Vaststellingsbesluit selectielijst neerslag handelingen beleidsterrein Heffing van Rijksbelastingen vanaf 1945

Gelet op artikel 5, tweede lid, onder b, van de Archiefwet 1995;

De Raad voor Cultuur gehoord (advies van de Raad voor Cultuur van 30 november 2004, nr. arc-2004.01692/3);

Besluit:

Artikel 1

De bij dit besluit gevoegde ‘selectielijst voor de neerslag van de handelingen op het beleidsterrein Heffing van Rijksbelastingen (De Geheiligde Schuld) over de periode na 1945’ en de daarbij behorende toelichting worden vastgesteld.

Artikel 2

Dit besluit treedt in werking met ingang van de tweede dag na de dagtekening van de Staatscourant waarin het wordt geplaatst.

Actualisering BSD 65 ‘Belastingen: De geheiligde Schuld’

1. Lijst gebruikte afkortingen

AFP: Directie Algemene Fiscale Politiek

AFZ: Directie Algemene Fiscale Zaken

AMVB: Algemene Maatregel van Bestuur

AWR: Algemene Wet inzake Rijksbelastingen

BSD: Basis Selectiedocument

b.w.: buiten werking

BV: besloten vennootschap

DDB: Directie Directe Belastingen

dir.: directie

DGBel.: Directoraat-generaal der Belastingen

DGFZ: Directoraat-generaal voor Fiscale Zaken

IB: inkomstenbelasting

AIB: Afdeling Indirecte Belastingen

IFZ: Directie Internationale Fiscale Zaken

KB: koninklijk besluit

lb: loonbelasting

BW: Burgerlijk Wetboek

NV: naamloze vennootschap

PIVOT: Project Invoering Verkorting Overbrengingstermijn

RIO: Rapport institutioneel onderzoek

Stb.: Staatsblad

Stcrt.: Staatscourant

VB: Verordeningenblad

DVB: Directie Verbruiksbelastingen

WDB: Directie Wetgeving Directe Belastingen

WIR: Wet investeringsrekening

WV: Directie Wetgeving Verbruiksbelastingen

2. Verantwoording

Dit is de eerste geactualiseerde versie van het Basis Selectiedocument (BSD) ‘Belastingen: De geheiligde schuld’. Actualisatie van het rapport institutioneel onderzoek (RIO) en het bijbehorende BSD dat onder nummer 65 van de zgn. PIVOT-reeks verscheen werd noodzakelijk geacht in verband met toenemende wijzigingen in de fiscale wetgeving, waarbij de belastingherziening 2001 een belangrijke rol speelt. Hierdoor moest ook het selectie-instrument dat uit de eerste versie van het rapport geanalyseerd werd aangepast worden zodat op verantwoorde manier de neerslag van het handelen van actoren op dit beleidsterrein beheerd en geordend kan worden.

Bij de toetsing, beoordeling en de vaststelling van de in 2001 gepubliceerde lijst is volgens de onderstaande procedure gewerkt.

De formulering en de waardering van de handelingen zijn voorgelegd aan beleidsmedewerkers en beleidsondersteunende medewerkers van directies behorende tot genoemde Directoraten-generaal. Verzocht is het voorgelegde te toetsen op volledigheid en juistheid. Naar aanleiding van de voorgelegde concepten zijn wijzigings- en aanvullingsvoorstellen besproken en uitgevoerd. Tevens is in de gesprekken uitleg gegeven over de doelstellingen m.b.t. deze PIVOT-rapportage. De directies van het Directoraat-generaal der belastingen die aan de toetsing meewerkten zijn: de Directie Directe Belastingen, de Directie Algemene Fiscale Zaken, de Directie Verbruiksbelastingen en de Directie Planning, Financiën en Control. Van de zijde van het Directoraat-Generaal voor Fiscale Zaken werd medewerking verkregen van de directies Algemene Fiscale Politiek, Internationale Fiscale Zaken, Wetgeving Verbruiksbelastingen en Wetgeving Directe Belastingen.

Naast de hiervoor beschreven toetsing door beide Directoraten-generaal werden op verzoek ook bijdragen geleverd door de Directie Financiën Publiekrechtelijke Lichamen behorend tot het Directoraat-Generaal der Rijksbegroting met betrekking tot de onroerend-goedbelasting.

