Vaststellingsbesluit selectielijst neerslag handelingen Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, beleidsterrein Volkshuisvesting 1945–1996

Gelet op artikel 5, tweede lid, onder b, van de Archiefwet 1995;

De Raad voor Cultuur gehoord (advies van de Raad voor Cultuur van 28 april 2005, nr. arc-2005.02131/2);

Besluiten:

Artikel 1

De bij dit besluit gevoegde ‘selectielijst voor de neerslag van de handelingen van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de onder hem ressorterende actoren op het beleidsterrein Volkshuisvesting over de periode 1945–1996’ en de daarbij behorende toelichting worden vastgesteld.

Artikel 2

Dit besluit treedt in werking met ingang van de tweede dag na de dagtekening van de Staatscourant waarin het wordt geplaatst.

BASISSELECTIEDOCUMENT

Beleidsterrein Volkshuisvesting, periode 1945–1996

Voor de zorgdragers:

Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM)

&

Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Minister van Financiën

Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit

dr. J.A.A. Bervoets (Nationaal Archief)

drs. P. Sierdsma (Ministerie VROM).

1. Inleiding

1.1. Verantwoording van het onderzoek

Dit basisselectiedocument is gebaseerd op het rapport institutioneel onderzoek: dr. J. Bervoets, Volkshuisvesting, Een institutioneel onderzoek naar de handelingen van de actoren betrokken bij het beleidsterrein volkshuisvesting van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer over de jaren 1945–1994, PIVOT-rapport nr.136, Den Haag, 2003.

Met het rapport institutioneel onderzoek (RIO) en het basisselectiedocument (BSD) implementeren de algemene rijksarchivaris en de vertegenwoordigers van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu de afspraken die bij convenant van 25 juni 1995 tussen de algemene rijksarchivaris en de secretaris-generaal van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu zijn gemaakt. De eerste stap van de implementatie is de waardering van de neerslag van de handelingen, op basis waarvan bepaald kan worden welke neerslag voor permanente bewaring in het Nationaal Archief in aanmerking komt en welke neerslag op termijn vernietigd kan worden. Deze eerste stap is in het basisselectiedocument (BSD) vastgelegd.

Het BSD is de verantwoording van het bewaar- en vernietigingsbeleid van archiefbescheiden door de organisatie, alsmede het wettelijk voorgeschreven instrument voor de selectie in de rijks- en provinciale archieven. In het BSD is aan iedere handeling een waardering gegeven voor bewaring of vernietiging van de bescheiden die betrekking hebben op die handeling. Alvorens de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen het BSD vaststelt, hoort deze de Raad voor Cultuur. Na vaststelling van het BSD kan de procedure voor enerzijds de overbrenging van de bescheiden naar het Nationaal Archief en anderzijds de vernietiging van de bescheiden worden uitgevoerd. Het BSD bestaat uit een korte beschrijving van het beleidsterrein en de actoren, een verantwoording van de doelstelling van de selectie en de gehanteerde selectiecriteria en de lijst van gewaardeerde handelingen, voorafgegaan door een toelichting op de lijst.

Het institutioneel onderzoek met betrekking tot het beleidsterrein milieubeheer is opgezet door het Project Verkorting Overbrengingstermijn PIVOT (1991–2001) vanuit een samenwerkingsverband tussen het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) en het Algemeen Rijksarchief in opdracht van beide instellingen. Het bevat een overzicht van de processen van het overheidshandelen op dit beleidsterrein. De vaststelling van deze processen geschiedde in dit samenwerkingsverband, gebaseerd op een op een permanente overlegsituatie tussen de administratie van het Ministerie van VROM en de medewekers van de projectgroep PIVOT van de Rijksarchiefdienst. Het onderzoek werd verricht door Jan Bervoets, Nico van Oldenbeek en Jan Velsink. Het is aangevuld met gegevens uit – mede op instigatie van het Ministerie van VROM tot stand gekomen – geschied- en bestuurskundige publicaties.

