ook deze bepalingen zijn meegenomen, zal deze maand in het Staatsblad gepubliceerd worden.

Samengevat verzoek ik de provincies en de gemeenten te bezien of de terminologie en verwijzingen in de regelgeving op provinciaal en gemeentelijk niveau moet worden aangepast. De gemeenten wordt verzocht te bezien of de APV op genoemde punten moet worden aangepast. Voorts verzoek ik de provincies:

In verband met artikel 10:4 van de Algemene wet bestuursrecht verneem ik graag binnen een maand van de provincies of zij met de genoemde tijdelijke aanwijzingen kunnen instemmen. Wellicht ten overvloede wijs ik erop dat de voor de uitvoering van deze taken in het provinciefonds opgenomen middelen gedurende deze overgangsperiode gecontinueerd zullen worden.

Vanzelfsprekend zal ik u tijdig informeren over op handen zijnde wijzigingen in de regelgeving. In de komende periode zal hierover uitgebreid voorlichting aan gemeenten, provincies en het betrokken bedrijfsleven worden gegeven. Ik verzoek u uw medewerking te verlenen, zodat de overgang van de bestaande naar de nieuwe structuur van het beheer van afvalstoffen zo soepel mogelijk zal verlopen.

Bijlage 1. Behorende bij de circulaire over de inwerkingtreding van de wet van 21 juni 2001 tot wijziging van de Wet milieubeheer (structuur beheer afvalstoffen) (Stb. 346)

Hoofdlijnen van de wetswijziging en de gevolgen van de inwerkingtreding voor de regelgeving op het terrein van afvalstoffen op provinciaal en gemeentelijk niveau

1. Algemeen

De wijziging van de Wet milieubeheer (structuur beheer afvalstoffen) (Stb. 2001, 346) (verder te noemen: de wet) zal met uitzondering van een beperkt aantal artikelen1Artikelen 10.2, 10.38, derde lid, 10.55 en 10.63, tweede lid. met ingang van 1 mei 2002 in werking treden. Hoewel de wet in artikel XIX de mogelijkheid kent van een gefaseerde inwerkingtreding, is het vanwege de samenhang van de huidige en nieuwe bepalingen en de onderlinge verwijzingen niet mogelijk gebleken de verschillende artikelen op een verschillend tijdstip in werking te laten treden.

De wet zal een aantal wijzigingen teweeg brengen in de taken en bevoegdheden op provinciaal en rijksniveau. Zo komt de sturing van het beheer van afvalstoffen en een aantal bevoegdheden omtrent het melden van afvalstoffen en omtrent de registratie en de vergunningverlening aan inzamelaars van afvalstoffen op rijksniveau te liggen. De wet bevat tevens een basis voor de implementatie van een aantal EG-besluiten, zoals de Europese lijst van afvalstoffen (Eural) en de Europese richtlijn autowrakken.

De wet kent een aantal soorten van bepalingen. Het gaat in de eerste plaats om een aantal bepalingen die direct materiële betekenis hebben en geen verdere uitwerking behoeven. Hierbij valt te denken aan de zorgplichtbepaling in artikel 10.1. In de tweede plaats gaat het om een groot aantal bepalingen die soms vrijwel alleen qua formulering zijn aangepast. Dit geldt voor de bepalingen over het beheer van huishoudelijke afvalstoffen in de artikelen 10.21 - 10.29 en de bepalingen over preventie en hergebruik in de artikelen 10.15 - 10.20.

Ten aanzien van de bepalingen over het beheer van huishoudelijke afvalstoffen hebben de gemeenten krachtens artikel XVII, derde lid, gedurende twee jaar de gelegenheid de gemeentelijke afvalstoffenverordening aan te passen. Hierbij kan gedacht worden aan een aantal onderdelen van de APV, zoals de regeling van zwerfafval. Over een aanpassing van de model-APV vindt overleg plaats met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten.

Ten aanzien van de bepalingen over preventie en hergebruik, waaromtrent met name op rijksniveau regelgeving is opgesteld (denk aan: batterijen, verpakkingen en wit- en bruingoed), speelt het overgangsartikel XIV een belangrijke rol. In dit artikel is bepaald dat de algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen die gebaseerd zijn op diverse artikelen van de huidige Wet milieubeheer na inwerkingtreding van de wet zijn gebaseerd op de betreffende nieuwe artikelen. Dit betekent dat de diverse uitvoeringsregelingen niet opnieuw behoeven te worden vastgesteld, maar automatisch worden gebaseerd op de nieuwe bepalingen van de wet.

