Circulaire opslag ontplofbare stoffen voor civiel gebruik

Geacht College,

Na de totstandkoming van het Vuurwerkbesluit en het Besluit Externe Veiligheid Inrichtingen, restte, ter invulling van het kabinetsstandpunt vuurwerkramp, nog een klein stukje regelgeving ten aanzien van de externe veiligheid van ontplofbare stoffen: de opslag van ontplofbare stoffen voor civiel gebruik. Hierbij moet u denken aan de opslag van ontplofbare stoffen die worden gebruikt voor het slopen van gebouwen en fundaties, het uitvoeren van seismisch onderzoek en dergelijke. Ook zwart buskruit – soms aanwezig bij wapenhandelaren – valt onder het begrip ontplofbare stof voor civiel gebruik.

Op grond van het beleid dat in deze circulaire is vastgelegd, dient rond iedere opslagplaats voor ontplofbare stoffen een veiligheidsafstand te worden aangehouden tot kwetsbare objecten zoals woningen, kantoren en winkels. Deze veiligheidsafstand moet in het bestemmingsplan worden vastgelegd. De grootte van de veiligheidsafstand is afhankelijk van de hoeveelheid ontplofbare stof die wordt opgeslagen en van eventueel effectbeperkende maatregelen die zijn getroffen. De circulaire gaat hier in meer detail op in.

De circulaire is alleen relevant voor u als er binnen de grenzen van uw gemeente opslag van ontplofbare stoffen plaatsvindt. Als dat zo is, dan verzoek ik u deze circulaire te gebruiken bij de vergunningverlening in het kader van de Wet Milieubeheer en bij het opstellen van bestemmingsplannen.

Daarnaast vraag ik u aan de hand van deze circulaire na te gaan of de veiligheidssituatie van bestaande opslagplaatsen binnen uw gemeente voldoende is. Wanneer dit niet het geval is verzoek ik u waar nodig corrigerende maatregelen te nemen. In paragraaf 5.2 van de circulaire wordt uiteengezet op welke wijze dit kan geschieden.

De datum van inwerkingtreding ligt voor de datum van uitgifte.

1. Inleiding

1.1. Doel

Doel van deze circulaire is het externe-veiligheidsbeleid ten aanzien van de opslag van civiele explosieve stoffen (d.w.z. ontplofbare stoffen en voorwerpen) in inrichtingen kenbaar te maken bij het bevoegd gezag in het kader van de Wet milieubeheer en de Wet op de ruimtelijke ordening.

1.2. Verantwoording

In deze paragraaf zijn de belangrijkste uitgangspunten voor het beleid uit deze circulaire verantwoord.

1.2.1. Effectgericht beleid

Het externe veiligheidsbeleid voor de opslag van ontplofbare stoffen is gebaseerd op het minimaliseren van de kans op letsel door het uitsluitend beschouwen van de effecten en niet de risico’s (kans maal effect) van een calamiteit bij een dergelijke opslag. De belangrijkste reden daarvoor is dat een explosie zeer plotseling en zonder waarschuwing vooraf kan optreden en dat de effecten dan ook momentaan optreden. Daardoor is er geen tijd om tot ontruiming over te gaan. De explosies in Culemborg (1991) en Enschede (2000) hebben dat duidelijk gemaakt. Voor de opslag van munitie en explosieven van Defensie wordt dit uitgangspunt al jaren gehanteerd; voor vuurwerk is dit beleid in het Vuurwerkbesluit vastgelegd. Voor de opslag van civiele ontplofbare stoffen ligt dit uitgangspunt nu met deze circulaire vast.

1.2.2. Soorten effecten en beperking ervan

De effecten die bij een calamiteit met ontplofbare stoffen kunnen optreden, zijn overdruk (blast), scherven, brokstukken, hitte. De omvang van deze fysische effecten heeft een relatie met de hoeveelheid ontplofbare stof die wordt opgeslagen en de wijze van opslag. Het ontstaan van deze effecten is in sommige gevallen met fysieke maatregelen te voorkomen; soms kan de omvang ervan worden ingeperkt. Zo bestaat bij een open opslag geen kans op uitworp van brokstukken. Ook bestaan er voorzieningen die de gevolgen van een explosie van hele kleine hoeveelheden explosieven geheel kunnen insluiten. Er is nog steeds sprake van effectgericht beleid wanneer rekening wordt gehouden met aanwezige fysieke (bron)maatregelen die de effecten beheersen.

