Besluit vaststelling selectielijst neerslag handelingen beleidsterrein Prijsbeleid, vanaf 1945 (Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport)

Gelet op artikel 5, tweede lid, onder b, van de Archiefwet 1995;

De Raad voor Cultuur gehoord (advies van de Raad voor Cultuur van 25 september 2007, nr. aca-2007.03991/4);

Besluiten:

Artikel 1

De bij dit besluit gevoegde ‘selectielijst voor de neerslag van de handelingen van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de onder hem ressorterende actoren op het beleidsterrein Prijsbeleid, over de periode vanaf 1945’ en de daarbij behorende toelichting worden vastgesteld.

Artikel 2

Dit besluit treedt in werking met ingang van de tweede dag na de dagtekening van de Staatscourant waarin het wordt geplaatst.

Basisselectiedocument

Instrument voor de selectie – ter vernietiging dan wel blijvende bewaring – van de administratieve neerslag van de zorgdragers

Minister van Economische Zaken,

Minister van Algemene Zaken,

Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

Minister van Buitenlandse Zaken,

Minister van Defensie,

Minister van Financiën,

Minister van Justitie,

Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,

Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,

Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,

Minister van Verkeer en Waterstaat,

Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, en

Minister van VROM.

op het beleidsterrein

Prijsbeleid

1945–

Versie Staatscourant

Oktober 2007

Lijst van afkortingen

Het prijsbeleid

ECD: Economische Controledienst

ESB: Economisch-Statistische Berichten

WED: Wet op de Economische Delicten

DG: Directeur/directoraat-generaal

AMVB: Algemene maatregel van bestuur

Stb: Staatsblad

Stcrt: Staatscourant

SER: Sociaal-Economische Raad

MG: Militair Gezag

Vb: Verordeningblad voor de bezette gebieden

HdTK: Handelingen der Tweede Kamer

MVT: Memorie van Toelichting

TVVS: Tijdschrift voor

AWB: Algemene Wet Bestuursrecht

HR: Hoge Raad

Pb EG: Publicatieblad van de Europese (Economische) Gemeenschap

PBO: Publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie

1. Verantwoording

1.1. Doel en werking van het Basis Selectiedocument

Een Basis Selectiedocument (BSD) is een bijzondere vorm van een selectielijst. In de regel heeft een BSD niet zozeer betrekking op (alle) archiefbescheiden van één (enkele) organisatie, als wel op het geheel van de bescheiden die de administratieve neerslag vormen van het overheidshandelen op een bepaald beleidsterrein.

Het BSD geldt dus voor de archiefbescheiden van verschillende overheidsorganen (veelal ook diverse zorgdragers), en wel voor zover de desbetreffende actoren op het terrein in kwestie werkzaam zijn (geweest). Dit betekent dat er geen handelingen van particuliere actoren worden opgenomen.

Een BSD wordt normaliter opgesteld op basis van institutioneel onderzoek. In het rapport institutioneel onderzoek (RIO) wordt dan het betreffende beleidsterrein beschreven, evenals de taken en bevoegdheden van de betrokken organen. De handelingen van de overheid op het beleidsterrein staan in het RIO in hun functionele context geplaatst. In het BSD zijn de handelingen overgenomen, alleen nu geordend naar de actor. Bovendien is bij elke handeling aangegeven of de administratieve neerslag hiervan bewaard dan wel vernietigd moet worden.

Door de beleidsterreingerichte benadering komen verschillende aspecten betreffende het beheer van de eigen organisatie van de zorgdrager (personeelsbeleid, financieel beleid, etc.) niet aan bod. Voor het selecteren van de administratieve neerslag die betrekking heeft op de instandhouding en ontwikkeling van de eigen organisaties van overheidsorganen dienen een aantal zogeheten ‘horizontale’ BSD’s. Deze horizontale BSD’s zijn van toepassing op alle organisaties van de rijksoverheid.