De Algemene Secretarie leverde bijdragen vanuit de Multifunctionele Unit werkzaam voor het Directoraat-generaal der belastingen en de Multifunctionele Unit werkzaam voor het Directoraat-generaal voor Fiscale Zaken. Ook de Stafunit Coördinatie Documentaire Informatievoorziening van de Algemene Secretarie leverde bijdragen aan de voorliggende selectielijst.

Gedurende de samenstelling van deze selectielijst is de voortgang en inrichting ook onderwerp van gesprek geweest in het zgn. toetsingsoverleg dat gedurende het PIVOT-project dat bij het Ministerie van Financiën plaatsvond gehouden werd. Aan dit overleg namen de Rijksarchiefdienst en namens het Ministerie de Algemene Secretarie deel.

De actualisatie van dit basis-selectiedocument is uitgevoerd door DisConsult, Zoetermeer (A. Piersma en R. Wetting) en heeft plaatsgevonden in 2001/2003. Dit was een onderdeel van het bijwerken van de RIO’s/BSD’s 37, 38, 19 en 65 in opdracht van het Ministerie van Financiën (Belastingdienst). De opzet van alle vier de BSD’s (en RIO’s) is zoveel als mogelijk in elkaars overeenstemming gebracht conform de meer gebruikelijke opzet van een BSD. Het een en ander is tot stand gekomen in nauw overleg met de heer P.C.A. Lamboo van het Ministerie van Financiën, mw. drs. P.H. van Santen en mw. drs. A.L. Weyers van de Belastingdienst.

Tevens is de geactualiseerde versie inhoudelijk besproken met mr. J. Nieuwendijk, juridisch medewerker van het team Juridische Zaken van het Directoraat-generaal Belastingdienst, mw. J.W. van den Berg-Koelewijn, Coördinator Sectie Beleidsondersteuning DGFZ en drs. P.A. Bouwhuis, beleidsmedewerker van de afdeling Beleid van de directie Algemene Fiscale Politiek, drs. J.Chr. Donkhorst, Belastingdienst/Centrum voor Proces- en Productontwikkeling, Domein FIR/cluster Formeel Recht en A.J. van Lohuizen, Belastingdienst/Centrum voor Automatisering, Staf Rechtstoepassing.

Het voorgaande BSD 65 (selectielijst op het terrein van de heffing en inning van belastingen d.m.v. de zogenaamde heffingswetten, met uitzondering van die wetten en regelingen die betrekking hebben op het heffen van accijnzen en invoerrechten) over de periode 1940–1993: Stcrt. 2001, 166 (10-07-2001) van P.C.A. Lamboo wordt hiermee vervangen.

Naast de cosmetische aanpassingen die uitgevoerd moesten worden, hebben inhoudelijke wijzigingen plaatsgevonden. Het wijzigingsverslag is hieronder opgenomen.

2.1. Doel en werking van het BSD

Een BSD is de vorm waarin een selectielijst, als bedoeld in artikel 5 van de Archiefwet 1995 (Stb. 277), wordt vastgesteld. De selectielijst biedt de grondslag voor het vernietigen dan wel voor blijvende bewaring overbrengen van de neerslag van handelingen van een zorgdrager en de onder hem ressorterende actoren.

Dit BSD is gebaseerd op het RIO ‘Belastingen: De geheiligde schuld’ (RIO) en bestrijkt de periode 1940 (1945)–2001. Het bestaat uit ten dele nieuwe en ten dele oude handelingen.

Dit BSD bevat dezelfde handelingen als het RIO. Het handelingenblok wijkt in zoverre af van dat van het RIO, dat het veld voor het product wordt weggelaten en een veld voor de waardering wordt toegevoegd.

In het veld ‘waardering’ wordt aangegeven of de administratieve neerslag van de handeling bewaard dan wel vernietigd moet worden. De waardering B (bewaren) betekent dat de neerslag voor permanente bewaring wordt overgedragen aan het Nationaal Archief. De waardering V (vernietiging) betekent dat de neerslag wordt vernietigd. Achter de waardering wordt vermeld op welke termijn dat gebeurt.