1.2.3. Aanvullend beleid voor bestaande situaties

Effectgericht beleid leidt tot een groter ruimtebeslag dan het risicobeleid. Bij het oprichten van nieuwe inrichtingen voor de opslag van ontplofbare stoffen, kan (en moet) van meet af aan rekening worden gehouden met dit ruimtebeslag. Omdat het toepassen van de in deze circulaire aangegeven systematiek (en de bijbehorende afstanden) niet eerder gebeurde, zullen bij de meeste bestaande inrichtingen voor de opslag van ontplofbare stoffen kleinere afstanden zijn gehanteerd. De kans is dan groot dat binnen de nieuwe zones kwetsbare objecten worden geconstateerd. Om te voorkomen dat in al die gevallen een intrekking van de milieuvergunning en dus amovering van de inrichting plaats moet vinden, is ervoor gekozen om aanvullend de feitelijke risico’s te bepalen door het berekenen van het plaatsgebonden risico en het groepsrisico.

1.2.4. Kwetsbare objecten

In bijlage IV is de lijst kwetsbare objecten opgenomen, dat wil zeggen de lijst activiteiten en objecten die niet binnen de aangegeven zones aanwezig mogen zijn. De oorsprong van de lijst is de lijst van kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten uit het Bevi. De lijst is aangevuld met enkele beperkingen uit de circulaire Van Houwelingen, waarin het externe veiligheidsbeleid voor Defensie is vastgelegd (zie par. 3.4).

1.2.5. Samenloop met Bevi en BRZO

Het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi), en dus ook de Regeling externe veiligheid inrichtingen (Revi), is niet van toepassing op inrichtingen voor de opslag van ontplofbare stoffen, tenzij het Besluit risico’s zware ongevallen 1999 op de desbetreffende inrichting van toepassing is. Bedrijven die op grond van de aanwezigheid van andere gevaarlijke stoffen dan uit de gevarenklasse 1 onder het Bevi vallen, maar ook ontplofbare stoffen opslaan, dienen bij het bepalen van de risico’s van de ontplofbare stoffen eerst de effectzones volgens deze circulaire te berekenen.

1.3. Systematiek

De beoordeling van de externe veiligheid is in onderstaand schema uiteengezet.

1.4. Werkingssfeer

Deze circulaire gaat over de opslag van ontplofbare stoffen en voorwerpen in civiele opslagplaatsen. Ook de opslag van munitie (voor bijvoorbeeld politie, sportschieten) valt onder de reikwijdte van deze circulaire, alsmede de tijdelijke opslag van opgespoorde conventionele explosieven (bv uit de Tweede Wereldoorlog). De opslag van ontplofbare stoffen en munitie door de krijgsmacht valt niet onder deze circulaire, evenals de opslag van vuurwerk.

Onder het begrip ‘opslag’ worden ook verstaan al die handelingen (ompakken, inpakken, bewerken, etc.) die een directe relatie hebben met die opslag.

Deze circulaire handelt uitsluitend over de aan te houden afstand tussen een opslagplaats van ontplofbare stoffen en objecten die als kwetsbare objecten binnen de veiligheidszones worden beschouwd. Andere aspecten die een rol spelen bij de opslag van ontplofbare stoffen zijn niet in deze circulaire opgenomen, omdat die aspecten in andere bronnen te vinden zijn, zoals:

2. Vóórkomen, indeling en gebruik

Voor de indeling van ontplofbare stoffen en voorwerpen wordt gebruik gemaakt van de indeling die in de vervoersregelgeving wordt gehanteerd. In het ADR zijn ontplofbare stoffen en voorwerpen ingedeeld in klasse 1. Klasse 1 is onderverdeeld in subklassen. In de onderstaande tabel staan de gevarensubklassen vermeld, samen met de belangrijkste kenmerken en enkele verschijningsvormen.

In Nederland voorkomende toepassingen van springstoffen (gevarensubklasse 1.1) zijn:

Ook zwart buskruit valt onder de gevarenklasse 1.1. Het wordt hoofdzakelijk gebruikt in de schietsport.

3. Relaties met andere regelgeving

3.1. Wm

De grondslag voor de milieuvergunning voor de opslag van ontplofbare stoffen is artikel 8.1 Wm in combinatie met categorie 3 van bijlage I van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer. Bij het verlenen van de milieuvergunning moet het bevoegd gezag onder meer nagaan of de externe veiligheid is gewaarborgd.

3.2. Vuurwerkbesluit

Vuurwerk valt ook onder klasse 1 van het ADR, maar valt niet onder deze circulaire. Het Vuurwerkbesluit (Stb. 2002, 33) is van toepassing op zowel consumentenvuurwerk als professioneel vuurwerk. Het uitgangspunt van het beleid over de opslag van ontplofbare stoffen, het aanhouden van veiligheidsafstanden gebaseerd op effecten, is ook uitgangspunt geweest voor het Vuurwerkbesluit.