Het niveau waarop geselecteerd wordt, is dus niet dat van de stukken zelf, maar dat van de handelingen waarvan die archiefbescheiden de administratieve neerslag vormen. Een BSD is derhalve geen opsomming van (categorieën) stukken, maar een lijst van handelingen van overheidsactoren, waarbij elke handeling is voorzien van een waardering en indien van toepassing een vernietigingstermijn.

1.2. Afbakening van het beleidsterrein

Uitgangspunt van het prijsbeleid is de bevoegdheid van de rijksoverheid om in bijzondere omstandigheden te kunnen ingrijpen, en wel op momenten waarop de markt niet toereikend blijkt te zijn voor de distributie van goederen.

Het deelbeleidsterrein Prijsbeleid maakt onderdeel uit van een groter beleidsterrein, het economische verkeer, dat tegenwoordig gericht is op de bevordering van de vrije marktwerking. Doel is de regeling van de vereiste goede economische omgangsvormen. Het gehele onderzoek beslaat de volgende deelterreinen

In dit BSD komen alleen nationale organen aan de orde. Uiteraard hebben ook internationale verdragsorganen invloed gehad op het prijsbeleid zoals de Europese Unie, die regels uitvaardigt ter bevordering van de vrije interne markt, waarmee een centraal aangestuurd prijsbeleid van de lidstaten in strijd is. Buitenlandse economische betrekkingen en over de organen die van invloed zijn op het prijsbeleid zijn beschreven in RIO 145 Buitenlandse economische betrekkingen.

1.3. Doelstellingen op het deelbeleidsterrein Prijsbeleid

1.3.1. Regelingen ontstaan tijdens de oorlogsvoorbereiding en de bezetting, 1939–1945

Gedurende verschillende perioden vóór de Tweede Wereldoorlog heeft de Nederlandse overheid over de bevoegdheid beschikt in te grijpen op het gebied van de prijsvorming. Vanaf 1939 werd deze bevoegdheid permanent. Als maatregel bij het uitbreken van de Tweede Wereldoorlog vaardigde de regering een wet uit, ‘teneinde de opdrijving van prijzen van goederen en diensten alsmede het hamsteren van goederen in geval van oorlog, oorlogsgevaar of andere buitengewone omstandigheden te voorkomen’, de Prijsopdrijvings- en Hamsterwet. Krachtens deze wet kon de Minister van Economische Zaken maximumprijzen vaststellen voor de verkoop of verhuur van ‘de door hem aangewezen goederen’. 1Prijsopdrijvings- en Hamsterwet art. 3.Deze wet was bedoeld om onverantwoorde prijsverhoging en voorraadvorming te voorkomen in een tijd van dreigende schaarste.

1.3.2. Regelingen ontstaan na de bevrijding

De Verordening Prijzen, van kracht voor geheel Nederland sedert 5 mei 1945 verklaarde dat alle besluiten, regelingen en voorschriften met betrekking tot de prijzen werden beschouwd als regelingen, die tot stand waren gekomen krachtens art. 3 en 4 van de Prijsopdrijvings- en Hamsterwet 1939, die immers aan de minister de bevoegdheid toekende om prijzen vast te stellen en regels daarvoor op te stellen. Hieronder vielen

de Prijzenbeschikking 1940,

de Detailprijzenbeschikking,

het Landbouwprijzenbesluit 1940,

het Huurprijsbesluit 1940, in 1950 vervangen door de Huurwet2Zie voor de uitwerking van prijsregelingen met betrekking tot de huur ook het rapport Volkshuisvesting (In Holland staat een huis), dat in voorbereiding is.,

het Vervoerprijsbesluit 1940,

het Besluit inzake de benoeming van een Gemachtigde voor de prijzen en de Organisatiebeschikking Prijsbeheersing, met dien verstande dat de Gemachtigde geen straf- of tuchtrechtelijke bevoegdheden meer worden toegekend,

het Besluit Doorberekening van omzet en invoerbelasting van 30 april 1941,

het Prijsvormingsbesluit 1941, met uitzondering van enkele voor de bezetter karakteristieke strafbepalingen,

de Eerste Uitvoeringsbeschikking van het Prijsvormingsbesluit, met uitzondering van enkele organisatorische bepalingen,

het Prijsaanduidingsbesluit 1941,

de Prijzenbeschikking gebruikte goederen no. 1,

het Prijsvoorschrift overdracht van goederen door stilgelegde bedrijven 1943 no. 1,

het Uitvoeringsvoorschrift van het Prijsvormingsbesluit.

