Vaststellingsregeling selectielijst handelingen beleidsterrein Welzijn over de periode 1945–1996, Volksgezondheid, Welzijn en Sport

Gelet op artikel 5, tweede lid, onder b, van de Archiefwet 1995;

De Raad voor Cultuur gehoord (advies van de Raad voor Cultuur van 3 oktober 2002, arc-2002.4317/2;

Besluiten:

Artikel 1

De bij dit besluit gevoegde ‘selectielijst voor de neerslag van de handelingen van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de onder hem ressorterende actoren op het beleidsterrein Welzijn over de periode 1945–1996’ en de daarbij behorende toelichting worden vastgesteld.

Artikel 2

Dit besluit treedt in werking met ingang van de tweede dag na de dagtekening van de Staatscourant waarin het wordt geplaatst.

Basis selectiedocument

1. De selectie

Het BSD is opgesteld tegen de achtergrond van de selectiedoelstelling van de RAD/PIVOT, zoals die door de Minister van WVC bij de behandeling van het ontwerp van de Archiefwet 1995 in de Tweede Kamer op 13 april 1994 is verwoord. De selectiedoelstelling luidt: het mogelijk maken van een reconstructie van de hoofdlijnen van het handelen van de overheid. Door het Convent van Rijksarchivarissen is de selectiedoelstelling vertaald in de richting van de (bewaar)doelstelling van de RAD als ‘het selecteren van handelingen van de overheid om bronnen voor de kennis van de Nederlandse samenleving en cultuur veilig te stellen voor blijvende bewaring’.

De algemene selectiedoelstelling is geoperationaliseerd voor het terrein van het adelsbeleid, adelsrecht en het decoratiestelsel. Dat wil zeggen dat de geformuleerde handelingen van de betrokken overheidsactoren zijn gewaardeerd op de bijdrage die zij leveren aan de verwezenlijking van de selectiedoelstelling. De selectie gold derhalve de vraag ten aanzien van welke handelingen de administratieve neerslag noodzakelijk zou zijn om een reconstructie mogelijk te maken van de hoofdlijnen van het handelen op het taakgebied welzijn.

Uitgaande van de selectiedoelstelling heeft PIVOT in 1993 een lijst van algemene selectiecriteria geformuleerd. Met behulp van die algemene criteria wordt in een BSD een waardering toegekend aan de handelingen die door middel van het institutioneel onderzoek in kaart zijn gebracht, gelet op de uit de contextbeschrijving naar voren gekomen hoofdlijnen van het overheidshandelen.

De algemene selectiecriteria van PIVOT zijn positief geformuleerd; het zijn bewaarcriteria. Is een handeling op grond van een criterium gewaardeerd met B (‘blijvend te bewaren’), dan betekent dit dat de administratieve neerslag van die handeling te zijner tijd geheel dient te worden overgebracht naar het ARA. De neerslag van een handeling die niet aan een van de selectiecriteria voldoet, wordt dus in principe niet overgebracht. De waardering van de desbetreffende handeling luidt dan V (op termijn te vernietigen), onder vermelding van de periode waarna de vernietiging dient plaats te vinden. De neerslag die uit dergelijke handelingen voortvloeit, is niet noodzakelijk geacht voor een reconstructie van het overheidshandelen op hoofdlijnen.

De thans door PIVOT gehanteerde algemene bewaarcriteria luiden als volgt:

De criteria zijn vooral ontwikkeld door de selectiedoelstelling te koppelen aan het uit de bestuurskunde afkomstige model van de beleidscyclus als voorstelling van feitelijk overheidshandelen. De fasen van de cyclus zijn achtereenvolgens beleidsvoorbereiding (inclusief agendavorming), -bepaling, -uitvoering en -evaluatie/terugkoppeling.

De toepassing van het model bij de selectie van overheidsarchief is uiteengezet in de PIVOT-brochure Handelend optreden (Rijksarchiefdienst/PIVOT, ’s-⁠Gravenhage 1993).

Naast algemene criteria kunnen, eveneens binnen het kader van de selectiedoelstelling, in een BSD specifieke criteria worden geformuleerd voor handelingen die met behulp van de algemene criteria niet kunnen worden gewaardeerd. Daar de noodzaak hiertoe niet aanwezig werd geacht, is (ook) in dit BSD de mogelijkheid om specifieke selectiecriteria te formuleren niet benut.

In het separate verslag van het driehoeksoverleg wordt op de vraag van de toepasselijkheid van de algemene selectiecriteria, c.q. de noodzaak tot het hanteren van specifieke criteria voor het beleidsterrein, nader ingegaan.