De hier beschreven handelingen speelden zich af in een periode, die door het ministerie werd herdacht in een gedenkboek Volkshuisvesting in goud, ’s-Gravenhage, 1996, waarin men zich een beeld kan vormen over de wisselende bestuursopvattingen ten aanzien van woningbouwvoorziening en de daarbij behorende regulering en de bemoeienis van de rijksoverheid bij de uitvoering. Hierbij moet worden opgemerkt dat vooral in de beginperiode sprake is geweest van een pragmatische aanpak, waarbij op bestuurlijk uitvoeringsniveau veel met interne regels is gewerkt. De gevolgen van het volkshuisvestingsvraagstuk in de organisatie van het Ministerie van VROM staan beschreven in twee monografieën die H.T. Siraa aan de geschiedenis van het Ministerie van VROM heeft gewijd:, Een miljoen nieuwe woningen, de rol van de rijksoverheid bij wederopbouw, volkshuisvesting, bouwnijverheid en ruimtelijke ordening (1940–1963), ’s-Gravenhage, 1989, en Met het oog om de omgeving, een geschiedenis van de zorg voor de kwaliteit van de leefomgeving, het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1965–1995. ’s-Gravenhage, 1995. In het herdenkingsjaar verrichtte de studiegroep OTB in Delft een reeks deelstudies in het kader van ‘Vijftig jaar DGVH’, waarbij een aantal deelaspecten, die in het gedenkboek onvoldoende aan bod kwamen, nader werden toegelicht. Voor een uitvoerige bespreking van de beleidsinstrumenten, zoals die tot 1991 zijn ontwikkeld, zie J. van der Schaar, Volkshuisvesting, een zaak van beleid, Utrecht, 1991. Het rapport institutioneel is daarom voltooid nadat het project PIVOT in mei 2001 werd afgesloten (publicatie Rapport institutioneel onderzoek Volkshuisvesting, Pivotreeks nr. 136, 2004).

In het kader van het toekennen van waarderingen aan de handelingen was een voortgezet institutioneel onderzoek nodig. Dit leidde tot wijzigingen van de actoren vallend onder de zorgdrager VROM. Het betekende een toevoeging van de actor Adviescommisie Goede en Goedkope Woningen en aanvullende handelingen voor de Stichting Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting (SEV). De in het rio beschreven actor Nationaal Dubocentrum bleek geen VROM gelieerde organisatie, zodat de handelingen verwijderd zijn. Eén van de beleidshandelingen duurzaam bouwen is herschreven. Op het gebied van uitvoering van de volkshuisvesting, voorlichting en het architectenbeleid werden handelingen toegevoegd. Ook werden periodes van diverse handelingen en actoren aangepast op grond van beschikbare informatie. Kennis over beleidsterrein en organisatie is toegevoegd aan de opmerkingen in het handelingenblok.

Wijzigingen bij de overige zorgdragers/actoren betroffen de handelingen van de provincie (actor Gedeputeerde Staten), die overgenomen worden in de selectielijst van de provincie. De handelingen van het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting en de Stichting Bureau Architectenregister worden niet beschreven in deze selectielijst maar in de lijsten van deze zelftandige bestuurlijke organen (zbo’s), evenals dit het geval is bij de handelingen van de Pensioen- en Verzekeringskamer.

Het nader onderzoek heeft geleid tot een het verlenging van de periode van de lijst van 1994 tot 1996.

Het BSD is besproken met:

beleidsdeskundigen van voormalig het Directoraat-Generaal Volkshuisvesting (1982–2002):

Dhr. J. Koopman, Directeur-Generaal Volkshuisvesting

Dhr. G. Hoelen, plaatsvervangend directeur Volkshuisvesting.

Mw. G. Bruin, Directie Bestuursdienst

Dhr. B. Westerdijk, Directeur Woningbouw en Stadsvernieuwing

Dhr. T. Lensen, Directie Woningbouw en Stadsvernieuwing

Dhr. W. Haeser, Directie Financiering Woningbouw

Dhr. R. Rese, Directie Financiering Woningbouw;

beleidsdeskundigen van het huidige Directoraat-Generaal Wonen (DGW) (2002–heden):

Dhr. Dr. J.J. Uijlenbroek, Directeur Informatiebeheer en Subsidieregelingen, Bedrijfsbureau

Dhr. drs. J.J. Koffijberg, Directie Financiële Strategie en Control

Mevr. drs. M.J. van Oostrom, Directie Strategie, Stafbureau

Dhr. ir. C.J. Schut, Directie Stad en Regio

Mr. S.F. Wolff, Directie Stad en Regio, secretariaat Huurcommissie

Mevr. C. Koster, Stad en Regio, secretariaat Huurcommissie

Dhr. F.G Veijgen, Directie Beleidsontwikkeling, Wonen; coördinator SEV

Dhr. L.L. van Deursen, Informatiebeheer en Subsidieregelingen, Advisering Kaderstelling en Ondersteuning.