Het tijdens de bezetting ontstane stelsel werd geleidelijk vervangen door nieuwe regels van het Ministerie van Economische Zaken, die in de periode 1946–1947 werden opgesteld. De daarbij behorende bevoegdheden werden nader geregeld in de Beschikking Geldende Prijzenbeschikkingen van 8 november 1944 en later bekrachtigd bij de Wet betreffende wettelijke maatregelen op het gebied van prijzen voor goederen of diensten, Stb. 1946, G 116, die van kracht was op de datum waarop de staat van oorlog in Nederland werd opgeheven. De prijzen met betrekking tot landbouwproducten en voedingsmiddelen werden vastgesteld door de productschappen, die daarvoor krachtens het Organisatiebesluit Voedselvoorziening de bevoegdheid hadden gekregen. Dit besluit – waarop in een volgende paragraaf nader wordt ingegaan – is ingetrokken toen de Landbouwwet 1958 van kracht werd, waarbij ook aan de Minister van Landbouw een rol in het prijsbeleid werd toegekend.

Inmiddels kwam in 1948 de door het Marshallplan geïnitieerde hulpverlening op gang die ook zijn uitwerking had op het prijsbeleid. Vanaf 1949 werden als gevolg van de afneming van de schaarste op de goederenmarkt tal van prijsvoorschriften vervangen door z.g. vrijlatingsbeschikkingen. Deze besluiten waren noodzakelijk omdat intrekking van specifieke prijsvoorschriften niet tot de gewenste liberalisatie zou leiden de goederen zouden automatisch onder de algemene prijsbeschikkingen komen te vallen. Een belangrijk voorschrift is de Prijzenbeschikking voedselvoorziening van 22 maart 1949, waarin alle prijsvoorschriften met betrekking tot de voedselvoorziening kwamen te vervallen. Hierbij was echter wel ‘prijsopdrijving’ verboden, de Prijsopdrijving- en Hamsterwet 1939 was immers nog van kracht! Wat dit inhield was voortaan een zaak voor de Tuchtrechter voor de prijzen, en vanaf 1952 voor de economische politierechter dergelijke kwesties kwamen pas aan de orde wanneer belanghebbenden dermate serieuze klachten hadden ingediend, dat opsporingsambtenaren als van de – pas opgerichte – Economische Controledienst het nodig achtten om in te grijpen.

1.3.3. De geleide prijspolitiek van 1950 tot 1985

In 1954 deden zich echter andere problemen voor dan door de Prijs- en Hamsterwet 1939 waren voorzien de regering wilde – in een periode van geleide loonpolitiek – voorkomen dat loonstijgingen meteen in de prijzen zouden worden doorberekend, waardoor als gevolg van een ‘loon- en prijsspiraal’ een niet te beteugelen inflatie zou kunnen ontstaan. Als gevolg van overleg tussen de overheid en het bedrijfsleven werd opnieuw bepaald dat voor prijsverhoging toestemming van het Ministerie van Economische Zaken was vereist. Onder meer werden verboden tot prijsverhoging of z.g. prijsstoppen uitgevaardigd tegen kartels en grote bedrijven die goedkoper konden produceren dan zij in werkelijkheid in hun prijzen aangaven (men omschreef dit indertijd als ‘prijsverstarring in benedenwaartse richting’).