2. Het beleidsterrein Welzijn binnen de organisatie van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en voorgangers

Het huidige welzijnsbeleid is te herleiden tot de armenzorg en maatschappelijke zorg van de negentiende eeuw. In die periode werden allen die niet in hun eigen levensonderhoud wilden of konden voorzien onder de noemer ‘armen’ geschaard, inclusief werklozen, weduwen, wezen, ouderen of mensen met een handicap. De armenzorg (het geven van financiële c.q. materiële hulp) werd verzorgd door het particulier initiatief: instellingen, stichtingen of organisaties die op vrijwillige basis, vaak gesteund door hun religieuze of levensbeschouwelijke overtuiging, de positie van de armen probeerden te verbeteren. De Armenwet van 1854 en de herziening daarvan in 1912 bevestigden de leidende rol van het particuliere initiatief hierin. De beperkte gemeentelijke armenzorg werd aangestuurd vanuit het ministerie van Binnenlandse Zaken, hetgeen zo zou blijven tot 1952. De sociale wetgeving in de jaren vijftig had tot gevolg dat de rol van het particuliere initiatief in de armenzorg werd beperkt.

Het particulier initiatief beperkte haar werkzaamheden niet tot het verlenen van materiële of financiële steun, maar probeerde ook door middel van heropvoeding en scholing hulp te bieden. Deze maatschappelijke of sociale zorg vergde een gespecialiseerde aanpak. Al in 1899 werd de Opleidingsschool voor Sociale Arbeid opgericht, de voorloper van de School voor Maatschappelijk Werk. Het uitvoerende werk bleef echter nog voornamelijk vrijwilligerswerk. Na de Tweede Wereldoorlog ging de rijksoverheid op beperkte schaal instellingen van het particulier initiatief subsidiëren, om het werk wat zij deden zodoende in stand te houden en te stimuleren. Dit gebeurde voornamelijk vanuit de ministeries van Binnenlandse Zaken, van Sociale Zaken en Volksgezondheid en van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen.

De toenemende overheidsbemoeienis met het maatschappelijk werk en de overlap die bestond tussen de verschillende ministeries leidden tot de instelling van het ministerie van Maatschappelijk Werk (MaWe) in 1952 (Stb. 460). Het was een samenvoeging van:

De Rijksdienst voor de uitvoering van werken, die een rol speelde bij de Ambonezenzorg, werd overgedragen aan het ministerie van Sociale Zaken en Volksgezondheid.

Het nieuwe ministerie, onder leiding van Marga Klompé (minister 1956–63 en 1966–71), de eerste Nederlandse vrouwelijke minister, begon meteen met het uitvaardigen van subsidieregelingen, waarvan het aantal scheen toe te nemen naarmate de welzijnssector in al haar facetten groeide. Bij de opvang van slachtoffers van de watersnoodramp in 1953, van repatrianten uit Indonesië en van vluchtelingen uit Hongarije in 1956 kon het ministerie haar bestaansrecht bewijzen. Tevens speelde MaWe een hoofdrol bij de totstandkoming van Rijksgroepsregelingen voor speciale groepen, zoals werklozen, ouderen, gehandicapten, gerepatrieerden en Ambonezen, thuisloze personen en woonwagenbewoners. Personen die tot deze categorieën behoorden konden aanspraak maken op een uitkering op grond van deze regelingen, en vanaf 1965 op grond van de Algemene Bijstandswet.

In de jaren vijftig periode lag het zwaartepunt van het ‘welzijnbeleid’ (overigens een term uit de jaren zestig) op het herstel van het gezinsleven, het tegengaan van normvervaging bij de jeugd en de sociaal-maatschappelijk begeleiding van de verstedelijking. De hulpverlening verschoof van individuen in nood naar hulpverlening die beschikbaar werd voor bepaalde groepen binnen de samenleving of de gehele bevolking. Dit werd ook wel zorgbeleid of compenserend beleid genoemd, en werd gezien als een middel om de maatschappij te veranderen.

In 1965 (Stb. 146) ging MaWe op in het ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (CRM). In dit ministerie werd tevens een aantal afdelingen van het ministerie van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen toegevoegd, ondermeer de afdelingen Lichamelijke Vorming en Sport, Jeugdvorming, Bijzonder Jeugdwerk in internaatsverband en Volksontwikkeling. In 1971 werden aangelegenheden betreffende woonschepen overgedragen van CRM naar het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening.

In de tweede helft van de jaren zestig werd er via subsidieregelingen getracht de kwaliteit van de uitvoering te waarborgen (zowel voor de gebruiker als voor die daarin werkzaam waren) door voorwaarden aan de financiering van voorzieningen te geven. In het begin van de jaren zeventig kwam welzijnsbevordering hoog op de politieke agenda te staan, en daarmee de bezorgdheid over de wildgroei en kwaliteit van instellingen en het ontbreken van samenhang tussen de verschillende voorzieningen en regelingen.