Mevr. drs. A.W. Wisselink, Informatiebeheer en Subsidieregelingen, Advisering Kaderstelling en Ondersteuning

Drs. Ing. R.J. Schoonman, Directoraat-Generaal Ruimte, Stafbureau Directieraad, secretariaat Rijksplanologische Commissie Mevr. J. Verhulst, Centrale Sector, Vromraad

Dr. H.A. Groeneveld, directeur Stichting Bureau Architectenregister

Dhr. W. de Graaf, senior adviseur PRC Bouwcentrum;

archiefdeskundigen:

Dhr. A. Moennoe, VROM Inspectie – Noord.

Dhr. drs. P. Sierdsma, Directie Documentatie en Informatie, Archief- en Informatiecentrum.

1.2. Korte omschrijving van het beleidsterrein

Volkshuisvesting ofwel ‘bevordering van goede woongelegenheid’ is in de grondwet van 1983 opgenomen als ‘een voorwerp van zorg der overheid’ (art. 22, lid 2). Volkshuisvesting wordt thans omschreven als de verantwoordelijkheid voor ‘goed en betaalbaar wonen in een duurzaam en gebouwde en leefbare woonomgeving.’. Deze verantwoordelijkheid uit zich in drie kerntaken:

Deze eisen worden mede gegeven met het oog op de gezondheid en het maatschappelijk welzijn van de bevolking. Zij bestonden al vanaf de Woningwet van 1901, toen de overheid zich verbond zorg te dragen voor de woningkwaliteit in de stedelijke gebieden. Wel hebben zich binnen die drieledige taakstelling accentverschuivingen voorgedaan in de prioritetsstelling. De hier aangegeven volgorde geeft globaal de historische volgorde van de prioriteitsstelling vanaf 1945 weer. Het beleidsterrein laat zich in zijn historische ontwikkeling over de periode 1945–1994 indelen in de volgende deelterreinen:

Toepassing van instrumenten, gekozen in het kader van het ene beleidsterrein, heeft in het verleden vaak geleid tot sturing van andere beleidsterreinen. Zo kan men bijvoorbeeld spreken van een architectuurbeleid van het rijk wanneer het zelf woningbouw financiert en op grond daarvan standaardnormen ontwikkelt. Het laatste geschiedt door specifiek bouwtechnisch en bouw-economisch onderzoek, waarvoor door het Rijk van meet af aan opdrachten zijn gegeven. Op grond van die taak heeft het ministerie zich zelfs een tijdlang Ministerie van Volkshuisvesting en Bouwnijverheid genoemd. Het resultaat van het onderzoek leidde tot instrumenten, die dienen om andere deelinstrumenten te ondersteunen. Zo kunnen onderzoeken op het gebied van duurzaam bouwen leiden tot richtlijnen voor de bouwregelgeving. Op de overige deelterreinen zal verderop worden ingegaan.

Daarnaast hebben zich wijzigingen van bevoegdheden voorgedaan die beschouwd kunnen worden als het gevolg van bijzondere omstandigheden. De bestaande regelgeving treft daarvoor op dit moment voorzieningen, die echter op de praktijk uit het verleden zijn geënt.

Het woningbouwbeleid gaat ervan uit dat er in Nederland een structureel tekort is aan goede woningen, die aan de daarvoor gestelde eisen voldoen. Dit beleidsterrein omschrijft een situatie waarbij het rijk zelf als financier of als subsidieverlener bij de uitvoering van de bouw betrokken is.

