Besluit vaststelling selectielijst neerslag handelingen beleidsterrein Pachtaangelegenheden vanaf 1945 (Minister van Financiën)

Gelet op artikel 5, tweede lid, onder b, van de Archiefwet 1995;

De Raad voor Cultuur gehoord (advies van de Raad voor Cultuur van 27 oktober 2006, bca-2008.04829/2);

Besluiten:

Artikel 1

De bij dit besluit gevoegde ‘selectielijst voor de neerslag van de handelingen van de Minister van Financiën en de onder hem ressorterende actoren op het beleidsterrein Pachtaangelegenheden over de periode vanaf 1945’ en de daarbij behorende toelichting worden vastgesteld.

Artikel 2

Dit besluit treedt in werking met ingang van de tweede dag na de dagtekening van de Staatscourant waarin het wordt geplaatst.

Basisselectiedocument

Instrument voor de selectie – ter vernietiging dan wel blijvende bewaring – van de administratieve neerslag van de zorgdragers

Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Minister van Financiën

Minister van Justitie

Op het beleidsterrein

Pachtaangelegenheden 1945–

Concept/Versie maart 2008

Eindredactie: Project Wegwerken Archief Achterstanden (Nienke Broekema)

Lijst van afkortingen

AMvB: Algemene Maatregel van Bestuur

B: Bewaren

BSD: Basis Selectie Document

CNV: Christelijke Nederlandse Voedingsbond

DL: Directie Landbouw

DLG: Dienst Landelijk Gebied

JZ: Directie Juridische Zaken

KNLC: Koninklijk Nederlands Landbouw Comité

KNTB: Katholieke Nederlandse Boeren- en Tuindersbond

LASER: Dienst Landelijke Service bij Regelingen

PIVOT: Project Invoering Overbrengingstermijn

RIO: Rapport Institutioneel Onderzoek

Stb.: Staatsblad

Stcrt.: Staatscourant

V: Vernietigingstermijn

Verantwoording

Doel en werking BSD

Een Basis Selectiedocument (BSD) is een bijzondere vorm van een selectielijst. In de regel heeft een BSD niet zozeer betrekking op (alle) archiefbescheiden van één (enkele) organisatie, als wel op het geheel van de bescheiden die de administratieve neerslag vormen van het overheidshandelen op een bepaald beleidsterrein.

Het BSD geldt dus voor de archiefbescheiden van verschillende overheidsorganen (veelal ook diverse zorgdragers), en wel voor zover de desbetreffende actoren op het terrein in kwestie werkzaam zijn (geweest). Dit betekent dat er geen handelingen van particuliere actoren worden opgenomen.

Een BSD wordt normaliter opgesteld op basis van institutioneel onderzoek. In het rapport institutioneel onderzoek (RIO) wordt dan het betreffende beleidsterrein beschreven, evenals de taken en bevoegdheden van de betrokken organen. De handelingen van de overheid op het beleidsterrein staan in het RIO in hun functionele context geplaatst. In het BSD zijn de handelingen overgenomen, alleen nu geordend naar de actor. Bovendien is bij elke handeling aangegeven of de administratieve neerslag hiervan bewaard dan wel vernietigd moet worden.

Door de beleidsterreingerichte benadering komen verschillende aspecten betreffende het beheer van de eigen organisatie van de zorgdrager (personeelsbeleid, financieel beleid, etc.) niet aan bod. Voor het selecteren van de administratieve neerslag die betrekking heeft op de instandhouding en ontwikkeling van de eigen organisaties van overheidsorganen dienen een aantal zogeheten ‘horizontale’ BSD’s. Deze horizontale BSD’s zijn van toepassing op alle organisaties van de rijksoverheid.

Het niveau waarop geselecteerd wordt, is dus niet dat van de stukken zelf, maar dat van de handelingen waarvan die archiefbescheiden de administratieve neerslag vormen. Een BSD is derhalve geen opsomming van (categorieën) stukken, maar een lijst van handelingen van overheidsactoren, waarbij elke handeling is voorzien van een waardering en indien van toepassing een vernietigingstermijn.