In de derde plaats gaat het om een aantal bepalingen, die in een plan of in uitvoeringsbesluiten moeten worden uitgewerkt. Het streven is erop gericht om het Landelijk afvalbeheersplan zo spoedig mogelijk vast te stellen en in werking te laten treden. In bijlage 3 is een overzicht van de in voorbereiding zijnde uitvoeringsregelgeving gegeven. Aangezien de uitvoering van deze regelgeving in een aantal gevallen op landelijk niveau is gelegd, moet tevens worden voorzien in een uitvoeringsorganisatie op rijksniveau. Het streven is erop gericht om het grootste deel van de regelgeving en de daarbij noodzakelijke uitvoeringsorganisatie met ingang van 1 januari 2003 gereed te hebben. Hierbij kan gedacht worden aan de registratie van vervoerders, inzamelaars, handelaars en bemiddelaars op een door de minister vast te stellen lijst. De uitvoeringsorganisatie voor het melden van afvalstoffen zal echter pas op 1 januari 2004 operationeel kunnen zijn, zodat tot die tijd moet worden voorzien in een overgangsperiode. In de wet is voorzien in de mogelijkheid van een overgangsregime.

In artikel XVII, eerste lid, is bepaald dat, in afwijking van artikel 119 van de Provinciewet, de bepalingen van verordeningen van provincies omtrent gedragingen waarvoor na het in werking treden van de wet bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling regels worden of kunnen worden gesteld, van kracht blijven totdat zodanige regels met betrekking tot het betrokken onderwerp in werking treden. Dit betekent bijvoorbeeld dat, zolang de algemene maatregel van bestuur en de diverse ministeriële regelingen met betrekking tot het nieuwe meldingenstelsel (artikelen 10.41-10.44) niet in werking treden, de huidige provinciale regelgeving met betrekking tot het melden van afvalstoffen van kracht blijft en gehandhaafd kan worden. In het onderstaande is e.e.a. nader uitgewerkt.

In de wet is de terminologie in de bepalingen omtrent afvalstoffen volledig in overeenstemming gebracht met de Europese terminologie. Zo is bij de omschrijving van verschillende begrippen, zoals beheer van afvalstoffen, nuttige toepassing en verwijdering, aangesloten bij de Europese omschrijvingen. Op dit moment is een besluit en een ministeriële regeling aanpassing verwijzingen en terminologie afvalstoffen in voorbereiding, waarmee de diverse uitvoeringsbesluiten en -regelingen op rijksniveau aan de wet zullen worden aangepast. Deze aanpassingsregelgeving zal tegelijk met de wet in werking treden.

2. Zorgplicht (artikel 10.1)

De werkingssfeer van de zorgplichtbepaling is uitgebreid tot particuliere huishoudens. Dit betekent dat zowel degenen die beroeps- of bedrijfsmatig als particuliere huishoudens die handelingen met afvalstoffen verrichten, op basis van dit artikel verplicht zijn op een zorgvuldige wijze om te gaan met hun afvalstoffen. Met behulp van dit artikel kan worden opgetreden bij onzorgvuldig omgaan met afvalstoffen, voor zover niet op basis van een specifieke bepaling kan worden opgetreden.

Artikel 10.1 , eerste lid, omvat een algemene, tot een ieder gerichte gebodsbepaling om op een zorgvuldige wijze om te gaan met afvalstoffen. Hierbij kan gedacht worden aan het zich op de juiste wijze ontdoen van (huishoudelijke) afvalstoffen. Artikel 10.1, tweede lid, verbiedt een ieder handelingen met afvalstoffen te verrichten of na te laten waarvan hij weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat daardoor nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan. Hierbij kan gedacht worden aan het onbeheerd achterlaten van afvalstoffen of het storten of verbranden van afvalstoffen. Artikel 10.1, derde en vierde lid, richt zich tot een ieder die bedrijfsmatig handelingen met afvalstoffen verricht, zoals iemand die afvalstoffen inzamelt, verwerkt of bemiddelt bij het beheer van afvalstoffen. Zij zijn verplicht zodanige handelingen met betrekking tot die afvalstoffen te verrichten dat daardoor zo min mogelijk nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan. Hierbij kan gedacht worden aan het nuttig toepassen van afvalstoffen in plaats van deze te storten of te verbranden. De verboden in het tweede en derde lid gelden niet, voor zover het handelingen betreft die aan degene die deze verricht uitdrukkelijk zijn toegestaan.

Ten gevolge van de uitbreiding van de zorgplicht tot een ieder komt de in een aantal algemene plaatselijke verordeningen voorkomende zorgplichtbepaling over huishoudelijke afvalstoffen te vervallen.

3. Storten en verbranden buiten inrichtingen (artikel 10.2)

In het huidige artikel 10.2 is een verbod opgenomen om zich van afvalstoffen te ontdoen door deze - al dan niet in verpakking - buiten een inrichting op of in de bodem te brengen. In de nieuwe wet zijn de woorden 'op of in de bodem te brengen' vervangen door 'te storten'. Daardoor is onbedoeld de rechtsbasis komen te ontvallen voor het vrijstellen van de toepassing van bepaalde categorieën van (gevaarlijke) afvalstoffen in werken. Deze omissie zal zo spoedig mogelijk worden hersteld. Het streven is erop gericht deze wetswijziging op 1 januari 2003 in werking te laten treden.