3.3. Concept Activiteitenbesluit

In het kader van de herijking van de VROM-regelgeving wordt gewerkt aan het Activiteitenbesluit, gebaseerd op artikel 8.40 Wm. De opslag van ontplofbare stoffen zal van de werking van dit besluit worden uitgesloten, met uitzondering van:

In dit besluit zullen onder meer voorschriften voor de opslag van bovengenoemde stoffen worden gegeven en aan te houden afstanden worden geformuleerd. Totdat deze amvb van kracht is, kunnen de afstandseisen aan deze circulaire worden ontleend. (zie ook 4.3.4)

3.4. Opslag bij Defensie

De systematiek die wordt gehanteerd voor munitie-opslagplaatsen van Defensie, bestaat uit het aanhouden van veiligheidsafstanden die gebaseerd zijn op het maximale effect, dus zonder rekening te houden met de kans dat dit effect kan optreden. Onderdeel van deze systematiek is het definiëren van A-, B- en C-zones, waarbij de A-zone de kleinste afstand tot de munitieopslag heeft en de C-zone de grootste. Aan de A-, B- en C-zones zijn objecten toebedeeld die wel of niet toegestaan zijn binnen deze zones.

Daarnaast is vastgelegd op welke wijze met bestaande complexen dient te worden omgegaan, wanneer er binnen de veiligheidszones objecten aanwezig zijn die in nieuwe situaties niet zijn toegestaan. Voor deze objecten vindt een beoordeling van de feitelijke risico’s plaats, waarbij wordt aangesloten bij de werkwijze voor industriële risico’s: de risico-analyse.

Dit beleid is vastgelegd in de circulaire Van Houwelingen ‘Zonering en externe veiligheid rond munitie-opslagplaatsen’ van 12 april 1988. Na de vuurwerkramp in Enschede is vastgesteld (brief van 17 april 2001, kenmerk KvI 2001019781, van de minister van VROM aan de Tweede Kamer) dat de circulaire Van Houwelingen nog steeds van kracht is voor complexen van Defensie.

3.5. CPR 7

De richtlijn CPR 7 (uit 1983) werd in het verleden gehanteerd voor het aanhouden van veiligheidsafstanden voor hoeveelheden explosieven (ontplofbare stoffen subklasse 1.1) tot 100 kg. Omdat o.a. de brokstukuitworp in de richtlijn CPR 7 niet goed was verwerkt, is de richtlijn CPR 7 in 1999 ingetrokken. De Adviesraad Gevaarlijke Stoffen heeft aangekondigd een advies uit te brengen over ontplofbare stoffen.

3.6. RO-instrumentarium

De instrumenten uit de Wet op de Ruimtelijke Ordening, en dan met name het bestemmingsplan op basis van die wet, is bij uitstek het instrument om de veiligheidsafstanden veilig te stellen. Bij het opstellen van bestemmingsplannen moet rekening gehouden worden met de veiligheidsafstanden van inrichtingen voor de opslag van ontplofbare stoffen voor civiel gebruik. Door toetsing van bouwvergunningen aan het bestemmingsplan wordt ook bij nieuwe bouwvoornemens de externe veiligheid geborgd. Pas wanneer de veiligheidszones, te zamen met de noodzakelijke beperkingen, zijn vastgelegd in het bestemmingsplan en hierop wordt gehandhaafd, is zeker gesteld dat de veiligheidssituatie niet meer verslechtert.

4. Stappenplan opslag ontplofbare stoffen

Kort samengevat komt het in deze circulaire neergelegde beleid voor de aan te houden afstanden bij de opslag van ontplofbare stoffen op het volgende neer (zie ook schema in paragraaf 1.3):

Deze items worden in de navolgende paragrafen verder uitgewerkt. Wanneer aan dit beleid is voldaan, is het aspect externe veiligheid van een dergelijke opslag goed geregeld.

4.1. Bepalen opslaghoeveelheid en wijze van opslag

Bepaal op grond van de in de vergunningprocedure aangeleverde informatie in gevolge de Wet milieubeheer, de maximale netto hoeveelheid ontplofbare stoffen in kg per subklasse en compatibiliteitsgroep (geeft de wijze aan waarop de stof reageert op invlooeden van buiten) binnen de inrichting. Ga na wat de constructie van het opslaggebouw is en of er eventuele fysieke maatregelen zijn of worden getroffen om effecten te beheersen (voorkomen van uitworp van brokstukken). In Nederland zijn veel gebouwen uitgevoerd als lichte gebouwconstructie zonder verdere voorzieningen. Een lichte gebouwconstructie betekent een gebouwconstructie met ten hoogste 23 cm metselwerk of minder dan 20 cm beton. Voor de tabellen in de bijlagen van deze circulaire is daarvan uitgegaan.