De voorliggende selectielijst geldt voor de zorgdragers Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Minister van Financiën, Minister van Justitie en de, onder elk van hen, ressorterende actoren. Elke zorgdrager selecteert de neerslag van zijn handelen binnen het beleidsterrein Pachtbeleid voortaan met deze lijst. Voor handelingen op andere beleidsterreinen gelden andere selectielijsten.

Definitie van het beleidsterrein

Met het pachtbeleid kan de overheid invloed uitoefenen op de verdeling en de prijs van de beschikbare landbouwgronden.

De hoofdlijn van het overheidshandelen op dit beleidsterrein kan als volgt worden omschreven: goede pachtverhoudingen bereiken door invloed uit te oefenen op de belangrijkste variabelen, namelijk prijzen, toetsing, duur, vererving, voorkeursrecht en continuatierecht. Hierbij zal gelet worden op de belangen van pachter, verpachter en het algemeen landbouwkundig belang.

Afbakening van het beleidsterrein

Het beleidsterrein Pachtbeleid is gerelateerd aan het Grondprijsbeleid. Het Grondprijsbeleid behelst het overheidsbeleid betreffende de prijsbeheersing van de landbouwgronden en is gebaseerd op de Wet vervreemding van landbouwgronden (1953) en de Wet agrarisch grondverkeer. Het Pachtbeleid daarentegen is gericht op de verdeling en de prijs van de beschikbare landbouwgronden. De basis van dit beleidsterrein is de Pachtwet.

Totstandkoming BSD

Voor u ligt het Basis Selectie Document (BSD) Pachtbeleid.

Dit BSD is een verbeterde en geactualiseerde versie van het BSD Pachtaangelegenheden dat in 1994 werd afgerond. Het is gebaseerd op het rapport Institutioneel Onderzoek Pacht- en Grondprijsbeleid (35). Hoewel dit RIO twee beleidsterreinen bestrijkt is er voor gekozen om de BSD’s apart in te dienen.

Het BSD Grondprijsbeleid is inmiddels gedeeltelijk vastgesteld (18 maart 1998, Stcrt. 51).

Het BSD Pachtaangelegenheden 1945–1993 werd in de periode 1996–1997 ingediend bij het Nationaal Archief en ter advisering voorgelegd aan de Raad van Cultuur. De Raad heeft daarop in 1997 een negatief advies uitgebracht. De contextbeschrijving werd onvoldoende geacht.

In overleg met het Nationaal Archief is er voor gekozen om een bewerkte en geactualiseerde versie in te dienen. Op 23 april 2004 heeft het ministerie van LNV een intrekkingsbrief van het RIO Pachtbeleid gestuurd naar het Nationaal Archief. Er bestaat dus geen RIO waar dit BSD op gebaseerd is. In ditzelfde jaar is begonnen met het opstellen van een BSD met een uitgebreidere contextbeschrijving. Dit BSD is deels gebaseerd op het oude RIO en ook een deel van de handelingen zijn, weliswaar onder een ander nummer, overgenomen in dit BSD. Naar aanleiding van dit BSD heeft Robin te Slaa (Nationaal Archief) opmerkingen gemaakt. In 2006 is de bewerking van het BSD door het ministerie van LNV overgedragen aan PWAA. Ten opzichte van de eerste versie van het ministerie van LNV zijn een aantal zaken veranderd.

Toegevoegde actoren

De volgende actoren zijn toegevoegd: Commissie Pachtnormen, Commissie Pachtbeleid, Werkgroep Heroverweging Pachtwetgeving, de minister van Financiën. De handelingen behorende bij deze actoren komen voort uit de taken die zij hebben vervuld.

Vervallen actoren

Er zijn enkelen actoren niet opgenomen in dit BSD. De actoren Gedeputeerde Staten en Burgemeester en Wethouders zijn niet opgenomen, omdat zij onder de lagere overheden vallen. Daarnaast zijn de actoren Pachtkamer en de Pachtkamer van het Gerechtshof te Arnhem, beiden vallend onder de zorg van de minister van Justitie, niet meegenomen in dit BSD. Deze actoren zullen aan bod komen in de actualisatie van het BSD Rechterlijke Macht. Tenslotte is de actor het Landbouwschap, onder de zorg van de Sociaal-Economische Raad (SER), komen te vervallen.

Vervallen handelingen

Handeling 95 en 98 (actor: minister van LNV) zijn precies hetzelfde en zijn komen te vervallen, omdat de handeling onduidelijk was.

Handeling 147 (actor: minister van LNV) is komen te vervallen, omdat deze in handeling 11 al naar voren komt.

Handeling 80 en 90 (actor: minister van LNV) zijn ten gunste van handeling 85 komen te vervallen. Er is daarmee een algmene goedkeuringshandeling gehandhaafd, waar ook de neerslag van handeling 80 en 90 onder kan worden geschaard.

Handeling 141 (actor: minister van LNV) is komen te vervallen, omdat het secretariaat voeren van de Commissie van advies voor het grond- en pachtprijspeil al valt onder de handeling van deze actor.

Handeling 49 (actor: Centrale Grondkamer) is komen te vervallen, omdat deze is samengevoegd met handeling 48.

Handeling 112 en 113 (actor: Grondkamer) zijn komen te vervallen, omdat deze handelingen worden gedekt door handeling 32 van dezelfde actor.

Ook handeling 41 is vervallen. Deze handeling had een vreemdsoortige actor, nl. ‘door de minister van LNV aangewezen instanties’.

Toegevoegde handelingen

In dit BSD zijn de handelingen 150 tot en met 161 toegevoegd. Deze handelingen zijn toegevoegd, omdat er geen algemene handelingen voor het doen van onderzoek, het deelnemen aan commissies en het consulteren van belangenorganisaties in de vorige versie van het BSD waren opgenomen. Daarnaast zijn er handelingen toegevoegd voor verschillende commissies. Tenslotte is een beleidshandeling geformuleerd voor de (Centrale) Grondkamer(s).

Doelstellingen op het beleidsterrein

De doelstellingen van het overheidshandelen inzake pachtaangelegenheden (onder meer resulterend in wetten en besluiten) vanaf 1937 zijn de volgende.

Er is dus sprake van een verandering

Ontstaan en ontwikkeling pachtwetgeving en regelgeving pachtprijzen

Burgerlijk Wetboek

Van 1838 tot 1937 werden de pachtverhoudingen in Nederland voornamelijk beheerst door de algemene bepalingen inzake de huurovereenkomst uit het Burgerlijk Wetboek (BW) van 1838. Het BW bevatte daarnaast enkele specifieke bepalingen voor de huur en verhuur van ‘landen’ of ‘landerijen’. Deze regeling was beperkt en de bepalingen waarin de pachter enige bescherming zou kunnen vinden, waren niet in rechte afdwingbaar.

De verhouding tussen pachter en verpachter werd beheerst door het grote tekort aan te pachten grond. Verpachters konden daardoor overeenkomsten sluiten die vrijwel uitsluitend aan hun wensen tegemoet kwamen.

Hoewel de roep om overheidsingrijpen al in het begin van de 20e eeuw vanuit de samenleving klonk, werd binnen het parlement nog sterk gehecht aan eigendomsrecht en contractvrijheid en was men er huiverig voor om op die rechten inbreuk te maken.

Drie Staatscommissies (1886, 1906 en 1919) en een wetsontwerp leidden om die reden niet tot een specifieke pachtwetgeving.

De sterk verslechterde economische situatie in de landbouw in de jaren ’20 leidde tot de aanvaarding door het parlement van de Crisispachtwet 1932. De wet bood pachters in bepaalde omstandigheden de mogelijkheid om gehele of gedeeltelijke ontheffing van betaling van een pachttermijn te vragen aan daartoe ingestelde Kamers voor Crisispachtzaken bij de kantongerechten. De wet stelde een deel van de pachters in staat tijdens de crisis het hoofd boven water te houden. De overheid verstrekte tevens landbouwcrisissteun aan agrariërs.

Pachtwet 1937

Pachters hadden als gevolg van de landbouwcrisissteun een vaster en hoger inkomen gekregen. Hierdoor stegen de pachtprijzen en de grondprijzen, waardoor ook de verpachters profiteerden van de steun. Dat was niet de bedoeling van de overheid en daarom vond zij dat wetgeving nodig was. De Pachtwet 1937 was nog geheel privaatrechtelijk van aard. Deze wet diende dus niet om de prijzen of om de inhoud van de overeenkomst in overeenstemming te brengen met hetgeen het algemeen belang vorderde. Zij beoogde slechts de privaatrechtelijke bescherming van de zwakste van twee ongelijkwaardige partijen. 4Pachtwet-1958, uitgave Kluwer, p. 105–108 a en b, p. 110. Met andere woorden, de beoordeling van de pachtprijs diende uitsluitend ter bescherming van de pachter.

Pachtbesluit 1941

In 1941 kwam de Pachtwet 1937 te vervallen. Al in het begin van de Tweede Wereldoorlog werden vele noodmaatregelen genomen om prijsstijgingen van voedsel te voorkomen. Deze noodmaatregelen werden in 1941 gebundeld tot het Pachtbesluit. Daarnaast moest het Pachtbesluit de bezwaren wegnemen die ten aanzien van de Pachtwet 1937 gerezen waren. Met het Pachtbesluit werd tegemoet gekomen aan de behoefte van de pachter aan lange, vaste, dwingend voorgeschreven pachttermijnen. Voor de verpachter was er geen mogelijkheid meer om de overeenkomst eenzijdig te beëindigen zonder dat de rechter daarover een oordeel velde. Grondkamers kregen de bevoegdheid om overeenkomsten voor partijen bindend te wijzigen.

In het Pachtbesluit werd het landbouwbelang voor het eerst genoemd: voorwaarde voor goedkeuring van een pachtovereenkomst door de grondkamer was dat de algemene belangen van de landbouw niet werden geschaad. De overheid wilde hiermee gebreken in de bedrijfsstructuur bestrijden (geringe bedrijfsgrootte, slechte verkaveling en ligging).

Pachtwet 1958

Na de oorlog waren regering en parlement van mening dat een nieuwe wet het Pachtbesluit zou moeten vervangen, niet alleen omdat dit buiten het parlement om tot stand was gekomen, maar ook omdat het te eenzijdig de belangen van de pachter beschermde. Voor de Pachtwet die in 1958 in werking trad werd het Besluit van 1941 als uitgangspunt genomen. Er was dus geen sprake van een terugkeer naar de grotere contractvrijheid van de Pachtwet 1937.

De wetgever wilde met de Pachtwet 1958 ‘goede pachttoestanden’ bereiken. 5Memorie van Toelichting wetsontwerp 1954–1955, 3884, nr. 3.Daartoe had men een drieledige doelstelling voor ogen:

De wet bouwde voort op de gedachte dat continuïteit van het gebruik van grond en een redelijke prijsvorming gewaarborgd moesten worden. Op sommige punten werd de rechtspositie van de pachter versterkt. Zo werd bijvoorbeeld in het recht op indeplaatsstelling en het recht van vererving voorzien. Overeenkomsten werden voortaan van rechtswege verlengd. Op andere punten werd echter meer dan voorheen rekening gehouden met de belangen van de verpachter. Een voorbeeld hiervan is de vaststelling van de pachtprijzen. Het uitgangspunt van het Pachtbesluit 1941 – dat de pachter in ieder geval een redelijke winst moet hebben, desnoods ten kosten van enig rendement van de verpachter – werd vervangen door het criterium dat van de winst, na aftrek van de pachtprijs, niet alleen voor de pachter maar ook van de verpachter een redelijk deel zou moeten overblijven.

De grotere bemoeienis van de overheid met de pacht in de Pachtwet 1958 was ook in de pachtprijsbeheersing terug te vinden. Voortaan zou de regering het prijsbeleid rechtstreeks centraal bepalen via algemene regels (pachtnormen) op grond van de in de wet gegeven maatstaf. De regering achtte de pachtnormen van groot belang voor een juiste verdeling van een deel van het nationaal inkomen, alsmede voor het economisch en sociaal bestel van het land. Zij wilde bereiken dat aan beide partijen een redelijk deel van de winst zou toekomen. De grondkamers 6Van 1945 tot 1958 droeg de grondkamer de verantwoordelijkheid voor de pachtprijs en voor de oorlog was het de pachtrechter. zouden pachtovereenkomsten in concreto toetsen aan de door de regering vastgestelde pachtnormen.

Met de Pachtwet 1958 is ook de landbouwkundige toetsing ingevoerd.7Pachtwet-1958, uitgave Kluwer, p. 536. Hoewel sinds het Pachtbesluit 1941 al een toetsing van de algemene belangen van de landbouw bestond, 8idem p. 302.werd deze door de regering niet voldoende geacht. De landbouwkundige toetsing heeft als doel om de, uit landbouwkundig oogpunt, ongewenste gevolgen van de pachtovereenkomst ten aanzien van de grond te voorkomen.9idem p. 307. Het gaat bij deze toetsing om de structuur van het afzonderlijke bedrijf, om het behoud van structuurverbeteringen als gevolg van ruil- en herverkaveling in de IJsselmeerpolders en om het tegengaan van ontwikkelingen die tot versnippering leiden of aan structuurverbeteringen in de weg staan.10GEO-onderzoek, p. 10.

De grondkamers waren bij deze landbouwkundige toetsing, als gevolg van de Pachtwet1958, aan nauwkeuriger en dientengevolge stringenter voorschriften gebonden.11Pachtwet-1958, uitgave Kluwer, p. 290a. Zij bleven echter volledig vrij. De regering miste elke zeggenschap over de grondkamers met betrekking tot de landbouwkundige toetsing (zoals ze deze ook miste ten aanzien van buitensporige verplichtingen).12idem, p. 302. De grondkamer hoefde zich bij de landbouwkundige toetsing dus niet te houden aan regels, die bij AMvB’s waren gesteld, in tegenstelling tot de toetsing met betrekking tot de pachtprijs.13idem, p. 254.

In de jaren ’60 is het voorkeursrecht van de pachter in de Pachtwet ingevoegd. Dit hield verband met de expiratie van de Wet vervreemding van landbouwgronden, waarin dit recht was opgenomen. De overheid wilde dit recht handhaven, omdat zij het duurzaam gebruik van de grond door één persoon gewenst achtte, zowel omwille van het algemeen belang als uit het oogpunt van billijkheid jegens de gebruiker.

In de jaren ’80 werd de maatschappij zich meer en meer bewust van de betekenis van de landschappelijke en natuurwetenschappelijke waarde van het agrarisch cultuurlandschap en van het gevaar dat dit landschap zou verdwijnen als gevolg van ontwikkelingen in de agrarische bedrijfsvoering zoals schaalvergroting en mechanisering. Als uitvloeisel van deze ontwikkeling werd begin jaren ’90 in de Pachtwet de mogelijkheid opgenomen om via de pachtovereenkomst natuur- en landschapsbeheer uit te voeren in landbouwgebieden en reservaten.

Wijzigingen aan Pachtwet 1958 in 1984