De instelling van adviesorganen zoals het Sociaal en Cultureel Planbureau (1973) en de Harmonisatieraad (1977) tonen het streven tot het tot stand brengen van een meer samenhangend welzijnsbeleid. Een belangrijk rapport over deze kwestie was de Knelpuntennota (1974), die uniformering in de welzijnswetgeving, decentralisatie van de uitvoering en democratisering van de besluitvorming over de vormgeving van het welzijnsbeleid voorstond. Dit betekende dat, waar mogelijk, de uitvoering en subsidiëring van het welzijnsbeleid de verantwoordelijkheid van de gemeenten en provincies werd, hetgeen in de plaats kwam van de directe financiering van instellingen en organisaties door de rijksoverheid. Het ministerie van CRM zou een meer coördinerende rol gaan spelen. Dit luidde het begin in van de kaderwetgeving, waarin verschillende voorzieningen onder de werking van één regeling kwamen te staan. De eerste in deze reeks was de Rijksbijdrageregeling sociaal-culturele activiteiten (1979), die van toepassing was op plaatselijke en regionale voorzieningen. Deze werd gewijzigd en vervangen door Rijksbijdrageregeling sociaal-cultureel werk (1980), die ook van toepassing was op provinciale voorzieningen. De Regeling landelijk sociaal-cultureel werk (1983) sloot hierbij aan wat betreft landelijke voorzieningen, die tot de bemoeienis van de rijksoverheid bleven staan. Deze regelingen hadden betrekking op een beperkt aantal voorzieningen. De Rijksbijdrageregeling maatschappelijke dienstverlening fase I (1982) subsidieerde het verschaffen van informatie, advies en dienstverlening aan mensen en hun omgeving aan gemeenten en provincies.

Al deze regelingen golden als stappen in de gefaseerde invoering van de Kaderwet specifiek welzijn (1982), die betrekking had op de terreinen zorg, educatie en recreatie. Echter, ze bleek te algemeen van opzet en werd nooit ten uitvoer gebracht, al vormde het wel een voorbeeld voor latere wetgeving. Men was echter al begonnen met de decentralisatie zoals voorgesteld in de Kaderwet specifiek welzijn op proef uit te zetten onder de lagere overheden, hetgeen cumuleerde in het Besluit proefgemeenten (1982). Hierin werd de overdracht van bevoegdheden en middelen op een aantal terreinen van het Rijk naar de proefgemeenten geregeld, waarbij 30 rijkssubsidie- en bijdrageregelingen op het terrein van zes departementen werden samengebracht tot één brede doeluitkering. Deze werd via het Gemeentefonds aan de proefgemeenten uitgekeerd, die deze bedragen binnen de grenzen van hun meerjarenwelzijnsplannen vrijelijk konden besteden.

Tussen de bedrijven door werd in 1980 de zorg voor de huisvesting van de woonwagenbewoners overgedragen van CRM aan het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening en in 1981 de coördinatie van het emancipatiebeleid aan Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Op het hoogtepunt van de verschillende kaderwetgevingen werd in 1982 (Stb. 613, 628, 641, 780) het ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (WVC) ingesteld, doordat CRM tevens werd belast met aangelegenheden betreffende de volksgezondheid na de opheffing van het ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne. De zorg voor bijstandszaken werd overgedragen aan Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

De samenhang tussen volksgezondheid en welzijn werd moeizaam tot stand gebracht, en pas in de periode 1986–1989 vond er een herschikking tussen de taken van de beide directoraten-generaal plaats, waarbij welzijn de categorale zorg voor specifieke groepen van de bevolking op zich nam, en volksgezondheid de algemene zorg kreeg toebedeeld. Dit had tot gevolg dat verpleegtehuizen voor bejaarden, instellingen van geestelijke gehandicapten, de woonvormen voor lichamelijke gehandicapten, de verpleegtehuizen, de medische kinderdagverblijven en kinderdagverblijven de zorg van welzijn werden. De algemene gezinszorg werd onder volksgezondheid geplaatst.

In deze periode deed het concept van de zorgzame samenleving opgang. Dit hield in dat burgers meer verantwoordelijkheid moesten nemen voor hun eigen leven, leefwijze en gezondheid. Welzijn diende een aangelegenheid van het gezin en de omgeving te worden, waarin de rol van de overheid beperkt was. Dit model sloot aan bij het decentralisatiestreven en de noodzakelijke bezuinigingen. De kosten van de welzijnsstaat begonnen uit de hand te lopen, en moesten voor de gemeenschap tot betaalbare proporties worden teruggebracht.

De overheid moest zich wel ontfermen over groepen mensen die nergens anders met hun maatschappelijke problemen terecht konden of over problemen die zich op landelijke schaal voordeden. Dit werd samengevat in de term ‘speerpuntenbeleid’.