4.2. Effectbeperkende maatregelen

Voor andere opslagvormen, andere gebouwconstructies, bijzondere compatibiliteitsklassen, de aanwezigheid of de mogelijkheid van fysieke maatregelen om effecten te beheersen en andere afwijkingen van paragraaf 4.1, geeft deze circulaire alleen de systematiek, maar geen concrete afstanden. Zo bestaat bij een open opslag geen kans op uitworp van brokstukken. Ook bestaan er voorzieningen die de gevolgen van een explosie van hele kleine hoeveelheden explosieven geheel kunnen insluiten. In al die gevallen moet worden teruggevallen op de NAVO-richtlijn AASTP-1 en andere kennisdocumenten om een gemotiveerde, onderbouwde keuze van de effectafstand te maken. In bijlage VI is een niet-limitatieve lijst kennisdocumenten opgenomen die daarvoor kan worden gebruikt. Het RIVM, Centrum voor Externe Veiligheid is beschikbaar voor een second opinion voor dergelijke situaties.

4.3. Bepalen van veiligheidsafstanden

De hoeveelheid opgeslagen ontplofbare stoffen is van belang voor de bepaling van de veiligheidsafstanden die aangehouden moeten worden tussen het opslaggebouw en de gevel van een object dat als inbreuk binnen de veiligheidszones wordt beschouwd. De aan te houden afstanden zijn voor iedere gevarensubklasse anders. In de navolgende subparagrafen wordt de oorsprong van de afstanden toegelicht; de feitelijke afstanden zijn in tabellen in de bijlagen opgenomen. De onderstaande beschouwingen gelden dus alleen voor de in de bijlagen opgenomen afstanden.

4.3.1. Ontplofbare stoffen gevarensubklasse 1.1

In de tabel in bijlage I worden de afstanden aangegeven die moeten worden aangehouden. Bij het bepalen van deze afstanden is rekening gehouden met zowel het optreden van blasteffecten (overdruk) als de uitworp van brokstukken. De afstanden zijn gebaseerd op de AASTP-1, aangevuld met adviezen van het RIVM voor de afstanden die behoren bij de hoeveelheden kleiner dan 500 kg. Omdat alleen bij de gevarensubklasse 1.1 sprake is van blasteffecten, moet hiervoor ook een C-zone, ter bescherming van gebouwen die extra gevoelig zijn voor blast, worden bepaald.

De afstand van de A-zone is 2/3 van de B-zone; de afstand van de C-zone is 2 maal de B-zone.

4.3.2. Ontplofbare stoffen gevarensubklasse 1.2

Ervaringen uit het veld wijzen uit dat in de civiele wereld er doorgaans geen ontplofbare stoffen van de gevarensubklasse 1.2 worden gebruikt. Daarom worden voor de gevarensubklasse 1.2 geen aparte afstanden geadviseerd, terwijl dat wel gebeurt in geval van opslag van militaire munitie en ontplofbare stoffen. Mocht zich toch een situatie voordoen waarbij ontplofbare stoffen van gevarensubklasse 1.2 in een civiele opslagplaats aanwezig kunnen zijn, dan moet veiligheidshalve gerekend worden met de (grotere) afstanden die zijn geadviseerd voor de gevarensubklasse 1.1.

4.3.3. Ontplofbare stoffen gevarensubklasse 1.3

In de tabel in bijlage II worden de afstanden aangegeven die moeten worden aangehouden. Ook hiervoor geldt dat de afstanden gebaseerd zijn op de AASTP-1, aangevuld met adviezen van het RIVM voor de afstanden die behoren bij de hoeveelheden kleiner dan 500 kg. Omdat geen sprake is van blasteffecten, is geen C-zone gedefinieerd. De afstand van de A-zone is 2/3 van de B-zone.

4.3.4. Ontplofbare stoffen gevarensubklasse 1.4

Zoals in paragraaf 3.3 is aan aangegeven, wordt gewerkt aan het Activiteitenbesluit, een amvb met opheffing van de vergunningplicht, waarin onder meer de opslag van ontplofbare stoffen van de gevarensubklasse 1.4 wordt geregeld. Zolang die amvb niet van kracht is, bevat deze circulaire de aan te houden afstanden bij deze gevarensubklasse, indien voor een dergelijke situatie een vergunning wordt aangevraagd. Deze zijn te vinden in bijlage III.

4.4. Inventariseren van kwetsbare objecten binnen de veiligheidszones

Na de bepaling van de veiligheidsafstanden, dient te worden nagegaan of er kwetsbare objecten binnen die veiligheidszones aanwezig zijn. Dat begint met het tekenen van de berekende zones op een kaart van voldoende detailniveau. De berekende afstand wordt uitgezet vanuit de buitenste muren van de opslagvoorziening.