Inmiddels bleek ook de noodzaak tot de invoering van minimumprijzen om het wegconcurreren van kleinere bedrijven te voorkomen. Met name werd de geldigheid van regelingen voor levensmiddelen in het kader van het Organisatiebesluit voedselvoorziening verlengd, ook toen de vastgestelde geldigheidstermijn van het Organisatiebesluit in 1958 kwam te vervallen. Hiervoor werden naast art. 174 van de Landbouwwet verschillende wettelijke voorzieningen getroffen. Het Ministerie van Landbouw had daardoor de bevoegdheid om voor bepaalde landbouwproducten zowel maximum- als minimumprijzen vast te stellen en kon deze bevoegdheden ook delegeren aan de productschappen. Tot 1993 heeft zij van deze bevoegdheid gebruik gemaakt. Het Ministerie van Economische Zaken beperkte in hoofdzaak zijn bemoeienis tot de maximumprijzen.

De Prijzenwet van 1961 kent aan de overheid de permanente bevoegdheid toe om in te grijpen in de prijsvorming van goederen en diensten. Uitgangspunt is hierbij wel ‘dat de vrije prijsvorming een essentiële functie in het economisch bestel vervult en dat ingrijpen van overheidswege in het vrije verkeer zoveel mogelijk moet worden vermeden.’3MVT, HdTK 1958–1959 5349, nr. 3, p. 4. Toch werd aan de Minister van Economische Zaken de bevoegdheid toegekend om in bijzondere omstandigheden door middel van prijsbesluiten en beschikkingen regulerend op te treden ten aanzien van de prijsvorming van sommige waren. Het prijsbeleid wordt echter gevoerd ‘aan de hand van criteria, zgn. prijsgedragsregels, waarover tevoren overleg is gevoerd met het georganiseerde bedrijfsleven.’ Prijsmaatregelen zouden eerst door de minister mogen worden vastgesteld, indien er ‘onverantwoorde prijsverhogingen’ van bepaalde artikelen plaats vonden.4MVT wetswijziging 1964, HdTK 1963–1964 7559, nr. 3, p. 1. In 1964 werd door een wetswijziging tevens aan de minister de bevoegdheid toegekend om onmiddellijk prijsbindende voorschriften te stellen aan bedrijven die zich niet aan de prijsafspraken hielden zonder dat daarvoor een algemene prijsmaatregel moest worden afgekondigd.

Het prijsbeleid vond zijn weerslag in jaarlijkse prijsbeschikkingen voor goederen en diensten, waarbij door middel van calculatievoorschriften marges voor prijsvorming werden vastgesteld. Uitgangspunt was een peilprijs, zoals die bestond op een vastgestelde datum. De toegelaten verhogingen werden vastgesteld aan de hand van verhoogde grondstofprijzen en andere factoren, mede vastgesteld aan de hand van ramingen van het Centraal Planbureau. Deze regelingen bevatten calculatievoorschriften, waarbij de marges werden vastgesteld van de gewenste prijsverhoging. Daarnaast werden er jaarlijks voor bepaalde categorieën goederen en diensten bijzondere ‘sectorale’ prijsbeschikkingen afgekondigd in overleg met de ‘sector’ in industrie, handel en dienstverlening. Al deze regelingen werden van een uitvoerige motivatie voorzien in de bijbehorende toelichting. De minister verantwoordde de totstandkoming van deze regelingen in zijn ‘Jaarverslag over de uitvoering van de Prijzenwet’ aan de Staten-Generaal, die na vaststelling in de Staatscourant werd gepubliceerd. Wij vinden in deze toelichtingen en verslagen ook alle overlegpartners genoemd die aan de totstandkoming van de beschikkingen hebben bijgedragen.