Van 1940 tot 1956 werd volkshuisvesting tevens gezien als een onderdeel van de wederopbouw van hetgeen in ons land door het oorlogsgeweld was verwoest. Tot 1944 gold de schade in de steden en dorpen, die te lijden hadden van de krijgshandelingen tijdens de Duitse inval en enkele incidentele bombardementen, nadien ook de schade die door krijgshandelingen en inundaties tijdens de bevrijding was ontstaan. In 1953 werd daaraan de schade van de watersnood toegevoegd. Daarna werd de volkshuisvesting van Nederland vanuit verschillende beleidsvisies benaderd, die op zichzelf als de oplossing van verschillende deelproblemen werden gezien. Daarbij moet worden opgemerkt dat voor deze problemen vaak bestaande beleidsinstrumenten nader werden aangepast.

De geschiedenis van het volkshuisvestingsbeleid kan in perioden worden ingedeeld:

1945–1956: wederopbouw van verwoeste woningen en gebouwen. De rijksoverheid treedt hierbij zelf als uitvoerder of als financier op, stelt regels aan de planning en aan de kosten die voor woningbouw noodzakelijk zijn.

1956–1970: bestrijding van de woningnood met de noodzaak van nieuwbouw en stadsuitbreiding. Na 1965 kenmerkt de woningnood zich vooral kwalitatief door de noodzaak van de vervanging en sanering van het oude woningbestand.

1970–1980: kritiek op het saneringsbeleid en de eenvormigheid van de woningbouw, hetgeen wordt opgevangen door de bevordering van inspraak in het stadsvernieuwingsbeleid met behoud van de oorspronkelijke bewoners en democratisering van de ruimtelijke ordening. Stadsvernieuwing wordt gedefinieerd als ‘een stelselmatige inspanning [...] gericht op behoud, herstel, verbetering, herindeling of sanering van bebouwde gedeelten van [een] gemeentelijk grondgebied.’ (art. 1, Wet op de Stads- en dorpsvernieuwing)

Vanaf 1980: De rijksoverheid blijkt op het gebied van woningbouw teveel verplichtingen te zijn aangegaan, hetgeen wordt vertaald in een krimpbeleid: decentralisering. deregulering en liberalisatie.

Vanaf 1991: voortzetting van de omslag ‘van bouwen naar wonen’: het rijk draagt er zorg voor dat de vrije marktwerking in de woningbouw er niet toe lijdt, dat bevolkingsgroepen van goede huisvesting verstoken blijven. Goede huisvesting is een van de rechten in de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, die inmiddels in de Nederlandse grondwet als grondrecht is verwerkt.

Het toezicht op de kwaliteit van de woningbouw is geregeld door de Woningwet van 1901. De gemeenten kregen de bevoegdheid om door middel van verordeningen eisen te stellen aan de woningbouw. Voortaan mocht er geen woning worden gebouwd zonder vergunning van de gemeente. Bovendien konden de gemeenten zelf uitbreidingsplannen ontwerpen. Het rijk moest hiervoor toestemming geven. Tenslotte had het rijk in diezelfde Woningwet een staatstoezicht op de toepassing het vergunningenstelsel ingesteld, dat zich vooral richtte op advisering van gemeenten ten aanzien van de regelgeving. Het toezicht zelf was georganiseerd door de aanstelling van provinciale ambtenaren, die onder leiding stonden van de inspectie van de volksgezondheid.

Een belangrijk aspect hierbij was de woningbouw door particuliere – charitatieve of coöperatieve – woningbouworganisaties. Deze organisaties, speciaal opgericht voor de volkswoningbouw, mochten niet winstgevend zijn of werden geacht hun winsten weer om te zetten in de woningbouw. Zij moesten toelating aanvragen, aan de provincie, of, wanneer het rijk zich garant stelde door een voorschot of een subsidie, aan het rijk.

Het woonwagenbeleid betreft de regulering van de aanwezigheid van woonwagens in Nederland. Hiertoe werd rond de eeuwwisseling behoefte gevoeld na de invoering van de Woningwet 1901 Het werd als een bezwaar beschouwd dat er niets was geregeld voor een in aantal toenemende groep inwoners die in plaats van een vaste verblijfplaats rondtrokken in een wagen die ook als woning diende. Deze groep vormde binnen de ontwikkeling van de Nederlandse samenleving in de twintigste eeuw een eigen, van sommige door de politiek ingegeven normen afwijkend cultuurpatroon, waarvoor nadere regulering blijkbaar noodzakelijk werd geacht. Woonwagenbewoners trekken thans niet meer, maar wonen nu bij elkaar in kampen. Het cultuurverschil tussen ‘reizigers’ en ‘burgers’ bestaat echter nog steeds. Voor de oorzaak van dit verschil wordt thans vaak naar de regelgeving gewezen, die het gevolg is van het vanaf 1890 geformuleerde woonwagenbeleid.

Voor een uitvoerige bespreking van de beleidsinstrumenten, zoals die tot 1991 zijn ontwikkeld, zie: D.A.Th. van Ooijen, ‘Je moet weg, hier komen mensen wonen’, Woonwagenbeleid in Nederland 1890–1990. ’s-Gravenhage, 1993.

Vanaf het begin van de Tweede Wereldoorlog werd de huurprijs centraal geregeld om prijsopdrijving tegen te gaan. Na de oorlog was de huurprijs een factor van het levensonderhoud, geregeld door een centraal aangestuurd loon- en prijsbeleid. In 1950 werden bij wet kaders aan de huurprijzen gesteld en tot 1965 werden de huurverhogingen bij wet bepaald. Daarnaast trad een geleidelijke liberalisatie in. Vanaf 1989 is het streven om de huurprijs volledig aan de vrije markt over te laten. Om ook voor de laagstbetaalden een bewoonbare woning te garanderen is er bij wet een huursubsidiesysteem ingesteld. De minister bepaalt nu geen huurprijzen meer, maar kan nog wel sturen door het stellen van maximum-percentages.

Vanaf 1947 was als tijdelijke oplossing voor de woningnood de verdeling van de schaarse woonruimte wettelijk geregeld. De gemeenten hadden de bevoegdheid om woonruimte toe te wijzen, te vorderen en konden beletten dat woonruimte onttrokken werd. Deze bevoegdheid werd uitgeoefend bij de toekenning van verblijfsvergunningen aan kopers en huurders van woningen in die gemeente. Naarmate de woningnood minder werd, werden vanaf 1958 beperkingen op die bevoegdheden gelegd: het rijk stelde bij amvb gemeenten voor ‘vrije vestiging’ en ‘vrije sectoren’ vast. Doordat dit laatste aan een maximumprijs was gebonden, hadden vele gemeenten tot de dag van vandaag nog zeggenschap over de goedkoopste woningen. Ook konden gemeenten zelf bewoners weren door eisen te stellen op het gebied van maatschappelijke en economische gebondenheid.

Samengevat kunnen we stellen dat de beleidsmotivatie inzake volkshuisvesting vanaf de Tweede Wereldoorlog een historische ontwikkeling heeft doorgemaakt.

Tijdens de wederopbouwperiode van 1945–1950 bleek dat er een groot tekort was ontstaan aan goede en betaalbare woningen. De regering probeerde dit probleem langs verschillende wegen op te lossen:

De omstandigheden waaronder dit beleid gerealiseerd moest worden, werden door minister J. In ’t Veld tijdens een radiogesprek als volgt omschreven: ‘De beperktheid van de middelen, welke ter beschikking staan voor de woningbouw, dwingt tot de uiterste zuinigheid, teneinde met het beschikbare geld zoveel mogelijk huizen te bouwen’.

De periode 1950–1960 kenmerkte zich voornamelijk door de woningnood, waarvoor uiteindelijk eerst aan het eind van de jaren ’60 de voorzieningen afdoende bleken te zijn. Tot dan toe was het volkshuisvestingsbeleid er vooral op gericht om zoveel en zo goedkoop mogelijk woningen te bouwen, waarvoor subsidie- en financieringsregelingen werden getroffen. Tegelijkertijd werd de huurprijs wettelijk geregeld. Het rijk had de bevoegdheid om woningen ‘toe te wijzen’ aan gemeenten en deed dit aan de hand van de woningbehoefte en later ook van de beschikbare arbeidscapaciteit. Ten aanzien van de te financieren woningen stelde het rijk maximumeisen, die van invloed waren op de woonruimte en ook op de kwaliteit. De planning van de woningbouw en de huur stond politiek hoog op de agenda. In 1955 en 1961 gaven deze onderwerpen aanleiding voor een kabinetscrisis.

Na 1958 begon de liberalisatie van het woonbeleid.