Anders dan in het RIO worden in dit BSD de handelingen per actor geordend. Een aantal actoren valt onder een andere zorgdrager. Deze worden per zorgdrager geordend. Hiermee wordt uitdrukking gegeven aan het uitgangspunt dat een selectielijst een eenheid is, bevattende handelingen van een zorgdrager en de onder hem ressorterende actoren.

Het BSD heeft de volgende functies:

2.2. Definitie van het beleidsterrein

Het beleidsterrein waar dit BSD betrekking op heeft, is te kenmerken als ‘het heffen van belastingen van Rijkswege’. De belastingen zijn een belangrijke bron van inkomsten van het Rijk. De heffing is zeer gereguleerd in wetten, AmvB’s, KB’s en andere uitvoeringsregels. Het gehele beleidsterrein ‘Heffing van belastingen van Rijkswege’ is onderverdeeld in vier onderzoeksgebieden waarvoor selectielijsten worden opgesteld. Voor een uitgebreidere beschrijving kan worden verwezen naar de bijgehorende RIO’s (nrs. 19, 65, 37 en 38).

2.3. Afbakening van het beleidsterrein

Voortkomend uit de doelstelling die de rijksoverheid heeft op dit beleidsterrein, wordt een aantal taken uitgevoerd. Om deze taken en daarmee de doelstelling te kunnen realiseren worden er handelingen uitgevoerd. Deze handelingen vinden hun grondslag in de wet- en regelgeving op het beleidsterrein.

Het totale fiscale terrein is opgesplitst in twee hoofdstromingen:

Deze worden vervolgens in vier deelrapportages onderzocht (zie de verantwoording).

Een aantal hoofdtaken op fiscaal gebied die onderscheiden kan worden is:

De hoofdlijnen van het fiscale beleid zijn neergelegd in een grote hoeveelheid wet- en regelgeving en overeenkomsten waarin zowel regelstellende als uitvoerende bepalingen zijn opgenomen.

Het beleidsterrein is in die zin begrensd dat uitsluitend belastingheffing van Rijksbelastingen onderzocht is. Dat wil zeggen de belastingen die bij wet geregeld zijn. In dit deelonderzoek zijn dat de zogenaamde heffingswetten, die behoren tot het materiële belastingrecht. Daarbij is uitgegaan van een hoofdindeling:

Hiermee wordt aangesloten op de wijze waarop in de Rijksbegroting de belastingen worden ingedeeld. De meer tot het formele belastingrecht behorende fiscale wetgeving (Algemene Wet inzake Rijksbelastingen, Invorderingswet 1990) zijn onderzocht in de PIVOT-rapportage ‘Belastingver(h)effend’.

2.4. Taakgebied waartoe het beleidsterrein behoort

Het taakgebied dat de Minister van Financiën bestrijkt, is dat terrein van overheidsbemoeienis waar het beleid ten aanzien van het samenstel van inkomsten en uitgaven van de Nederlandse overheid wordt vormgegeven en uitgevoerd. Deze hoofdtaak van de Minister van Financiën is te herleiden naar een aantal specifieke beleidsterreinen:

De beleidsterreinen 3 en 4 die invulling en uitvoering geven aan het heffen, invorderen en de controle op de heffing van belastingen van rijkswege draagt van oudsher bij aan een belangrijk deel van de inkomsten. Hierbij kan een aantal hoofdtaken onderscheiden worden:

Overigens worden de inkomsten, ook die uit belastinggelden, ook gebruikt voor de financiering van andere overheidsbemoeiingen op andere beleidsterreinen.

Het fiscale beleid is niet alleen gericht op het verkrijgen van inkomsten maar heeft ook een sturende werking op andere gebieden. Zo kunnen bijvoorbeeld de bestedingen worden beïnvloed of de lastenverdeling over de bevolking. De economische sturing kan door middel van fiscale maatregelen worden vormgegeven. Voor de genoemde sturing kan bijvoorbeeld gebruik gemaakt worden van speciaal in het leven geroepen vrijstellingsregelingen of verhoging/verlaging van de belastingtarieven.

Daarnaast kan door middel van fiscale maatregelen invloed worden uitgeoefend op het behoud van het Nederlandse natuurschoon. Dit is gedaan in de Natuurschoonwet van 1928. De fiscale maatregelen houden in dat landeigenaren die, nadat vastgesteld is dat hun landgoed van belang is voor het behoud van het Nederlandse natuurschoon, minder belasting betalen. Bij de verdeling van taken in 1982, Stb. 613, komen de taken bij de Ministers van Landbouw en Visserij en van Financiën. Tegenwoordig liggen veel verantwoordelijkheden die voortkomen uit deze wet bij het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Voor een inzicht op dit overheidshandelen wordt verwezen naar het RIO nr. 79 Natuur- en landschapsbeheer en relatienotabeleid (ISBN 90-74442-78-1).

De hoofdlijnen van het fiscale beleid zijn vooral vastgelegd in een grote hoeveelheid wet- en regelgeving, nota's ten behoeve van de gedachtevorming van de ambtelijke leiding en het parlement maar ook in rapporten van (interdepartementale) werkgroepen en commissies. Belangrijke lijnen in het beleid ten aanzien van de uitvoering van de fiscale wetgeving zijn neergelegd in instructies, leidraden en aanschrijvingen aan de Belastingdienst.

Grote herziening van het belastingstelsel kwam op gang nadat een staatscommissie onder leiding van dhr. Van den Berge in 1948 werd geïnstalleerd. De adviezen van deze commissie leidden tot nieuwe fiscale wetgeving. De fiscale wetten van voor de oorlog, maar ook de fiscale besluiten die gedurende de oorlog onder leiding van de bezetter waren afgekondigd werden vervangen. De daadwerkelijke vervanging gebeurde in de periode tot aan 1970. De bepalingen van het formele recht werden uit de heffingswetten gehaald en in de Algemene wet inzake rijksbelastingen opgenomen. In de jaren zeventig en tachtig weerspiegelen de maatschappelijke veranderingen steeds meer in de fiscale regelgeving (fiscale positie werkende gehuwde vrouw, oudedagsreserve). De belastingheffing bleef altijd een bron van nader studie en vereenvoudiging. Als bewijs kunnen hiervoor dienen rapportages van prof. mr. H.J. Hofstra (inflatieneutrale belastingheffing), W.J. van Bijsterveld (fraudebestrijding) en de commissies Oort en Stevens (vereenvoudigingsstudies).

Met ingang van 1992 is de verbruiksbelasting op milieugrondslag onder verantwoordelijkheid van de Minister van Financiën gebracht en vervangt deels de heffing die gegrond was op bepalingen in de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne. De Wet waardering onroerende zaken (Wet WOZ) regelt per 1995 de waardering van onroerende zaken ten behoeve van belastingheffing door Rijk, gemeenten en waterschappen. De Wet WOZ heeft tot gevolg dat deze partijen samenwerken. In 1994 kwam het Verdrag inzake de heffing van rechten voor het gebruik van bepaalde wegen door zware vrachtwagen tot stand. Daarnaast bestond de richtlijn nr. 93/89/EEG (PbEG L 279), van de Raad van de Europese Gemeenschapppen. Deze richtlijn regelde de toepassing door de Lid-Staten van de belastingen op sommige voor het goederenvervoer over de weg gebruikte voertuigen en van de voor het gebruik van sommige infrastructuurvoorzieningen geheven tolgelden en gebruiksrechten. Om dit verdrag en deze richtlijn volledig binnen onze wet- en regelgeving te kunnen implementeren kwam in 1995 de Wet belasting zware motorrijtuigen tot stand.

Als meest recente studie van belang valt te noemen de nota ‘Belastingherziening 2001’ waarin nieuwe voorstellen worden gedaan ter verbetering en vereenvoudiging van de belastingheffing. Voor een uitgebreidere beschrijving van het beleidsterrein en de ontwikkelingen daarop wordt verwezen naar de te verschijnen PIVOT-rapportage ‘Belastingen: de geheiligde schuld’.

2.5. Doelstellingen van de overheid op het beleidsterrein

Het eerste doel van de belastingheffing en invordering is het verkrijgen van middelen ter financiering van de Rijksuitgaven. Daarnaast kan middels belastingwetgeving en -heffing een aantal nevendoelstellingen gerealiseerd worden. De nevendoelstellingen zijn verschillend van aard. De overheid wil de welvaartsverschillen binnen de perken houden maar ook de conjunctuurbeweging beïnvloeden (stimulering van de bestedingen). Een belangrijk instrument is sedert 1970 de zogenaamde Wiebeltaks. Ook is het mogelijk de nationale productie en werkgelegenheid te bewaken via fiscale maatregelen (bij. via investeringsregelingen). De laatste jaren zien we dat men ook het verschil tussen de bedrijfseconomische en de maatschappelijke kosten van economische activiteiten wil regelen (bijvoor beeld middels het toestaan van milieuheffingen/afschrijvingskosten van milieuveilige machines (Wet Inkomstenbelasting)). Ten slotte kan men ook invloed uitoefenen op het bestedingenpakket (bijvoorbeeld door verhoging van accijns op alcohol en tabak). Niet al het belastinggeld blijft beschikbaar voor de Rijksoverheid. Een deel gaat naar de lokale overheden. Van de omzetbelasting gaat een deel naar de EEG, terwijl de invoerrechten volledig naar de EEG gaan.

2.6. De actoren

Op het onderzochte gebied, de zgn. heffingswetten, spelen tal van actoren, binnen en buiten de rijksoverheid, een rol. Er is een aantal criteria gehanteerd bij het vaststellen of de aangetroffen handelingen van de aangetroffen actoren in deze rapportage opgenomen dienden te worden:

De volgende actoren zijn bij actualisatie van dit BSD in 2002 toegevoegd:

Een opsomming van de actoren waarvan de handelingen, aangetroffen in wet- en regelgeving en rapporten, zijn opgenomen in Hoofdstuk 6.

In verband met de verschuiving van het begin van de periode waarvoor dit BSD geldt (van 1940 naar 1945) zijn de actoren, waarvan de handelingen in zijn geheel gelden in de periode 1940–1945 uit dit BSD verwijderd.

De volgende actoren zijn daardoor bij actualisatie van dit BSD in 2002 verwijderd:

Een aantal aangeschreven actoren hebben te kennen gegeven dat zij niet willen of kunnen meedoen in de vaststelling van dit BSD. Daardoor zijn de volgende actoren uit dit BSD verwijderd of niet opgenomen:

Deelname aan het PIVOT-project is beperkt tot rijksinstellingen. Daardoor zijn de volgende actoren niet uitgenodigd tot deelname aan het vaststellingstraject en zijn hun handelingen verwijderd:

3. Selectie

3.1. Selectiedoelstelling

De hoofddoelstelling van de selectie is een onderscheid te maken tussen te bewaren en te vernietigen gegevens. De ‘te bewaren’ gegevens zullen een ‘reconstructie van het overheidshandelen op hoofdlijnen ten opzichte van zijn omgeving’ mogelijk moeten maken. Hieronder valt ook het handelen van het ene orgaan of de ene commissie ten opzichte van andere organen. Zoals de Minister van WVC bij de behandeling van de nieuwe Archiefwet in de Tweede Kamer (13-4-1994) heeft gemeld, is het onderhavige BSD opgesteld tegen de achtergrond van de selectiedoelstelling van de Rijksarchiefdienst/PIVOT, die luidt: het mogelijk maken van de reconstructie van het overheidshandelen op hoofdlijnen. Door het Convent van rijksarchivarissen is deze doelstelling vertaald als het selecteren van handelingen van de overheid om bronnen voor de kennis van de Nederlandse samenleving en cultuur veilig te stellen voor blijvende bewaring.

3.2. De selectiecriteria

Om de selectiedoelstelling te bereiken worden de handelingen in het BSD gewaardeerd aan de hand van de volgend algemene selectiecriteria:

Toelichting: Hieronder wordt verstaan agendavorming, het analyseren van informatie, het formuleren van adviezen met het oog op toekomstig beleid, het ontwerpen van beleid of het plannen van dat beleid, evenals het nemen van beslissingen over de inhoud van beleid en terugkoppeling van beleid. Dit omvat het kiezen en specificeren van de doeleinden en de instrumenten.

Toelichting: Hieronder wordt verstaan het beschrijven en beoordelen van de inhoud, het proces of de effecten van beleid. Hieronder valt ook het toetsen van en het toezien op beleid. Hieruit worden niet per se consequenties getrokken zoals bij terugkoppeling van beleid.