Naast prijsbeschikkingen werden er voor de verschillende sectoren ook jaarlijks Beschikkingen meldingen prijsveranderingen uitgevaardigd, waarbij iedere prijsverandering (verhoging of verlaging) bij de minister moest worden aangemeld. Voor sommige categorieën goederen of diensten gold de aangifte van de prijsverandering (de z.g. ‘lichte melding’), bij andere moest een calculatie worden toegevoegd (de z.g. ‘zware melding’). Niet aangemelde prijsverhogingen waren strafbaar en konden leiden tot proces-verbaal van de Economische Controledienst.

De toepassing van de prijzenwet werd vanaf 1955 dus vooral gezien als een instrument om inflatie te beteugelen en de economische conjunctuur te beheersen. Over de effectiviteit van deze vorm van ‘conjunctuurbeleid’ begon aan het eind van de jaren zeventig twijfel te ontstaan. Zo leidde prijsbeheersing uiteindelijk remmend op de marktwerking; vooral in bepaalde sectoren werkten de door de beschikking vastgestelde prijzen als een ‘quasi-kartelprijs’.5Aldus Mok in: TVVS 1993, p. 16. Het inzicht ontstond dat prijsvorming ook door de markt zelf en dus zonder specifieke regelgeving in de hand kon worden gehouden.

1.3.4. Naar de afschaffing van prijsvoorschriften

In het kader van de deregulering werd vanaf 1982 nader overleg gevoerd over de vraag of de regering nog door middel van prijsmaatregelen mocht ingrijpen. Als redenen werden opgegeven de dalende inflatie en het feit dat het vaststellen van toegelaten maximumprijzen kon leiden tot hogere prijsstellingen dan feitelijk nodig was. Vanaf dat jaar werd er in ieder geval geen algemene prijsbeschikking meer vastgesteld.

De SER stelde in 1983 dat prijsmaatregelen in het bestaande economische bestel niet tot het gewenste prijsverlagende effect konden leiden toepassing van de Prijzenwet zou alleen effectief zijn ‘in combinatie met of eventueel als aanloop tot (een pakket) andere maatregelen’ tot bestrijding van de inflatie. Deze samenhang met andere maatregelen werd vanaf 1993 als een bindende verplichting in de wet voorgeschreven. Deze wet stelde voor de afkondiging van elke prijsregeling een advies van de SER verplicht.6Art. 2, lid 4.

In de praktijk werden reeds in 1983 de prijsvoorschriften beperkt en sedert het begin van 1985 werd geen enkel prijsvoorschrift meer gegeven.7M.R. Mok, ‘Prijsbeleid 1983’, in TVVS 1983, p. 15–17; ‘Prijsbeleid 1985’, in TVVS, 1985, p. 48–49. De ‘prijsbewakingssystemen’ die in dat jaar door het ministerie worden gehanteerd, zijn gebaseerd op regels met betrekking tot economische mededinging (prijsbindingafspraken). Zo bleef de suikerprijs nog vast, omdat er afspraken met betrekking tot de minimumprijs voor suiker verbindend waren verklaard. Over 1983 beperkte de verslaglegging over de prijsmaatregelen zich tot aankondiging van opheffing van de regelgeving, daarna werd er feitelijk geen verslag meer afgelegd. Per ingang van 1 januari 1986 werd het ministerie ingrijpend gereorganiseerd, omdat er geen aanvragen voor ontheffing van prijsvoorschriften meer hoefden te worden ingediend. Het is duidelijk dat het rechtstreeks ingrijpen in prijzen door het ministerie slechts in uitzonderlijke situaties dient te geschieden. Ambtenaren pleitten dan ook voor een striktere toepassing van de kartelwet, met name wanneer prijzen hoog worden gehouden door regionale monopolievorming.

In deze dereguleringsperiode kwam ook de Prijzennoodwet, Stb. 1984, 75 tot stand, die voorschrijft dat in situaties waarin de minister in noodgebieden of in bijzondere regio’s niet in staat is de prijzen van goederen vast te stellen, dit door een economische commissaris dient te geschieden, die daarvoor in de wet is aangewezen. Als zodanig functioneert de secretaris van de regionale Kamer van Koophandel aldaar.