Uiteindelijk werd dit beleid geïmplementeerd door middel van de Welzijnswet (1987). Een groot aantal welzijnsvoorzieningen werd hiermee onder de verantwoording van gemeenten geplaatst; de landelijke welzijnsorganisaties werden geherstructureerd. Subsidieregelingen op allerlei gebied werden gebaseerd op de Welzijnswet en haar opvolger, de Welzijnswet 1994. De Welzijnswet en de Welzijnswet 1994 hadden ieder een eigen uitvoeringsbesluit, respectievelijk het Besluit subsidiëring en stimulering van voorzieningen van maatschappelijk en sociaal-cultureel welzijn (1988) en het Bekostigingsbesluit welzijnsbeleid (1995).

In de periode 1983–1988 had de Tijdelijke subsidieregeling maatschappelijke dienstverlening de subsidiëring geregeld van bepaalde medische en maatschappelijke dienstverlening die voordien indirect via de Algemene Bijstandswet was gefinancierd. Deze werd opgevolgd door de Subsidieregeling ouderenzorg, gehandicaptenzorg en algemeen maatschappelijke hulpverlening (1988), waarin de subsidiëring van een aantal voorzieningen ook de zaak van de lokale overheid werd. In 1989 werd ook algemeen maatschappelijk werk onder de werking van de Welzijnswet geplaatst en kwam er een aparte Subsidieregeling gehandicaptenbeleid (1990).

Naast de Welzijnswet trad ook Wet op de jeugdhulpverlening (1989) in werking, waarin ook justitiële aspecten van het jeugdbeleid waren opgenomen.

Rond 1990 had de welzijnswetgeving na een bewogen tijd een vrij definitieve vorm gekregen die tot het eind van de besproken periode vrijwel ongewijzigd bleef. De zorg voor welzijn was verregaand gedecentraliseerd, het Rijk gaf alleen de algemene kaders aan, en bleef daarnaast alleen nog verantwoordelijk voor enkele ondersteuningsfunctie, het beleid ten aanzien van een aantal landelijke organisaties, en het beleid ten aanzien van problemen van hoge prioriteit en problemen van grootschalige aard, bijvoorbeeld met betrekking tot minderheden, asielzoekers, mishandelde vrouwen, dak- en thuislozen, en veiligheid van de sportbeoefening. In 1995 bestond het directoraat-generaal Welzijn uit acht directies: Algemeen Sociaal Beleid; Ondersteuning en Beheer; Gehandicaptenbeleid; Jeugdbeleid; Ouderenbeleid; Sportzaken; Verzetsdeelnemers, Vervolgden en Burger-oorlogsgetroffenen; Vluchtelingen, Minderheden en Asielzoekers.

De instelling van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) in 1994 (KB d.d. 22-8-1994, nr. 006521; Stcrt. 1994, 166) was het gevolg van het overgaan van de cultuurpoot naar het hernoemde ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Sport kreeg een meer prominente plaats binnen het overgebleven ministerie. Het ministerie van WVC was nauw betrokken bij de opvang en maatschappelijke begeleiding van vluchtelingen en asielzoekers uit het voormalige Joegoslavië en andere landen. Op 22 augustus 1994 werd de minister van Justitie verantwoordelijk werd voor de opvang van asielzoekers, en in 1996 voor de subsidiëring van tolkencentra. Dat jaar werd ook de scheiding tussen welzijn en volksgezondheid in directoraten-generaal losgelaten en ontstonden er elf beleidsdirecties, waartoe o.a. behoorden: Gehandicaptenbeleid; Geestelijke Gezondheidszorg; Verslavingszorg en Maatschappelijke Opvang; Jeugdbeleid; Ouderenbeleid; Sport; Sociaal Beleid.

3. De vaststelling als selectielijst

Medio 2001 is het ontwerp-BSD door de ministers van Algemene Zaken, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Buitenlandse Zaken, Defensie, Economische Zaken, Financiën, Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu en Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan de Staatssecretaris van OCW aangeboden, waarna deze het ter advisering heeft ingediend bij de Raad voor Cultuur (RvC). Van het gevoerde driehoeksoverleg over de waarderingen van de handelingen is een verslag gemaakt, dat tegelijk met het BSD naar de RvC is verstuurd. Vanaf 1 april 2002 lag de selectielijst gedurende acht weken ter publieke inzage bij de registratiebalie van het Nationaal Archief evenals in de bibliotheken van de betrokken zorgdragers en de rijksarchieven in de provincie/regionaal historische centra, hetgeen was aangekondigd in de Staatscourant.

Op 3 oktober 2002 bracht de RvC advies uit (arc-2002.4317/2), hetwelk, naast enkele tekstuele correcties, aanleiding heeft gegeven tot de volgende wijzigingen in de ontwerp-selectielijst: