Notitie ’Helderheid in de bekostiging van het hoger onderwijs’

Inleiding

Deze notitie is bedoeld om de bekostigde universiteiten en hogescholen helderheid te verschaffen over de interpretatie en toepassing van de bestaande bekostigingsregels voor de tellingen van de bekostigingsparameters van 1 oktober 2003 en volgende jaren. Daarvoor heb ik deze zomer voor het eerst het zogenaamde Bekostigingsoverleg met het hoger onderwijsveld gevoerd. Het overleg was er op gericht om mij duidelijkheid te verschaffen over eventuele ongewenste neveneffecten en administratieve lasten van door mij voorgenomen maatregelen. Die neveneffecten zijn in kaart gebracht en hebben geleid tot een definitief oordeel van mij op welke wijze de bestaande onhelderheid weggenomen kan worden.

In de afgelopen jaren is duidelijk geworden dat de bekostigingsregels op een aantal punten inderdaad niet eenduidig zijn. Instellingen hebben daarom op onderdelen een eigen interpretatie moeten volgen. Die eigen interpretatie strookte niet altijd met de systematiek en de bedoeling van de wet- en regelgeving. Ik heb daarbij geconstateerd dat meer hogescholen dan universiteiten zich genoodzaakt zagen om tot een eigen interpretatie te komen. Een en ander heeft er overigens ook toe geleid dat de instellingen op onderdelen tot onderlinge afspraken en ook gedragscodes zijn gekomen of trachten te komen. Die gedragscodes - bij het HBO bijvoorbeeld wat betreft Uitbesteding en bij het WO wat betreft publiek/privaat - juich ik toe, maar kunnen uiteraard niet mijn eigen verantwoordelijkheid vervangen. Wel sluit ik, waar dat naar mijn opvatting verantwoord was, aan bij deze onderlinge afspraken en gedragscodes.

De maatregelen doen niet af aan de bestaande verantwoordingslijnen. De verantwoordelijkheden van raden van toezicht, van colleges van bestuur, van bestuursraden, van examencommissies en andere organen van de instelling blijven volledig in stand. Ook het accreditatiestelsel, het toezicht door de Inspectie en de accountantsverklaring bij de jaarstukken van de instellingen moeten blijven zorgen voor een bestuurscultuur bij de instellingen die recht doet aan de bestuurlijke integriteit, die van maatschappelijk verantwoordelijke instellingen verwacht mag worden. Ik ga er hierbij vanuit de interpretatie van de bekostigingsregels, zoals hierbij weergegeven, ook nadrukkelijk betrokken worden bij het interne toezicht van de instellingen en bij de publieke verantwoording.

De instelling blijft verantwoordelijk voor een doelmatige en rechtmatige besteding van de rijksbijdrage en dat moet blijken uit de jaarstukken.

In deze notitie wordt een aantal thema’s behandeld, ontleend aan Ruimte voor Rekenschap. De thema’s zijn als volgt opgebouwd. Ieder thema is onderverdeeld in drie onderdelen:

De notitie wordt afgesloten met een samenvatting van alle genoemde maatregelen. Die maatregelen bestaan onder meer uit aanpassing van de Richtlijn voor het verslag, zodat ik in staat zal zijn aan de hand van de jaarstukken te controleren of de instellingen zich houden aan de voorschriften, die ik in deze notitie heb gegeven; aanscherping van de regelgeving dus, naast de regels en voorschriften die in het wetsvoorstel Korte Klap zijn neergelegd. De maatregelen bestaan voorts uit een aantal uitspraken over hoe de bestaande regelgeving moet worden uitgelegd en toegepast. Ik realiseer mij dat sommige uitspraken door velen als volstrekt vanzelfsprekend zullen worden beschouwd en een gevoel oproepen dat men in de achterliggende jaren al dienoverenkomstig handelde. Omdat die opvattingen en interpretatie soms impliciet bleven, ontbrak een referentiekader dat voor iedereen gold. Deze notitie draagt bij aan de behoefte een einde te maken aan een situatie van die onhelderheid.

In algemene zin geldt dat gedrag van financieel-strategische aard dat uitsluitend gericht is op het maximaliseren van de rijksbijdrage - ook nog ten koste van andere instellingen - onaanvaardbaar is en blijft. Het is aan de besturen van de instellingen - en met hen aan de raden van toezicht - daarop toe te zien.

De maatregelen passen alle binnen de regels van de bestaande verdeelmodellen HBO en WO, betreffen dus de bestaande bekostigingsregels. Er is geen sprake van nieuw beleid in deze notitie.

Volledigheidshalve wordt een beschrijving van de beide bekostigingsmodellen WO en HBO als bijlage bij deze notitie gevoegd. De beschrijving was eerder opgenomen in het rapport ’Ruimte voor Rekenschap’.

Thema 1

Wat we hiermee bedoelen

Het gedeeltelijk uitbesteden van bekostigd onderwijs aan een niet door de overheid bekostigde private organisatie, tegen betaling voor de geleverde prestaties.

Dus: een universiteit of hogeschool laat een andere organisatie een deel van het onderwijsprogramma verzorgen waarvoor ze door de overheid bekostigd wordt. Dit thema is gericht op uitbesteding van opleidingen die in het Centraal Register Opleidingen Hoger Onderwijs (CROHO) staan en dus opleidingen zijn in de zin van de Wet op het hoger onderwijs en het wetenschappelijk onderzoek (WHW). Contractonderwijs valt hier buiten, omdat dat een zaak is van de universiteit of hogeschool zelf en ze er ook geen geld voor krijgen van de overheid. Onder dit thema valt uitdrukkelijk niet de samenwerking op het gebied van onderwijs en onderzoek met andere bekostigde instellingen, met onderzoeksinstituten of met academische ziekenhuizen.

Wat we hieraan gaan doen

Uitgangspunt is dat het verzorgen van een deel van het onderwijsprogramma uitbesteed mag worden als een instelling zich aan de wet houdt. Dan gaat het bijvoorbeeld om de eisen omtrent kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid van het onderwijs.

Een universiteit of hogeschool mag het verzorgen van een deel van het onderwijsprogramma uitbesteden onder de volgende voorwaarden:

Welke maatregelen we gaan treffen

Thema 2

Wat we hiermee bedoelen

Als de bekostiging van de overheid aan universiteiten of hogescholen (rijksbijdrage) bijvoorbeeld wordt gebruikt:

Het gaat hier uitdrukkelijk niet om investeringen die de instelling normaal doet in verband met het beheer en bestuur van de instelling (schoonmaak, huisvesting, catering, leveranciers etc). Het gaat om investeringen van een instelling in commerciële activiteiten voor of in samenwerking met derde, die op geen enkele wijze een relatie hebben met de kernactiviteiten onderwijs, onderzoek en kennisoverdracht.

Wat we hieraan gaan doen

Het besteden van de rijksbijdrage aan private activiteiten is (en blijft) volgens de wet toegestaan. Die activiteiten kunnen immers een bijdrage leveren aan de verhoging van de kwaliteit van het onderwijs of onderzoek, of aan de doelmatigheid of toegankelijkheid van het onderwijs.

Een universiteit of hogeschool mag publieke middelen aan private activiteiten besteden als aan de volgende voorwaarden is voldaan:

Welke maatregelen we gaan treffen

Thema 3

Wat we hiermee bedoelen

De instelling kan een student vrijstelling verlenen voor het afleggen van tentamens of examens. Die vrijstelling gebeurt op basis van eerder afgelegde (en gehaalde) tentamens of examens, of op basis van buiten het hoger onderwijs opgedane kennis of vaardigheden. De examencommissie verleent de vrijstellingen; in de onderwijs en examenregeling is geregeld op welke gronden ze dat kan doen.

Studenten kunnen naast het diploma van hun eerste opleiding ook een diploma krijgen voor een tweede opleiding. Bij de tweede opleiding krijgen ze een aantal vrijstellingen, waardoor die bijvoorbeeld binnen een jaar kan worden afgerond. Beide diploma’s tellen mee voor bekostiging door de overheid.

Een ander voorbeeld: buitenlandse studenten die een groot deel van de opleiding in het buitenland volgen. Ze kunnen ook een Nederlands diploma krijgen, terwijl er door de Nederlandse universiteit of hogeschool nauwelijks onderwijs wordt gegeven. Dat diploma telt mee voor bekostiging door de overheid.

Laatste voorbeeld: deelnemers aan een avondcursus, die daarvan een diploma krijgen. Omdat de cursus niet in het CROHO geregistreerd staat betreft dit geen getuigschrift in de zin van de wet. Vervolgens worden zij als extraneus ingeschreven bij een vergelijkbare (wel in het CROHO opgenomen) opleiding; ze krijgen dan een doctoraaldiploma, dat meetelt voor bekostiging door de overheid.

Wat we hieraan gaan doen

Het verlenen van vrijstellingen mag. Erkenning van ’elders verworven competenties’ wordt aangemoedigd, zolang er voldaan wordt aan de kwaliteitseisen die de wet stelt. Omdat de bekostiging van universiteiten en hogescholen voor een deel is gebaseerd op het aantal getuigschriften dat ze afgeven, kan het verlenen van veel vrijstellingen veel bekostiging opleveren voor een geringe onderwijsinspanning. In het HBO tellen getuigschriften alleen mee als een student de drie jaren voorafgaand aan het afgeven van het getuigschrift was ingeschreven op de hogeschool.

Bovenstaande voorbeelden zijn niet in strijd met de bestaande regelgeving. Dat blijft ook zo. Maar dat wil niet zeggen dat strategisch gedrag van een instelling wordt geaccepteerd. Indien een instelling zich erop toe legt om groepen studenten te werven, die zonder enige inspanningvan de kant van de instelling een getuigschrift uitgereikt kunnen krijgen, om zo te proberen de rijksbijdrage te verhogen, dan verhoudt zich dat niet met de bestuurlijke integriteit.

Welke maatregelen we gaan treffen

Thema 4

Wat we hiermee bedoelen

Er zijn drie manieren waarop buitenlandse studenten in Nederland komen studeren:

Wat we hieraan gaan doen

Welke maatregelen we gaan treffen

Thema 5

Wat we hiermee bedoelen

Het door de student zelf betalen van collegegeld wordt gezien als een signaal dat de student de intentie heeft om onderwijs te volgen. In een aantal gevallen hebben studenten hun collegegeld niet zelf betaald. Dit kan om verschillende redenen zijn gebeurd, bijvoorbeeld omdat de student in een moeilijke financiële positie zit. In sommige gevallen wordt het collegegeld daarom via een speciaal (nood)fonds door de instelling betaald.

Wat we hieraan gaan doen

Sommige studenten kunnen ondersteuning krijgen: afstudeersteun (dat is geregeld in artikel 7.51 van de WHW). Als studenten aan de in de wet genoemde voorwaarden voldoen moet de instelling hen afstudeersteun betalen. Als hiervoor een fonds is ingesteld, en het geld in dat fondskomt uit de rijksbijdrage, dan is dat geld doelmatig besteed.

Echter, naast dit fonds voor afstudeersteun mag een instelling ook een eigen (nood)fonds vormen, waaruit het collegegeld voor specifieke studenten betaald wordt. Het geld in dit fonds mag echter niet uit de rijksbijdrage komen.

Welke maatregelen we gaan treffen

Thema 6

Wat we hiermee bedoelen

Een ’module’ (of een ’voorgestructureerde leerroute’) is een deel van een in het CROHO geregistreerde opleiding die leidt tot een deelcertificaat. De instelling biedt modules van een CROHO-opleiding met certificaat als aparte leerroute aan. Studenten worden ingeschreven voor de in het CROHO geregistreerde opleiding, maar ze volgen die opleiding niet daadwerkelijk en zijn ook niet gericht op het halen van het einddiploma.

Wat we hieraan gaan doen

Als iemand normaal gesproken modules wil volgen, is er sprake van contractonderwijs en niet van het volgen van een opleiding. Zie ook thema 4. De instelling moet eencommercieel tarief in rekening brengen met het oog op concurrentievervalsing. Onderwijscontractanten mogen niet als student worden ingeschreven aan een bekostigde opleiding. Daarmee doe ik niet af aan het belang van de huidige ontwikkelingen waar delen van bepaalde opleidingen leiden naar sommige beroepen. Ik zal met de HBO-Raad overleggen over erkenning van deze zogenaamde sub-degrees.

Daarnaast is het uiteraard mogelijk dat een student een bekostigde opleiding vroegtijdig verlaat. De examencommissie kan dan een verklaring geven, waarin in ieder geval de tentamens zijn vermeld die hij gehaald heeft (dat is geregeld in art. 7.11, tweede lid van de WHW). Dit kan bijvoorbeeld in het geval van studieonderbreking of overstap naar een andere opleiding. Een dergelijke verklaring is geen parameter in de bekostiging en dit leidt dus niet tot ongewenste effecten.

Welke maatregelen we gaan treffen

Thema 7

Wat we hiermee bedoelen

Inschrijving van een student aan een in het CROHO geregistreerde opleiding, terwijl hij daadwerkelijk een andere al dan niet in het CROHO opgenomen opleiding volgt.

Er bestaan verschillende varianten, waarbij zij aangetekend dat studenten normaal gesproken zelf bepalen voor welke opleiding ze wensen te worden ingeschreven:

Wat we hieraan gaan doen

Welke maatregelen we gaan treffen

Thema 8

Wat we hiermee bedoelen

Instellingen ontwikkelen maatwerktrajecten waarbij een derde - een externe organisatie of bedrijf - een bijdrage betaalt voor het op maat snijden van een bestaande opleiding.

Wat we hieraan gaan doen

Het ontwikkelen van maatwerktrajecten mag als een student een opleiding volgt die in het CROHO geregistreerd is en de intentie heeft een diploma te halen. Door de maatwerktrajecten samen met het bedrijfsleven te ontwikkelen ontstaan efficiënte leerwegen.

Aan maatwerktrajecten moeten wel voorwaarden worden gesteld. Er moet worden voorkomen dat de toegankelijkheid voor ”reguliere” studenten wordt beperkt. Ook moeten instellingen zich niet concentreren op het aanbieden van maatwerktrajecten met het oog op het ontvangen van een bijdrage van zowel de overheid als van de andere partij.

Die voorwaarden luiden als volgt:

Welke maatregelen we gaan treffen

Thema 9

Wat we hiermee bedoelen

Het kunstonderwijs kent een eigen bekostigingssystematiek. Studenten tellen mee voor bekostiging voor elk jaar dat zij zijn ingeschreven. Het diploma levert een half jaar extra bekostiging op.

Twee voorbeelden:

Wat we hier aan gaan doen

De bekostiging van het kunstonderwijs wijkt af van de rest van het hoger beroepsonderwijs. De bekostiging houdt rekening met de mobiliteit van studenten en geschiedt op jaarbasis. Studenten die hun opleiding in achtereenvolgende jaren aan meerdere instellingen volgen, mogen maar bij één instelling per jaar meetellen voor de bekostiging. Bij een langdurige stage van meer dan een jaar in het buitenland dienen studenten niet mee te tellen voor de bekostiging.

Welke maatregelen gaan we treffen

Samenvatting van de in dit stuk genoemde maatregelen en toezicht op de naleving

A. Richtlijn voor het verslag

De Richtlijn voor het verslag wordt voor 1 november van dit jaar aangepast. De instellingen zijn verplicht om met ingang van het verslagjaar 2003 op de volgende onderdelen in het verslag (d.w.z. in het jaarverslag en in de jaarrekening) verantwoording af te leggen:

B. Uitspraken

De uitspraken zijn van kracht met ingang van 1 september 2003 ten aanzien van:

C. Toezicht

Het toezicht zal worden verscherpt door controle op de jaarstukken ten aanzien van:

D. Controle gegevens

Het toezicht zal worden verscherpt door controle van de gegevens in het Centraal register inschrijving hoger onderwijs (Criho) ten aanzien van:

E. Controleprotocollen

Het toezicht zal worden verscherpt door aanscherping van de Controleprotocollen ten aanzien van:

Het slechts bij één instelling meetellen voor de bekosti-ging van studenten in het kunstonderwijs.

F. Nieuw beleid

Nieuw beleid zal worden ontwikkeld wat betreft: